公众参与立法的概念分析
公众参与立法有着深厚的理论基础，经过理论和实践的发展，逐步制度化、规范化和程序化。[6]
有学者将公众参与立法定义为，“公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为”。[7]还有学者将公众参与立法定义为，“公众参与立法，是指国家机关以外的自然人、法人或者非法人组织在立法机关组织下，依照法定程序和方式有序参与法律规范的制定、修改、废止的活动。”[8]笔者认为，公众参与立法，是指自然人、社会组织通过立法工作部门提供的途径和方式，在法律规范制定过程中参与的相关各项活动。
（一）相关概念界定
“公众参与立法”包含三个关键词，“公众”“参与”“立法”。
《广州市规章制定公众参与办法》是全国较早规范公众参与立法的地方立法，该办法第2条规定，“本办法所称公众是指自然人、法人和其他组织”。
“立法”一词在《法学词典》中的含义是，“国家立法机关按照立法程序制定、修改或者废止法律的活动。广义的立法，包括由国家立法机关授权其他国家机关制定法规的活动。”[9]“狭义的立法专指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性文件的活动。”[10]
本书中公众参与立法中的“法”，意指我国的制定法，主要包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。
（二）公众参与立法的基本特征
公众参与立法通过公众在立法过程中发挥监督和建言献策的作用，倒逼立法主体规范立法行为、开放立法过程，从而巩固法律规范的合法性根基，助力立法的科学性、民主性、合理性、可行性。公众参与立法的前述功能性价值源于其具有以下特征。
1.公众参与立法的法定性
承前所述，除中央发布的关于法治的重大决定和重要文件，相关法律法规也对公众参与立法予以明确规定，保证了公众参与立法“有法可依”。例如《中华人民共和国立法法》第三十九条第三款规定，“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。”第七十四条第一款规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第二款规定，“行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”此外，部分地方立法也建立了公众参与立法机制。例如：《山东省公众参与政府立法办法》《广州市规章制定公众参与办法》等。
2.公众参与立法的规范性
公众参与立法的法定性决定了其规范性。现行立法法虽未对公众参与立法作出详尽的制度安排，但在立法实践中，从立法工作部门提供的公众参与立法的方式、途径及阶段看，公众参与立法其实都有既定的步骤安排，在一定程度上具有统一的标准。例如，在公众参与事项方面，一般都有立法计划公开征集意见、立法项目草案公开征集意见等立法环节，公开征集意见一般都有时限要求等。此外，虽然立法法对公众参与立法只作了较为原则和宏观的规定，但是在部分地方立法中，公众参与立法已经有了一系列的制度支撑，公众参与立法在一定程度上也已经成为特定名词，这使得立法主体在组织公众参与立法的过程中都必须严格按规范的要求施行，遵循既定的方式、程序、环节。
3.公众参与立法的程序性(https://www.daowen.com)
公众参与立法的法定性和规范性决定了公众参与立法的程序性。法律规范是严肃的，制定法律规范的过程也应当是严谨的，每个环节都必须依照法定的程序进行，公众参与作为法律规范制定的环节之一亦不例外，诸如参与途径、事项范围、参与权限、组织程序、时限等也必然应当严格按法定程序进行。只有保障程序正当，才能保证公众参与立法的监督和建言献策作用，进而实现公众参与立法的核心价值。
（三）公众参与立法的主要方式
根据《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序》和部分地方立法中关于公众参与立法的制度规定，公众参与立法主要有以下几种途径：
1.公开征求意见
公众以征求意见的方式参与立法工作散见于立法过程的各个阶段，包括征求立法建议阶段、拟定立法项目征求建议阶段、法律规范草案起草阶段、法律规范草案审议阶段等，一般由立法工作部门通过互联网、官方媒体等网络平台向公众公开征求意见建议，公众通过邮件、电话、书信等方式，个人或者联名提出对立法项目、立法计划和法律法规草案的意见建议，从而使双方在提问答辩、讨论争议过程中形成共识，明确方向。
以上情形的书面征求意见是立法工作部门面向不特定社会公众对象的征求意见，还有一些情形需要向特定单位、群体、行业、专家征求意见。在立法过程中，针对某个领域，时常涉及专业问题，这就需要征求特定主体的意见。这类情形的征求意见可能是函件、书信等书面形式，也可能是实地调研、采访等形式。在立法过程中，立法工作部门会专门向相关职能部门发送征求意见函件即属于这类情形。
2.听证会、座谈会、论证咨询会
在法律规范起草过程中召开的听证会、座谈会以及专家论证咨询会，是公众参与立法的重要途径。公众不仅能通过参与相关会议对立法背景、立法目的、立法过程、立法动向、重大及难点问题有更深入、清晰的了解和认识，还能在这个过程中深刻感受到法律规范制定的严肃性和严谨性，增强公众对法律规范的信服力。
听证会。立法听证会是立法主体针对立法过程中社会广泛关注或者反响热烈、反映强烈的立法事项，以及关系公众重大切身利益的事项，以听证的形式，充分听取民意、汲取民智的重要方式。规范的立法听证会有以下特点：一是公开性。立法听证的内容和焦点问题会事先公布，符合报名条件的公众都可以自愿参与作为陈述人或者旁听人。二是公正性。听证会一般会选择持不同观点的代表作为陈述人，各种不同意见有较为充分表达的机会，组织听证的立法工作部门能较为全面地了解各方利益和矛盾所在，以便妥善协调。三是规范性。听证会一般都会遵循一定的程序、步骤和规则。四是实证性。陈述人发表意见，应当以事实为依据，有实证性资料作支撑，不能仅发表抽象看法。五是务实性。立法听证结果应当作为立法的重要参考之一。立法工作部门一般会根据听证会的记录，整理出报告，作为立法的参阅材料。例如：在修改《中华人民共和国个人所得税法》的过程中，全国人大法律委员会[11]、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会于2005年9月27日在北京举行了关于个人所得税工薪所得减除费用标准听证会，这是全国人大常委会立法中首次举行立法听证会。之所以召开立法听证会，就是因为该项减除费用标准的高低，既涉及国家对收入分配的合理调节，也直接关系广大工薪收入者的切身利益，受到社会普遍关注。召开立法听证会可以在充分听取各方面意见的基础上，合理确定工资、薪金所得的纳税负担。
座谈会。立法过程中的座谈会大致可以分为两类。一类主要是组织政府各职能部门代表召开座谈会，主要是就草案书面征求各部门意见后，针对各部门或者部门间有重大争议、分歧的问题及重点事项，或者各部门有疑虑的事项，充分听取部门的意见表达，达到消除分歧、达成共识的目的。另一类是对象更广泛的座谈会，主要是在立法调研过程中，组织行业代表、居民代表、企业代表、职工代表等参加的座谈会，以达到倾听最广泛利益相关人的意见建议的目的。
论证咨询会。立法过程中的论证会或者咨询会，主要是针对法律规范草案组织相关领域的专家进行论证、咨询，提出相对专业的意见建议。立法咨询会着力于通过听取专家、学者的专业意见，对法律规范草案进一步完善，增强法律草案的科学性和合理性。专家是社会公众的重要组成部分，听取专家的意见也是收集民意、倾听民意的过程。此外，专家在研究相关问题的过程中也需要进行调查研究，从这个角度看，专家意见在一定程度上是公众意见的转化。
3.立法调研
立法调研是立法过程中的硬性程序和步骤，在法律草案的起草过程、审查过程、审议过程中都会涉及，包括本行政区域内的调研和本行政区域外的考察。没有经过调研制定出来的法律规范，其科学性往往是存疑的，也不符合民主立法的原则。一部法律规范的出台，必须经过调研了解实际存在的困难、问题，公众关注的热点，之后针对问题提出相应对策，弄清争议焦点，才有可能制定出科学、具有可操作性，真正解决问题的法律规范。通过调研过程中与基层部门、企业、群众代表座谈，开展实地走访，近距离地接触问题，充分了解群众关心的问题及基层部门的意见建议，最终找到解决问题的途径并转化到法律规范中，真正实现立法为民的宗旨。