新加坡独立后的政治智慧:开明高效的政府管理模式
从1965年到20世纪70年代,人民行动党在新加坡政治舞台上的主宰地位得到进一步确认和加强,几乎囊括了这一时期的全部国会议席。李光耀作为第一代国家领导人的地位得到了尊崇。
新加坡的国会实行议行合一、非常独特的一院制。作为最高立法机关的国会不分上下院,采用一院制,由普选产生(每五年举行一次大选),职权主要有立法权、决定权和监督权。国会中占多数席位的政党是执政党,执政党的领袖为内阁总理。内阁由国会选举产生,向国会负责,接受国会的监督。内阁为国会准备重要议案,并推动其通过。内阁掌握一切行政大权,制定一切内外政策。内阁的政策和行为只有得到多数议员的赞同,才可以继续执政。同时,内阁成员由国会议员担任,具有议行合一的特点,有利于高效施政。国会议员出任内阁成员,长期由一个政党执政的特殊机制客观上也保证了国家权力运作的协调顺畅。从1954年人民行动党创立至今,新加坡虽有数十个反对党,但其政治影响都很小。人民行动党作为执政党长期控制国家政权,在立法权、行政权、司法权的结构内部及其运作上发挥宏观的影响力,有力地保证了国家的政治稳定,最大限度降低政治危机、种族冲突等事件的发生概率。新加坡人认为,新加坡社会结构复杂、国土狭小、资源缺乏,这样的国情承担不了社会不稳定的高昂代价。
新加坡执政党的活动方式比较规范。人民行动党虽然是执政党,但它只是选举时才在政治舞台的前台活动,推举本党的候选人,宣扬政纲,组织班子拉选票,参与竞选。当选举结束组成政府后,执政党的活动就退到后台了,或者其活动只限于党内。执政党的领袖成为政府总理,绝大部分议员也是本党党员,内阁部长也是政党议员,但他们处理政务均是以政府官员或议员身份出现,从不以党员身份出现。人民行动党的主张主要通过政府贯彻实施或以国会立法形式成为法律,全国上下一体遵行。
进入20世纪80年代,鉴于社会经济多元发展的需要,新加坡政府对高效管理模式做出了一些革新和完善。1988年,总理李光耀表示,因年轻选民在投票时不太重视少数族群的利益,故而建议设立“集选区制度”,即把原有单议席单票制的选区制度改为4—6席选区制,候选人为一组人马且至少需有一人来自少数族群,投票时以集体名义参选,赢者“通吃”,拿下该选区所有议席。这就是富有新加坡特色的集选区制度。有人认为,集选区制度对势单力薄的反对党不利。集选区制度从1988年选举集选区设立至2011年选举,反对党没有从集选区得到席次。但是在2011年的选举中,出现了反对党当选的集选区。
此外,李光耀政府时期还开始实行“非选区议员制”(即委任议员制),规定如国会反对党的民选议员低于一定数量,即可委任反对党人出任非选区议员,以补足这一数字,非选区议员在国会中可自由发言,但不能对宪法修正案、拨款法案或补充拨款法案、关系到政府的财政法案及对政府不信任案等提出动议并参加投票表决。以上两种制度的设立显示了人民行动党巨大的政治影响力。
当然,良好的政府治理离不开廉洁高效的公务员队伍。独立而权威的反贪机制是廉政的“尚方宝剑”。1998—2000年,总部设在德国柏林的透明国际对90个国家的腐败印象指数进行调查和排序,结果显示新加坡的廉洁度位列第七。瑞士洛桑国际反贪组织发布的报告也显示,新加坡是亚洲最廉洁的国家。新加坡廉政建设的成功之处在于,建立完善了一整套法治化的、独立而权威的反贪机制,依法治贪、从严治官。其主要做法有:
首先,国会制定严格具体的《防止贪污法》,奠定了肃贪倡廉坚实的法律基础。该法严格禁止公务员利用职务和权力之便收受不当报酬,对违反廉政法律规定的行为制定了严厉的制裁处罚措施。法律规定的报酬范围包括:金钱、礼品、贷款、赏金、奖金、酬金、高额保证金等;提供官职、就业机会和承包契约;支付款项、让与财产、全部或部分地免除各种债务、责任或其他此类义务;给予帮助、袒护和各种好处等。贪污受贿的公务员一经查证属实,不但要处以罚款,同时要处以监禁。对于一般的受贿行为法律会对受贿人员处以1万新元以下罚款,或判处5年以下的有期徒刑,或两罚并处。《防止贪污法》不仅针对公务员,也适用于新加坡的每一个人。在肃贪问题上,官员没有特权,普通老百姓也不能存有侥幸心理。
其次,为加强政府制止贪污的职权,新加坡成立贪污诉讼程序调查局(成立于1952年,又称肃贪局),并赋予其极大权力。肃贪局是一个直属总理领导的独立监督机构,负责调查和遏制公共部门和私人机构的贪污行为。它负责维护公共部门和私人机构的廉洁,调查公务员的舞弊行为,并向有关政府部门和公共机构举报,以便采取法律行动。肃贪局可谓新加坡最有权威的监督机构,其调查人员可以搜查疑犯及其配偶、儿女、代理人的银行账户和存折。该局抓大不放小,调查侦办过多起部长级的贪污案件,对于“小鱼”则简化打击犯罪的程序。在行使监督职权的过程中,肃贪局也检讨易于发生贪污的部门、机构在制度和管理上存在什么弱点,并提出有关纠正和防范的建议,以便有效地预防贪污行为。
再次,政府建立健全一整套规范化的政治领导人和公务员监督制约机制。新加坡尽量减少公务员自行处理人、财、物等方面的权力,政府官员权力行使的程序简单明确、公开透明。同时,新加坡坚持以德育人。录用公务员要考察其品德修养,并进行廉洁、自律、公正等主题的严格培训。此外,还建立了严格的财产申报制度。根据法律规定,获得政府任用的人在上任前必须申报个人财产,任职后若财产有所变动,应当主动填写变动财产申报清单并写明变动原因,改换原财产清单。申报财产范围包括:动产、不动产、银行存款、股票证券等。为了防止漏报财产或故意将财产转移他人名下,肃贪局将负责严格审查财产申报内容。对任职以来财产有变动的情况,肃贪局既审查财产变动的真实性,也审查财产来源的合法性。
此外,新加坡《公务员手册》还制定了一整套关于公务员公务活动、私人活动的行为准则,内容从宏观到微观规定得非常细密,如公务员对官方文件及资料负有保密义务、未经授权不得接受媒体采访、每年必须签署无债务宣誓书、不准利用职权借贷、不得接受与职务有关的馈赠等。新加坡还实行公务员日记制,政府每年发给每个公务员一本日记本,要求记录每天的公务活动和与公务有关的私人活动,八小时内外无所不包,尤其必须记下有违纪律规定的事项,然后交由监督部门审查,若有隐瞒作假,将遭到处罚。这一做法有助于公务人员日日反省,长鸣警钟。当然,新加坡在加强法治的同时,也注重高薪养廉,使公务员的工资待遇保持在一个相对高的水平上,让他们过上合乎其身份和地位的体面生活,努力使公务员不能贪、不敢贪、不想贪。