四 支出
我们对城市收入来源，即税、费和州援助的调查，描述了这七座城市在收入来源上的巨大差异，以及州法在这种情形中所起的作用。尽管州法律决定了各地的收入来源到底是什么，但有时州也会准许城市征收多种税，而不是把城市限制在物业税上；有时州会爽快地允许城市以费代税；有时州援助是按照权利分配给城市的，而不是按年度预算酌情分配的。在这些类别中，州决策的具体细节都会影响着城市政策。城市的支出结构也是同样多样化的。于此，城市的灵活程度也是州法令和法院判决的产物。再说一遍，细节极其重要。
1．资源配置的基本法律结构
城市为提供基础服务而必须承担的大部分实质成本并不是因为城市选择承担责任而产生的。州政府决定是否自己承担这些基本服务，将其分配给州创建的公共机构，或将之指派给城市。州就如何分配这些义务而做出的选择，是地方支出决策的主要决定因素。各级政府之间对不同职能的责任分配并不明显。此间存在着重要的差异，但也有相似之处——公共安全在每个城市的预算中都是非常重要一项。此外，一旦州确定承担警务、消防费用在很大程度上是地方的责任，那么该市大部分可用收入的必然流向便很明显了。但是许多城市不像波士顿那样，通过普通资金收入来资助教育。另一方面，波士顿与纽约不同，根据州法，它对其居民医疗补助费用的一部分不必承担责任。与纽约州政府不同，马萨诸塞州政府几乎将所有的公共福利支出以及大部分卫生与医疗支出分配给自己承担。(21)
州政府这些决策的结果是，许多城市只剩下相对较少的资金用于推动那些实现城市自身未来愿景的项目。如果算上公用事业费用，西雅图在核心服务上大约花费了80%的预算。据估计，在超过10亿美元的预算中，旧金山有200万美元可用于自由支配的开支。而且，所有的城市都把绝大部分的支出分配在人力资源方面。丹佛和芝加哥将其普通资金收入的70%至80%用于人事成本。因此，当收入持平或下降时，预算的灵活性主要通过削减市政劳动力来实现。
在这方面，波士顿是典型。教育和公共安全（警察和消防）费用是波士顿最大的两项开支。在2008财政年度，波士顿在这些领域的支出约占其普通资金支出总额的67%。该市还有一些强制性开支，必须由普通资金提供。偿还债务本息和州评估约占预算的11%，而养老金福利又占了8%。刚刚提到的六类（学校、警察、消防、偿债、州评估、退休费用）约占全市支出的86%。总的来说，只有11个城市部门的拨款超过了城市预算的1%。除了前面已经提到的六类外，还有公共工程、除雪、公共卫生、交通和图书馆。鉴于这些支出义务以及对可用收入的限制，在市政预算过程中，为新的地方项目提供资金往往是事后考虑的事。一个城市通常必须从其允许的收入所创建的受到限制的结构，而不应该通过制定优先支出事项清单开始这一过程，然后确定实现这个项目所需的收入数额。接下来，优先确保州指派的基础城市服务项目会得到支付。可以肯定的是，每个城市都会做出一些酌情行事的决定，以微不足道的方式向地方开支倾斜，以推动城市所追求的那种未来愿景。然而，鉴于它们必须为核心服务提供资金，很难将可自由支配的支出作为确定城市未来发展道路的主要手段。
乍看起来，马萨诸塞州法律结构的设计似乎旨在产生相反的效果。虽然波士顿没有获得州立法机构的事先批准就没有权力征税，但是《地方自治修正案》推定性地授权波士顿可以将其资金用于其选择的任何目的。波士顿的问题在于，它的支出决策，与其他决定一样，也要遵守州的一般法律。州禁止其将资金用于特定目的，要求其支付其他服务费用，并规定其要为不受其控制的州创建的政府机构提供资金。其他城市也同样受到州法律的影响。亚特兰大与波士顿一样，也要服从专门的定向立法，纽约市则受到1970年代财政危机期间成立的州设市政援助公司的财政监督（尽管后者近年来的影响已经有所减弱）。然而，这种限制性的特殊立法并不是城市支出权的法律结构的普遍特征。相对而言，丹佛似乎不受适用于波士顿的那种具有特别针对性的不合理要求的束缚。此外，与波士顿不同的是，那些享有一定程度的自治权保护使其不受州立法影响的城市，通常拥有更多的地方权力来控制自己的开支，因为它们的决定不会因为州法令的优先性而被轻易否定。
波士顿缺乏支出决策方面的权力，这不仅是州立法的结果，也是司法判决的结果。一个值得注意的州控制的例子，是康纳斯诉波士顿市案（Connors v. City of Boston）。在该案中，波士顿发布行政命令将集体医疗保险福利扩展至市政雇员的家庭伴侣，最高法院裁决该行政命令不符合州法律，因此是无效的。由于城市提供医疗保险福利的能力受州法的管辖，法院推定，州不允许地方提供的福利比州的水平更高。(22)然而，管辖亚特兰大、芝加哥、丹佛、纽约和西雅图的州法院，都对同样的问题做出了相反的裁决：它们已经裁定，其州法律对于这些城市的家庭伴侣福利条例并不具有优先权。（旧金山长期以来一直提供这些福利，加州法院并未提出异议。）事实上，在得出丹佛享有这个权力的结论时，科罗拉多州的一家上诉法院认为，市政雇员的福利是一个享有地方自治权的地方应该考虑的问题，因而丹佛在这方面是有决定权的。(23)这就意味着科罗拉多州的城市不必依赖州法的授权即可为其雇员提供集体医疗保险计划；它们可以自行决定。既然这个问题被理解为地方性的，那么，科罗拉多州法院发现几乎没有任何规定向市政雇员提供医疗保险福利的州立法，也就不足为奇了。要不是马萨诸塞州州法林立，法院可以更容易维护城市权力。具有讽刺意味的是，波士顿是唯一一个没有权力动用城市资金为市政雇员的家庭伴侣提供医疗保险福利的城市。毕竟，它也是除了旧金山以外唯一一个必须根据州宪法给同性伴侣发结婚证的城市。
马萨诸塞州法律结构的某个方面，即关于禁止无资金支持的委办事项的规定，确实起到了保护波士顿而不是限制其自由裁量权的作用。从1981年起，这项规定阻止州在未经地方同意或者未得到州政府全额资助的情况下，“强行要求任何市或镇提供任何直接服务或者要求其承担支出”。(24)这一限制明显是为了抵消《2½提案》对地方税收的束缚。但是，尽管《2½提案》对税收的限制已经被证明意义重大，但是对州无资金支持的委办事项的限制尚未被证明是有意义的。其主要原因在于这项禁令明显是有预判的，许多重要的州任务在1981年之前就下达了。另一个原因是，法院为这项禁令的解释使州能够在不提供新的资金的情况下继续增加新的成本。这样做的一个方法是，州将接受无资金支持的委办事项作为接受其他类型的州援助的条件。其他城市有时会摆脱州政府强行要求支付开支的法律。丹佛以地方自治权为依据，成功地挑战了要求对地方警察进行昂贵培训和资格认证的州指令。但总的来说，事实证明，限制本州强制地方承担开支的努力在其他地方并不像在波士顿那么重要。虽然旧金山得益于对无资金支持的委办事项的限制，但加州法院对几部将强加地方大量开支的州法予以了支持。这些法律的范围从增加当地工人的赔偿金，到强迫地方政府向州雇员提供失业保险，不一而足。
2．地方支出权：具体案例
下面我们将简要介绍两个关于州对地方支出的各种具体限制的例子：债券发行和市政雇员福利。在波士顿，州政府干预这两项支出的方式正好相反：它限制地方政府用于债券债务的支出，同时强制地方政府承担员工福利的支出。这两种方式都对城市预算产生了重大影响，而城市对此无法改变。
（1）州通过发行债券限制支出
提供基本市政服务的成本相当之高，而来自税、费和州援助的资金非常有限，因此城市往往无法使用可自由处置的资金来支付大型项目和规划的开销，于是通过举债来实施这些举措。城市借贷可以理解为一种增加收入而不是支出的方式。然而，我们把州对城市债务的限制视为对城市支出的限制，因为筹集的资金只能要么通过一般收入偿还，要么通过新服务或者资本改良所产生的费用来偿还。为了展示这些债务限制的多样性，我们将波士顿与另外两个城市——丹佛和芝加哥进行了比较。
按照马萨诸塞州的法律，波士顿可以自行批准的债券最多占该市应税财产的估值的5%，经过州议会的批准可达10%。(25)该州还规定了不同类型债券的最长偿还期限，并详细限定了受许可的发行债券的目的。这些州规定导致城市的长期资本项目通常需要州的批准。丹佛和芝加哥在截然不同的法律制度下运作。尽管波士顿的《地方自治修正案》明确规定借贷不是地方权力，但是丹佛不受任何州规定的债务限制。丹佛发债能力的唯一限制是该市自己设定的。丹佛的城市宪章将其债务限制在该市物业价值的3%。芝加哥发行债务的权力则更为广泛。伊利诺伊州的宪法和州立法机关都没有规定债务上限，因此芝加哥是没有借款限额的。毫不奇怪，在这种情况下，芝加哥的债券债务大约是其应税财产估值的10%，这明显高于波士顿。
芝加哥对债务而非州援助的依赖，使它比波士顿更不容易受到州对其预算优先的命令的影响。芝加哥还能够在债券债务的资助下，支持一项雄心勃勃的社区发展计划。然而，其未封顶的债务限额可能以一种不当的方式对芝加哥造成了不利。由于没有上限，州立法机关便可以忽视城市的财政问题，甚至在城市受到债务困扰时可以更漠然。有一点很清楚：芝加哥的负债剧烈增长。从1998年到2002年，芝加哥的人均长期直接债务翻了一番。当债券所欠的债的数额计入这一总额中时，该数字再次翻番。芝加哥的还本付息的支出占其物业税收入的42%。虽然目前的发展轨迹似乎不太可能无限期地持续下去，但是标准普尔等债务评级机构并未采取任何行动来减缓这种趋势。将波士顿的借款限制在马萨诸塞州法律规定的相对适中的数额之内，可能会有长远的好处。然而，鉴于基本服务的成本以及物业税、州援助以外的其他收入来源的匮乏，波士顿相对有限的借款能力限制了它为自己的未来进行投资的可能，而这种投资其他城市是有合法权力付诸实行的。
（2）州对市政雇员福利的规定
市政雇员的工资占了大部分城市预算的很大比例。市政官员经常因为向市政雇员工会低头而受到批评，这种情形经常妨碍城市争取新的增收权力的努力。然而，重要的是要认识到，这些支出决定并不总是由城市自己做出的。州法律通常在这个领域大大地束缚了城市的选择。例如，波士顿对于员工福利成本的两个关键因素，即退休金和医疗福利的水平，几乎没有控制权，因为主要因素是由州法决定的。这一次我们比较的城市还是丹佛和芝加哥，在那里，它们的州法创造了一个非常不同的结构。
波士顿市政雇员的退休金普遍受州的监管。波士顿市几乎所有的雇员都通过“州—波士顿退休系统（the State-Boston Retirement System）”领取退休金。他们的退休金是根据州法制定的公式支付的，唯一有权修改公式的是州立法机关。州不仅规定了退休前和退休后的死亡抚恤金的种类和数额，还规定了因残退休的资格和资金要求，为某些类型的雇员（尤其是公共安全人员和退伍军人）提供了一些福利优待和选择，并且确立了待遇确认和上诉权的程序。州还控制了生活支出的增长。简而言之，波士顿将承担起为市政养老金的花销提供资金的义务，对此它无从置疑，至于这笔开支究竟有多少，它实际上是无法控制的。(26)
丹佛的养老金方案归市政府管辖。一项城市条例使得市雇员不必参加科罗拉多州的养老金计划，它设立了信托基金来管理费用的缴纳和支付，并成立了一个由市长任命的退休委员会来对该方案进行管理。委员会规定方案的内容，听取未能享受福利的雇员的申诉，并始终基于投资手册来引导受托人对基金的管理。（即使丹佛也没有完全控制其养老金成本：市警察和消防员参与了全州范围实施的《养老金固定收益计划》。）芝加哥在控制养老金成本方面的灵活性，更像波士顿而不是丹佛。所有养老金待遇，包括法定的生活费用增长，都由州法律规定。由于养老金支出是该市增长最快的预算项目，这一法定方案要求城市承担大量的强制性成本。然而，2003年，伊利诺伊州立法机关批准了该市起草的提前退休方案，并催促赶紧将其付诸实施。伊利诺伊州的法律还规定芝加哥对州养老金决定可以施加一定的影响，为此它要求所有的养老金委员会中至少有两名市政官员作为当然成员。最后，伊利诺伊州最高法院维持了一项规定强制退休年龄的市政法令，驳回了该法令因与州《养老金法典》冲突而无效的论点。(27)
再次以这三座城市为调查对象，发现它们在医疗福利方面同样有着显著的差异。1968年，马萨诸塞州立法机关授权自治的市政当局为其雇员提供医疗保险。虽然这项立法是一项由地方选择的法规，但是决定加入的自治当局随后不能随便退出。此外，由于州法确立了自治当局为其雇员提供医疗保险的唯一方式，因此自治市镇基本上都要参加。不出所料，波士顿选择了参加。该法详细规定了这一方案的实质内容，包括各种雇员的许可缴费水平以及福利的种类和水平。一旦城市选择加入这个系统，这些要求就有了约束力，从而降低了波士顿控制医疗保健成本的灵活性，而这些成本在其预算中占很大一部分。
丹佛和芝加哥能够更自由地为雇员提供更多的福利，也能更自由地对这种节省成本手段予以减少或者限制。丹佛的地方自治权赋予了它在雇员福利方面的控制权，这被认为是地方关注的事项。(28)尽管芝加哥对雇员福利的控制程度不如丹佛，但是伊利诺伊州的法律并没有强行要求城市或者雇员的缴费额或福利水平。与波士顿不同的是，芝加哥可以并且确实也针对医疗保险方案的条款进行了协商。由于医疗保健费用每年上涨约20%，市政官员强调，市政雇员未来将不得不承担更大比例的医疗费用。
有关养老金和医疗福利的州法律，只是州对支出控制的举例说明。波士顿还需要向马萨诸塞湾运输局支付款项，以维持公共交通系统。它还需要为4000多名就读特许学校的学生交纳学费，尽管这些学校大部分都是在没有任何城市投入的情况下由州政府批准的。此外，它还必须拨款近3.21亿美元用于联邦和州政府的定向拨款所规定的目的。就像我们对影响城市增收能力的法律结构的考察一样，这些例子与上面提到的那些例子一起表明了城市的支出在多大程度上没有反映出城市为了促进自身的活力、繁荣或者竞争力而做出的哪些决定对城市而言是必不可少的。
每个城市的运作都要受到州对某些开支的限制。但是由于此种限制在各城市之间的差异很大，所以“城市权力”这个词在不同的地方有着不同的含义。从债务偿还到员工福利，从选民教育到学校资金，在这些方面的自由程度使一些城市比其他城市更能培养起它们自己的优先事项。同样，正如我们所看到的，收入来源的多样性改变了城市发展的可行选择，更不用说决定收入来源的权限了。这七座城市适用的收入和支出规则差异巨大，似乎都不太可能被认为对它们各自的经济有利。相反，现行的收入和支出规则往往促使城市偏向于一些关于它们未来的看法，而不管它们的公民或其选出的领导人的愿望如何。
(1)即州政府对地方公用事业的补贴。——译注
(2)Ex parte Braun, 74 P. 780, 782 (Cal.1903) (quoting United States v. New Orleans, 98 U.S.381, 393［1878］).(https://www.daowen.com)
(3)John C. Parkhurst, “Article VII—Local Government,” Chicago Bar Record 52 (1971): 94, 100.
(4)即user fees，这里是指州政府向特定设施的使用者收取的费用。——译注
(5)Massachusetts General Laws, ch. 59, §21 (c).
(6)Boston Redevelopment Authority, Tax Exempt Property in Boston: Analysis of Types, Uses and Issues, Report #562 (December 2002).
(7)即payment in lieu of tax，简称PILOT，译为代税付款，是指在因为免税权或者对于特定不动产的使用而导致税收减少的情况下，对于地方政府所作的补偿。
(8)2003年，波士顿试图提高这一限制，使居民免受房价急剧上涨带来的日益增加的税负影响。而该州同意这样的改变是有条件的：它允许波士顿在一年内以更高的税率向商业地产征税，但在接下来的5年里，这一差额必须下降。
(9)因此产生的立法（被称为第121A章）获得州立法机关的通过，以处理该市受到破坏的地区。位于这些地区的私人开发项目在15年内免征物业税并免于特别评估，如果开发项目提供某些便利设施，如经济适用住房，时限则会延长。起初，第121A章只能用于主要是住宅的开发项目。为了吸引保诚保险公司兴建现在的保诚中心，1960年对第121A章进行了修订，将商业发展纳入其中。保诚中心被认为在波士顿建成之时能为当地经济提供很好的服务。
(10)即ratchet-down effect，棘轮效应是指易于向上调整而难于向下调整的情况。逆棘轮效应，指易于向下调整，而难于向上调整的情况。——译注
(11)Boston Redevelopment Authority, Insight Report, Boston’s Population Doubles—Every Day (December 1996).
(12)即general fund，不指定用途的资金。——译注
(13)Security Life & Accident Co. v. Temple, 492 P.2d 63 (Colo. 1972).
(14)是对特定工作和企业征收的税。比如酒吧的酒类许可证和餐馆的健康许可证，都属于这个范畴。在美国，开业税是在州和地方各级评定的，通常是固定费用。——译注
(15)开业权利税（occupational privilege tax），俗称人头税head count tax，许多城市对在该城市内工作领取工资的人按月收取的税收。——译注
(16)即an admissions tax，是对通过出售剧场、影院、夜总会等娱乐场所、集会或体育比赛等的入场券或以其他形式收取的入场费用征收的娱乐税。参见《元照英美法词典》。——译注
(17)Emerson College v. City of Boston, 462 N.E.2d 1098 (Mass. 1984).
(18)Terri A. Sexton, Arthur O’Sullivan, and Steven Sheffrin, “Proposition 13: Unintended Effects and Feasible Reforms,” National Tax Journal 52 (1999), 99, 107; City & County of San Francisco v. Farrell, 648 P.2d 935 (Cal.1982).
(19)Russ Building Partnership v. City & County of San Francisco, 234 Cal. Rptr. 1 (Cal. Ct. App. 1987).
(20)Endsley v. City of Chicago, 745 N.E.2d 708 (Ill. App. Ct.2001).
(21)Alicia H. Munnell and Lynn E. Browne, Massachusetts in the 1990s: The Role of State Government (Boston: Federal Reserve Bank of Boston, 1990), 49-62, 154.
(22)Connors v. City of Boston, 714 N.E.2d 335 (Mass. 1999).
(23)Schaefer v. City & County of Denver, 973 P.2d 717 (Colo. Ct. App. 1998).
(24)Massachusetts General Laws, ch. 29, §27C (a).
(25)根据1966年法案，州还允许波士顿基于特定目的（例如建筑和翻新）在债务限额之外发行债务。
(26)1997年，州决定停止对退休人员的上涨生活成本提供补助，改由通过地方选择权法案，让地方养老金委员会批准增加。波士顿接受这种选择。但立法使地方民选官员只能选择是否做出给予生活费调整的最初承诺。随后所有的决定都归退休委员会来做。
(27)Peters v. City of Springfield, 311 N.E.2d 107 (Ill. 1974).
(28)对丹佛权力的唯一限制传统上是城市宪章使用的语言。2003年11月，选民删除了城市宪章中关于雇员福利的指导方针，允许他们根据条例进行制定。这一改变旨在允许市长和议会接受、拒绝或修改薪酬和福利建议。警察和消防部门的薪酬和福利是不同的，它们由丹佛市宪章强制规定的集体谈判过程确定。