新加坡独立后的外交与安全理念:国防建设三原则与大国平衡战略
1965年8月9日从马来西亚联邦独立之初,新加坡面临着非常复杂的国际环境。一方面,美、苏在全球的对峙和争夺进入白热化,越南战争不断升级,东南亚国家受制于冷战两大阵营的激烈对抗难以自拔,新加坡处于夹缝之中左右为难。与此同时,马来西亚对新加坡的不满情绪依然强烈,印度尼西亚国内针对华人的怀疑情绪也时不时影响到对新加坡的关系,使新加坡领导人备受困扰,产生了“人为刀俎,我为鱼肉”的强烈不安全感。基于高度的危机感和不安全意识,新加坡采取了一系列政治和外交措施,加紧寻求国际方面的承认,以防有一天被马来西亚“强行合并”或被印度尼西亚压制。1965年9月21日,新加坡宣布加入联合国。1965年10月,新加坡宣布加入英联邦,谋求以相对松散的方式保持与前殖民宗主国的联系,进而为自身安全和繁荣提供更多屏障。1967年8月8日,新加坡与泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾共同组建“东南亚国家联盟”(简称“东盟”),目的均是借助地区和国际合作,提升本国地位,从而维护自身安全与发展利益。
1968年1月,英国首相威尔逊和国防大臣希利宣布,最迟到1971年,英国将全部撤出在新加坡、马来西亚、马耳他和利比亚等地的驻军,其中新加坡和马来西亚是撤军重点。1971年10月31日,英军远东司令部宣布撤军,英军大部撤离新加坡。1975年,英国国防大臣罗伊·梅森发布国防政策评估,表示英军今后的关注焦点将转向欧洲,为此需进一步从远东撤军。1976年,留在新加坡的最后一批英国陆军和海军小分队全部撤离。
英军从东南亚“抽身”进一步加快了新加坡探索独立自主的国防建设的步伐。事实上,早在1965年从马来西亚联邦独立的当年,新加坡就组建了“内政和国防部”,次年成立了海军,1968年成立了空军,1970年设立了单独的国防部。1971年,随着英军实质性撤回驻新部队,新加坡加紧推进自主国防建设。为应对印度尼西亚、马来西亚两大邻国南北包夹的压力,新加坡在20世纪六七十年代连续多年将国防预算保持在国民生产总值5%—6%、政府年度预算34%的高比例。政府还决定效仿以色列,实行所有年满18岁的成年男子均须服义务兵役的制度。按照该制度规定,新加坡凡是年满18岁的男子只要身体条件允许,均须服2—3年的强制军役,退伍后转入后备役,需要定期回营接受训练并在一定时间内接受国防动员。与此同时,以李光耀为代表的新加坡领导人还提出了著名的国防建设三原则:
一是“毒虾”原则。新加坡国土面积狭小,没有战略纵深,难以承受外部入侵,因此须着眼于预防和遏制,强调“未战而慑人之兵,御敌于国门之外”。为此,新加坡要成为“能产生剧毒的小虾”,既能与“鱼群”共存,又不会被“大鱼”吞掉。要实现这一目标,就要将新加坡武装力量建设成为一支“小而精、小而强”的军事力量。换言之,人数虽少但武器精良、训练有素,确保有较高的威慑力。与此相适应,新加坡除要建设高质量的正规军外,还要建设有广泛动员能力和坚强意志的预备役部队,同时辅以社会、经济、舆论等诸方面强有力的支持,让对手慑于新加坡军队的战斗力和全民皆兵的强大威势而却步。
二是“鱼群”原则。其核心思想是,新加坡国小人少,军队长期没有实战经验,单靠自身实力实难确保国家安全。因此,新加坡国防建设一定要注重联防自保,寻求集体安全、协作安全,靠集团的力量遏制潜在敌人。新加坡第二任总理吴作栋曾将新加坡形象地比作一条小鱼,小鱼要活着就要置身于鱼群之中,靠结群以自保。按照这一国防思想,新加坡逐步建成了三个层次的安全体系:第一层次是与马来西亚、英国、澳大利亚、新西兰等英联邦四国组建五国联防机制。该机制于1971年组建,是西太平洋地区的军事安全组织;第二层次是参与东盟政治、经济与安全合作,形成第二道安全屏障;第三层次是依靠联合国,维护本国安全并在国际安全合作中发挥积极作用。
三是“大鱼”原则。核心宗旨是强调新加坡既要加入“鱼群”,又要拉住美国这条“大鱼”,双管齐下,“以阻止其他大鱼到本地区闹事”。因此,新加坡独立后长期支持美国在东南亚地区保持军事存在,欢迎美国军舰、军机在新加坡停靠、补给和维修,并展开联演联训、人员交流等。新加坡方面的战略筹划是,通过此举对地区国家产生“间接威慑”效果,一旦有别国“想吃掉”新加坡这条“小鱼”,那它就要考虑五国联防、东盟这两个“鱼群”以及美国这条“大鱼”答不答应。如此,新加坡就能“借力使力”,达到保卫自身安全的目的。第二次世界大战结束以来,新加坡和美国建立了广泛的军事合作。新方引进了美制F-15、F-16战斗机和阿帕奇武装直升机,并引进了最新F-35战斗机,建成了东南亚最精良的空军。此外,新加坡海军和陆军装备也位居东南亚前列。由于新加坡国土面积狭小,没有足够的土地建立大型军事基地,新加坡大量军队长期在包括美国、法国、澳大利亚等在内的外国领土训练。1990年美军从菲律宾苏比克湾和克拉克空军基地撤军后,当年11月新加坡总理李光耀与时任美国副总统戈尔签署《1990年谅解备忘录》,新加坡允诺为美军使用新加坡空军与海军基地提供便利,并为美军过境人员、军机与军舰提供后勤支持。该备忘录有效期为15年。后于2005年续签,有效期至2020年。2005年7月12日,新加坡总理李显龙与美国总统布什签署《战略框架协议》(SFA),新加坡允许美国战舰轮流停靠樟宜海军基地,美方允许新加坡军人赴美训练。2013年,新加坡允许美国濒海战斗舰进驻并使用本国设施,2015年又允许美军P-8巡逻机进驻本国巴耶利峇空军基地。2019年9月23日,新加坡总理李显龙与美国总统特朗普签署《1990年谅解备忘录修正议定书》,规定美军可继续使用新加坡军事基地至2035年。总体而言,新加坡不断加强与美国军事合作,更多的只是想借此维护自身安全,并不想卷入地区战略冲突和对抗。新加坡本身地域狭小、实力有限,卷入相关冲突并不符合新加坡的国家利益。
此外,李光耀、吴作栋、李显龙等领导人在国际场合均强调大国平衡战略的重要性,其要义在于,新加坡除加强与美国政治、安全合作外,还要与周边大国和欧盟等大国或地区性力量保持对话合作,防止过于倾向某一大国,从而导致力量失衡,进而影响到新加坡的安全稳定。事实上,新加坡多年来在加强与美国军事和安全合作的同时,也与周边大国和欧盟等开展了安全对话与互动,并成为东盟对外合作的积极倡导者,这表明新加坡的国际政治理念和国际安全思维具有一定的开放性、包容性和合作性。由英国国际战略研究所和新加坡国防部亚洲安全峰会办公室携手组织的年度地区安全论坛——新加坡-香格里拉对话会自2002年首办以来,已成为外界了解新加坡安全理念和外交政策的重要平台。该机制永久落户新加坡,为亚太主要国家国防代表、军方将领和政界人士交流观点提供了机会。
按照国防三原则和大国平衡战略的基本思路,新加坡目前已形成了以总统为武装力量最高统帅,以国防部为最高军事统帅机关,由国防部长统一领导,下设国防部常务秘书(负责国防和安全政策)、三军总长(负责军事工作)的一整套军政军令指挥体系和军事安全思想体系。