三 自治的精神
“地方自治”在不同的州具有不同的含义。马萨诸塞州的地方自治使得波士顿难以制定自己的城市宪章，它特别排除了波士顿当局征税、借贷以及管理私人或民政事务的权力，并且事实上没有给予波士顿任何保护，使其免受否决地方政策的州法律的影响。在上述每一点上，马萨诸塞州的地方自治都禁止了其他州的地方自治所许可的事项。然而，即便是在这些州，授予地方自治权的同时也对地方权力进行了限制，有时是通过将地方自治限制在“当地”事务上，有时是通过特定的豁免，有时是由于州有能力推翻不一致的地方法律。鉴于“自治”一词的多义性，确定一个城市是否有权在没有得到州特别授权的情况下处理地方问题，常常需要细致的法律分析。城市成了一个“自治市”的事实，并不能回答其权力范围的问题。这一点值得强调，因为许多城市学者甚至一些法律学者都忽略了这一点。(29)
然而，一个城市的合法权力远不止州授予的地方自治中包括的那些保障。州法律的其他方面可以扩大或缩小城市的权力，其方式可能会隐藏在地方自治修正案的条款背后。其他州的这些法律自身也极其重要。丹佛的自治权中的征税权远比波士顿的宽泛，但是它根据一个单独的州法，即人们所称的《纳税人权利法案》工作，该法对其财政权力施加了非常严格的限制。此外，尽管丹佛在管理保障性住房方面比波士顿有更大的权力，但它和波士顿一样，受到全州范围内禁止租金管制的约束。接下来的三章是关于收入和支出、土地使用和教育的，它们重点介绍了这类州法在形成地方自治方面所起的作用。
尽管如此，州的地方自治条款本身还是很重要的。它们界定了城市与州之间的基本法律关系，并为城市权力的行使设定了基本参数。它们表明了市政府官员是应该把税收看作其职权范围内的事，还是应该仅仅作为州考虑的事。它们决定了市政选举应该被视为一个城市的事，还是一个州立法机关负有最终责任的事。而且，它们也指示市政官员是相信有为他们保留的权力区域，还是假设没有这样的区域。在实践中，地方自治既是一种法律制度，也是一种精神状态。只有当拥有自治权的官员有信心主张可以赋予他们的权力时，它才会发挥作用。诸如《马萨诸塞州宪法》的《地方自治修正案》等条款中规定的法律定义，在创造一种自治精神方面发挥了重要作用，这种精神可以推定城市有权，也可以假定城市无权。
我们并没有用任何科学的方法来比较这七座城市的官员中普遍存在的自治精神。但是，我们已经和每个城市的一些现任和前任的政府官员进行了交谈，他们的感想与我们对法律资料的调查所显示的相符。那些被投入了更强有力的自治措施的城市，似乎对自己的立法权充满信心，而这些立法权是其他城市缺乏的。芝加哥的官员对于他们在这座城市行使的自治权感到满意，并且能够在其法律范围内正常工作。丹佛的官员也相信，他们能够依据自己的自治权行使大量权力。我们没有跟波士顿任何表达过类似观点的官员——无论是现任的还是卸任的——交谈过。事实上，只有西雅图的官员表达了在波士顿似乎普遍存在的约束感，西雅图也是唯一一个像波士顿一样地方自治权很弱的城市。我们认为，与批准芝加哥和丹佛实行的地方自治相比，马萨诸塞州的《地方自治修正案》相对较弱，这与我们在波士顿官员中发现的普遍存在的约束感有很大关系。如果是这样的话，扩大《地方自治修正案》中所包含的对自治权，可能会改变目前在波士顿占主导地位的关于城市权力的基本假设。
显然，一个城市的决策能力不仅仅是法律问题。它也取决于当时的社会和经济条件所提供的采取创新行动的机会。这里要说的很简单，那就是它进行创新思维的能力是由州赋予的合法权力独立授予的，也受州赋予的合法权力的制约。
(1)See, for example, Mc Crory Corporation v. Fowler, 570 A.2d 834 (Md.1990).
(2)See, for example, Lilly v. City of Minneapolis, 427 N.W.2d 107 (Minn. Ct. App. 1995).
(3)Marshal House, Inc. v. Rent Review and Grievance Board of Brookline, 260 N.E.2d 200 (Mass. 1970) (rent control); New Orleans Campaign for a Living Wage v. City of New Orleans, 825 So.2d 1098 (La.2002) (Weimer, J. concurring) (living wage).
(4)For the early history of Boston, see James Bugbee, The City Government of Boston (Baltimore: N. Murray, 1887); Mass. Legislative Research Council, Municipal Home Rule (“Massachusetts Senate Report,”No.950, 1965).
(5)市政法人城市（incorporated city），市政法人（municipal corporation）的一种，在美国是指为了地方政府的管理，由州通常以特许状的形式，将某一地区的居民联合起来而建立的既具有公司实体所具有的一般特性又被赋予一定公权力的法律实体。参见《元照英美法词典》，北京大学出版社2013年版，第936页。——译注
(6)评估，指与财产税的评定与征收有关的情形。——译注
(7)Thomas O’Connor, The Hub: Boston Past and Present (Boston: Northeastern University Press, 2001).
(8)Edward L. Glaeser, Reinventing Boston, 1640-2003 (Cambridge: Rappaport Institute for Greater Boston, JFK School of Government, Harvard University, 2003).
(9)Thomas O’Connor, Building a New Boston: Politics and Urban Renewal 1950-1970 (Boston: Northeastern University Press, 1993); Lawrence W. Kennedy, Planning the City Upon a Hill: Boston since 1630 (Amherst: University of Massachusetts Press, 1992).
(10)市公务员办公室印了一本小册子，这是与波士顿宪章最接近的版本。它包含了一个有5段话的序言，揭示了州立法机关在起草宪章方面的总体作用。似乎是为了强调这一点，序言的结论是：“包含两部有用的作品……波士顿宪章中的许多法令都来自‘《1938年1月1日前颁布的与波士顿有关的特别法》’以及‘《波士顿市法典》（1975）’。二者都已绝版，可在图书馆查阅。”市公务员办公室，《波士顿宪章》（第1版，未注明出版日期）。
(11)《地方自治修正案》中的宪章修订程序的确向波士顿提供了一种修改其宪章的方式。它允许市议会三分之二的人提议修改，选民可以通过全民投票来批准。如果他们这样做了，修正案就成了法律。对宪章的有限地修订可以遵循这个程序；更为实质性的变更需要采用宪章修订或者通过程序。要求修正案获得市议会绝对多数支持，这使得这个程序相对受限。科罗拉多州和华盛顿州的宪法允许市议会的简单多数同意即可对宪章修正案进行投票。佐治亚州的自治条例允许市议会自行通过宪章修正案而不必诉诸公民投票。
(12)Gabriel Metcalf, San Francisco Planning and Urban Research Association, SPUR Newsletter 9, “SPUR History: Forty Years of Citizen Planning for San Francisco” (January 1999).(https://www.daowen.com)
(13)Board of Appeals v. Housing Appeals Commission, 363 Mass. 339 (1973).
(14)Beard v. Town of Salisbury, 392 N.E.2d 832 (Mass. 1979); Marshal House, Inc. v. Rent Review & Grievance Board, 260 N.E.2d 200 (Mass. 1970); Bloom v. Worcester, 293 N.E.2d 268 (Mass. 1973); Greater Franklin Developers Association v. Town of Franklin, 730 N.E.2d 900 (Mass. App. Ct.2000).
(15)Illinois Constitution, Article VIII; Boytor v. City of Aurora, 401 N.E.2d 1 (Ill.1980).
(16)Colorado Constitution, Article XX, §§1, 6; Berman v. City of Denver, 400 P.2d 434 (Colo.1965).
(17)California Const. art XI, §5; Glendale v. Trondsen, 308 P.2d 1 (Cal.1957); Law v. City of San Francisco, 77 P.2d 1014 (1907).
(18)New York Const. art XVI, §1; New York State Clubs Ass’n v. City of New York, 505 N.E.2d 915 (N.Y. 1987); Vatore v. Comm’r of Consumer Affairs, 634 N.E.2d 958 (N.Y. 1994); Hertz Corp. v. City of New York, 607 N.E.2d 784 (N.Y. 1992); Council for Owner Occupied Housing v. Koch, 61 N.Y.2d 942 (1984); 210 E. 68th Street Corp. v. City Rent Agency, 34 N.Y.2d 560 (1974).
(19)Washington Constitution, Article XI, §11; City of Atlanta v. Mc Kinney, 454 S.E.2d 517, 521 (Ga.1995).
(20)1996 Georgia Laws 1019 §§1-102 (c); City of Tacoma v. Taxpayers of Tacoma, 743 P.2d 793 (Wash. 1987); Heinsma v. City of Vancouver, 29 P.3d 709 (Wash. 2001); Peacock v. Georgia Mun. Ass’n, 279 S.E.2d 434 (Ga.1981).
(21)在美国指的是在特定事项上，联邦法优先于州法，州法优先于地方法。——译注
(22)Powers v. Secretary of Administration, 587 N.E.2d 744, 750 (Mass. 1922).
(23)Connors v. City of Boston, 714 N.E.2d 335 (Mass. 1999).
(24)Anderson v. City of Boston, 380 N.E.2d 628, 633 (Mass. 1978).
(25)Greater Boston Real Estate Board v. City of Boston, 705 N.E.2d 256 (Mass. 1999).
(26)Colorado Constitution, Article XX, §6; Fraternal Order of Police v. City of Denver, 926 P.2d 582 (Colo. 1996); Winslow Const. Co. v. City of Denver, 960 P.2d 685 (Colo. 1998).
(27)California Constitution, Article XI, §5; Bishop v. City of San Jose, 460 P.2d 137, 141 (Cal.1969); Piledriver’s Local Union No.2375 v. City of Santa Monica, 198 Cal. Rptr. 731 (Cal. Ct. App. 1985); Rees v. Layton, 86 Cal. Rptr. 268 (Cal. Ct. App. 1970); City of Glendale v. Trondsen, 308 P.2d 1 (Cal.1957).
(28)Illinois Constitution, Article VII, §61; Scadron v. City of Des Plaines, 606 N.E.2d 1154 (Ill. 1992).
(29)除了第2章提到的资料来源外，参见如David Imbroscio, Reconstructing City Politics: Alternative Economic Development and Urban Regimes(Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications, 1997), 148-150。