争议较大的重要立法事项第三方评估制度的完善
争议较大的重要立法事项第三方评估在我国起步较晚，是近年来的新兴事物，实践积累较为有限，理论研究尚未深入，造成当前评估的制度化、法制化程度不高。笔者曾经赴北京市、上海市、江西省、安徽省考察争议较大的重要立法事项第三方评估工作的开展情况，第三方评估虽然已经起步，但是依然存在诸多瓶颈。主要表现在：
缺乏有资质的评估机构和专业人才。立法是一项专业且严肃的工作，特别是遇到专业性较强的立法项目时，需要做大量的工作和准备，才能真正深入了解待调整事项所涉领域的专业知识。对立法事项进行评估，尤其是邀请第三方机构进行评估，则更需要专业的机构和专业的团队。从目前现状来看，国内专门从事评估的机构并不多，并且主要集中在发达地区，中西部地区更是少之又少。
评估工作质量有待提高。在考察过程中，笔者了解到，第三方机构实务经验和专业知识的有限性，造成了理论与实践的脱节，第三方评估的质量与组织实施部门的期望还有很大差距。总体上看，第三方评估机构的发展还属于起步阶段，其理论积累和评估经验不足，导致评估结果的操作性、针对性、实用性不足。此外，评估方法也有待进一步优化，评估实践中，多数评估习惯以定性分析为主，定量分析偏少，缺乏广泛、大量的数据样本分析，导致评估结论的客观性、科学性存疑。
评估结果的应用和反馈机制不够健全。首先，如前所述，各地现行制度对于评估结果的运用和反馈，大多没有刚性规定，评估结论的运用机制尚未真正建立，基本都是作为立法参考，对于立法事项的最终确定影响极为有限。其次，由于大多数第三方机构专业性、权威性不足，使得评估结论的价值也有限。
基于前述短板和问题，需要在借鉴域外经验的基础上对立法评估制度进行完善和优化。
（一）加强培育专业评估机构
在人大和政府法治部门推动设立专门负责法律、法规、规章草案以及重大行政决策的评估机构，职能包括对项目立项、法规草案以及立法后评估等评估报告进行审查，以提升评估质量，避免走过场的评估。对于评估质量达不到要求的，如评估不够全面、没有体现公众意见、评估程序不规范等，可以要求相关部门对评估报告进行补充完善；对于评估结果明显不客观、不合理的，予以退回。
（二）优化第三方的遴选机制
互联网时代和大数据时代为立法事项评估引入更多评估主体提供了可能。在专业第三方评估的基础上，通过互联网，邀请更多社会公众参与讨论、论证，是解决争议的另一种有效途径。网络身份的隐蔽性和网络途径的便利性，打破了第三方评估只能由专业机构开展的传统模式，再加上大数据分析技术的成熟运用，在一定程度上可以解决互联网参与的分散性，更使得公众普遍参与成为了可能。
1.第三方的主体资格
美国约翰斯·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出了判断非营利组织的五个标准：一是组织性。组织性意即有稳定的组织架构和经常性的活动开展。二是民间性。民间性意即属于非官方机构，不属于政府的组成部门，日常事务也不由政府决策，并且不完全依靠财政资金维持运转。三是非利润分配性。非利润分配性意即其所得利润并不是为了分配给组织成员，而是用于组织的发展壮大及职能发挥。四是自治性。自治性意即日常活动自行安排即可，不被外部干预。五是志愿性。志愿性意即可以根据自身的主观意愿决定是否参与相关活动。[19]
全国人大常委会办公厅发布的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》中并没有对第三方机构的范围进行明确，仅仅对第三方机构的资质作了原则性的要求。《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》则将第三方定义为“教学科研单位、法律服务机构、行业协会、社会中介机构等组织”。笔者认为，第三方可以分为两大类：一类是组织，另一类是个人。
（1）组织
教学科研机构。国内知名度比较高的中国政法大学法治政府研究院就属于这类研究机构。此类机构还包括各大高校的法学院、各类立法研究院、法治研究院（所）、法治政府研究院（所）等科研机构。
法律服务专业机构。如律师事务所、法律服务所、法律服务公司等。随着律师行业越来越专业化，分工越来越细化，很多律所，特别是大的律所都具备了研究能力，完全有能力承担评估工作。
行业协会。在立法评估中能起到作用的主要是律师协会、公证协会，包括司法鉴定协会这类涉法的行业协会。
公司企业。随着经济社会的发展，管理咨询日益成为企业发展的重要参考，大型管理公司一般也具备法务专业能力，加上专业的团队，使其承担第三方评估工作成为可能。
（2）个人
除了专业机构外，具备专业知识和能力的个人也能作为第三方评估的主体。当然，个人作为主体并不意味着个人单独就可以作为评估工作的承接主体，承接评估的个人除了必须具备专业知识和能力，在专业上具有一定造诣外，还应当在行业内有一定的知名度和影响力，最重要的是能够组建起自己的团队，立法评估是一项专业、复杂的工作，需要综合能力，以团队为主体开展评估，评估工作更易完成。
2.第三方的资质要求
现有制度框架下，对第三方的资质要求都有相关规定，基本涵盖了对第三方资质的大致要求，其中，有三个方面应当重点考察。
（1）专业性
这里的专业性不仅仅是机构或者机构名称的专业性，最重要的是团队人员的专业能力，团队成员应当有一定的实务经验或者评估经验。与此同时，立法评估是一项实务性很强的工作，只靠理论功底是远远不够的，还应考虑团队专业背景的多样性，如在立法评估的过程中往往会涉及风险评估，风险评估可以包括社会稳定风险、金融风险、信用风险等，只有专业复合型的团队才能出具科学性、可行性、可信度均较高的评估结果。
（2）独立性
如前所述，立法实践中很容易出现部门利益法制化、地方保护主义、部门之间争权诿责等情况，这也是评估需要通过中立的第三方来完成的重要缘由。因此，第三方机构必须保持高度的独立性。一方面要求人员的中立性，即，机构人员没有其他可能影响公正评估的任职情况；另一方面要求第三方机构维持日常运转的资金来源应当具有一定程度上的独立性，从而更能保证评估的公正性。
（3）非营利性
评估机构应有比较稳定的资金来源，不会因为逐利而成为特定群体的利益代言人。[20]对评估机构的资助、捐助不能成为影响或左右评估结果的砝码。
3.第三方机构的遴选程序
前面论述中列举的制度，对于第三方机构的具体选定程序都没有具体规定。调研过程中，笔者了解到，立法主体在第三方的选择上大多采取委托的方式进行，一般会选择知名度较高、本区域内较具有专业性和权威性的机构和团队。这种方式的优势在于能提高工作效率，相对于招投标繁杂的程序来说，过程更简单直接；弊端在于无法通过多家比较择优选出最合适的评估机构，在程序的公正、公开上也没有保证。
笔者认为，在第三方机构的遴选过程中可以借鉴云南省决策咨询研究课题管理的模式，通过公开招投标的方式遴选评估机构。采取公开招投标程序，一是选择的范围比较广，能在最大范围内，最大程度上选择合适的机构开展评估；二是程序比较规范，能防止徇私舞弊的情况发生，同时也有利于规避审计风险；三是公开招投标本身有资质审核程序，通过对第三方的资质审核，更能了解利益相关方，使得遴选结果更为客观、中立、规范、严谨。
目前常见的做法是一次立法工作只委托一家第三方机构进行评估，建议有条件的地方尽可能遴选两家以上第三方机构进行评估，这样可以将多个机构的评估结论进行比较。机构之间也会因为存在竞争而更加认真、扎实地开展评估工作，制作出更高质量的评估报告。[21]
（三）明确需要接受评估的事项范围
根据全国人大常委会办公厅印发的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，可以通过第三方评估的事项包括：“（一）法律草案的调整范围；（二）法律草案提出的主要制度和重要规范的必要性、可行性；（三）法律草案对自然人、法人和非法人组织权利义务关系的重大调整；（四）重要法律概念的含义；（五）法律草案中的其他重要问题。”
江西省和南昌市的规章，则将“争议较大的重要立法事项”定义为：“（一）涉及社会普遍关注、部门间争议较大的重要立法事项的；（二）专业性、技术性强的”。
笔者认为，“争议较大的重要立法事项”主要应当从两个方面理解：一是争议较大，二是重要。“争议较大”主要是社会反响热烈，社会关注的焦点及相关部门之间争议较大，难以协调，难以达成一致的立法事项。特定事项能够引起较大争议，这本身就说明该事项具有较高的重要性。那么如何去判断特定事项是否存在较大的争议？针对这个问题，我们可以在立法规划、年度立法工作计划的制定过程、年度立法项目建议征集活动、年度立法工作协调会的开展过程中经过统计和分析去寻找答案，具体工作可以由人大和政府两方的立法工作部门负责实施。以省级人大立法为例，省级人大常委会法制工作委员会全程参与立法规划、年度立法工作计划的草案编制工作，具体承担立法项目建议征集活动和年度立法工作协调会的部分工作，自然比较容易甄别那些存在较大争议的立法事项。针对重要立法事项，则可以参考重大行政决策程序的范围。《重大行政决策程序暂行条例》规定，重大行政决策的范围主要包括，“（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。”
《云南省重大行政决策程序规定》属于全国较早出台的同类文件。该规定对“重大行政决策”的范围予以了更为细致的界定，将其分为以下类别：第一，编制或者调整国民经济和社会发展规划、年度计划，土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇体系规划、城市规划，以及需要县级以上人民政府批准的专项发展规划和重要区域发展规划；第二，全局性公共资源配置、重大国有资产处置、社会公益事业建设、政府投资的重大社会公益建设项目批准和实施、非政府投资但需经政府审批并涉及公共利益的重大建设项目；第三，制定或者调整资源开发利用、环境保护、科技教育、城市建设、安全生产、劳动就业、卫生健康、公共服务等重大政策措施；第四，制定或者调整政府定价、政府指导价等公用事业价格、公益性服务价格以及专营商品、特许经营或者服务的价格；第五，为保护公共安全和公共利益，维护社会治安、社会稳定、社会秩序采取的长期限制性措施；第六，其他涉及经济社会发展的重大行政决策事项。笔者认为，涉及其中每一种事项的立法都属于重大立法事项。此外，涉及部门较多的立法事项，涉及行政处罚、行政许可等方面部门意见分歧较大的立法事项都可以作为重大立法事项第三方评估的对象。
（四）合理设定评估的标准
评估标准是评估工作开展的规矩和准则，立法后评估的标准和重大争议立法事项评估的标准会有所差异，两者评估的任务迥异。立法后评估针对的是已经颁布实施的规范性法律文件，其侧重点主要是在执法情况、实施后的效果、社会影响方面。重大争议立法事项的评估属于立法前评估，更注重的是立项的必要性、合法性以及立法时机是否适宜、是否与本地的经济社会发展水平相适应、本地是否具备相应的实施条件、相关配套措施是否能及时到位、对本地区改革发展稳定可能产生的影响以及可能影响实施的重大因素等方面。但不论哪一类评估，也不管适用哪种标准，开展立法评估都是为了保障立法的科学、民主，是确保立法质量的手段、方式、方法。如果利用不同的标准来评判和衡量立法的科学性、民主性和质量的高低，则有违基本法理。由此，笔者认为同一类型的立法评估，例如有较大争议的重要立法事项评估，应当合理设定相对统一的评估标准。对于有较大争议的重要立法事项，评估标准可以从以下几个方面设定。
1.必要性评估
特定事项是否只能通过立法调整，以及是否需要通过立法调整。特定事项但凡可以通过规范性文件予以调整的，或者可以通过行业协会等自律组织解决相关矛盾纠纷的，就不需要上升到立法层面。制定不必要的法律法规是对立法资源的浪费，挤占了其他亟须通过立法解决的事项的资源，也不利于促进其他社会治理方式的良性发展。
2.合法性评估
合法性评估主要对立法主体权限、立法事项权限、是否违反上位法规定、是否和其他现有法律法规存在冲突等方面进行评估。具体包含：立法事项是否具有法律依据；立法主体是否适格；是否有立法权限；是否与宪法、法律、行政法规及国家大政方针政策相抵触；是否符合经济社会发展的要求；是否损害社会公众集体或个人利益；是否滥用权力；是否会减损公民权利，增加公民义务等。合法性评估还包括立法过程是否符合法定立法程序。
3.合理性评估
合理性评估则包括：该立法事项是否会对社会公共利益造成过度损害；是否符合比例原则和有限原则；所要采取的措施是否超过了调整社会关系手段的必要限度；设定的权利义务是否公平公正；是否能将对生产和群众生活的影响做到最低；利益相关者倾向于何种制度设计等。部分领域甚至需要考虑法律法规颁行后对生态环境的可能影响等。
4.科学性评估
科学性评估主要关注：针对特定立法事项拟设立的调整措施是否具有可行性；实施该法律规范是否具备相应的保障条件；拟设立措施是否具有适当前瞻性，是否有利于经济社会改革发展，是否与本区域的经济社会发展水平相适应；特定立法项目是否符合客观规律要求，是否适应时代需要，是否符合社会公德、价值观等；出台该法律规范可能造成的社会风险；颁行该法律规范可能带来的影响等。科学性评估还可包括对立法的时机评估、实施可能产生的后果以及是否具备相应的防范对策等。
5.争议焦点评估
争议事项的准确评估必须建立在明晰争议焦点的基础上，评估这些焦点所争论的问题是否已有约束条件，与其他政策、立法的关系，立法对于外部环境会造成哪些社会影响等。(https://www.daowen.com)
（五）综合利用评估方法
1.梳理和研究争议事项的相关资料和数据
对于争议的立法事项，现有的资料和数据能够提供有价值的重要参考。需要参考的资料和数据包括现行法律规定、现行相关法律法规的实施情况、相关数据，争议的来源，争议各方的依据、优劣，只有尽可能全面掌握相关信息，才能更好地解决争议。
2.充分收集争议各方信息和数据
调研的内容主要是争议部门各方掌握的资料和数据，包括行政管理的相关数据、执法数据、统计数据，业务工作过程中遇到的相关问题，行政相对人的意见建议，甚至包括信访、行政复议、诉讼等情况。
3.充分听取利益相关各方意见和看法
争议较大的重要立法事项，不仅仅是部门之间存在争议，其利益相关方也必然存在争议，因此，在评估过程中充分了解利益相关方的意见建议至关重要。如对立法事项中涉及的一线执法人员、相关领域的企业、片区居民、相关从业者等，应当群组织座谈，充分了解实际情况、各方观点、意见建议，力争让评估结果建立在更为客观、全面的意见收集工作基础之上。
4.开展成本收益分析
法经济学，就是运用经济学的思维方式分析法学的问题。法经济学认为，评价法律的好坏必须考量其对社会经济发展的影响，从成本与收益的角度来分析实施该法律规范的可能效果，通过一系列量化指标体系，统计数据得出结论，以客观数据为支撑得出结论，增强结论的说服力。
以英国为例。英国议会的立法前评估又被称为规制影响评估，政府提交议会的法案都要附上规制影响评估报告，评估以收益与成本分析为基本的评估方法，由政府精算署对法案的相关措施进行成本收益测算。如对于2014年出台的《养老金法案》中关于延长领取养老金的年龄问题，精算署通过数据分析，最终将法案中领取养老金年龄从男性65岁、女性60岁，统一延长到67岁。[22]
《全面推进依法行政实施纲要》第17项基本要求提出：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。”《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》第十九条规定：“起草法规和省政府规章，应当进行立法成本效益分析。”2007年，海南省人民政府办公厅印发《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。从笔者搜集到的资料看，这也是迄今为止，全国唯一出台立法成本效益分析相关文件的省份。根据该实施意见，各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将成本效益分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。实施意见规定的成本主要为立法过程成本、立法成本、社会成本三项一级指标。这三项一级指标又分为29项二级指标。立法收益包括经济效益和社会效益两项一级指标，又分为19项二级指标。《实施意见》为立法前成本收益分析提供了一定的参考。[23]但是，这些指标中，立法成本和经济效益相对容易量化，而社会成本、社会效益则存在难以量化的问题，成本效益分析仍然是一个逐步完善、探索的过程。
5.围绕争议逐步开展评估
首先，应当明确争议的重点。对争议较大的重要立法事项进行第三方评估的核心之一就在于解决争议。明确争议的重点是第一步，评估机构在评估的过程当中，应当通过与相关部门的沟通和对现有材料的分析研判，确定部门间对于该事项的争议重点。
其次，判断争议重点内容的性质。如果争议的焦点中存在根本性问题，如是否抵触上位法或者是否违反国家和中央的相关政策等，则需要首先对这类问题进行评估。如果存在合法性之类的根本性问题，则不再需要评估其他事项。
最后，努力解决争议。明确争议的重点之后，根据争议重点内容，分别采取不同的评估方法。如涉及合法性问题的，通过查阅、分析相关法律法规和上位法的规定，召开法律专家的咨询会等方式予以解决；涉及合理性问题的，则需要通过调研、问卷调查、走访、座谈会、成本收益分析等方法开展评估，得出评估结论，并和争议各方开展充分的讨论研究。除合法性等原则性问题以外，在评估结论的基础上，争取各方达成一致，顺利解决争议。[24]
（六）做好评估结果的验收和评估成果的应用
1.结果验收
第三方评估报告应当组织专家进行评审验收。评审标准主要包括以下几个方面内容：
第一，评估报告要件的规范性。评估报告应当包含评估背景、评估前期准备工作、评估过程、评估内容、评估结论、参加评估人员的签名和评估机构盖章等内容。
第二，评估程序的合理性。评估程序是否规范、有序。各阶段评估方法是否科学、得当。是否充分利用实地调研、问卷调查、专家咨询论证、案卷评查等方法。
第三，评估报告主体内容的科学性。评估报告的主体内容是否充实，是否全面地考虑了评估事项所涉及的情况，评估内容是否全面、客观。数据支撑是否权威、充分、翔实。是否得出明确的评估结论。
2.成果应用
第三方评估结论是关于立法事项制定及实施的合法性、可行性、必要性、可能产生的影响、可能引发的社会问题、可能造成的社会风险等结论意见及其结论依据的阐释、论证和工作建议。立法主体应当对评估结果进行认真研判，根据结果加以相应利用，只有这样，第三方评估才能在真正意义上促进立法的科学性、实效性。可以说，第三方评估成果的应用是立法评估有助于实现立法科学性、妥适性的最关键环节，如果第三方评估是手段与形式，评估结果的运用则是其目的和内容。因此，立法主体应当尽可能将第三方评估结论作为相关立法工作的决策依据。在评估内容不涉密的情况下，第三方评估结论一般应当向社会公布。立法主体还应当向第三方和社会反馈评估报告所提出的意见和建议的采纳情况，这种做法既是对第三方评估效果的正面积极回应，又是对决策机关的约束。此外，评估报告和评估结论还可以帮助各方面人员更深入地了解法律法规形成背景，为执法和守法提前创造良好的条件。
【注释】
[1]郑宁：《行政立法评估制度研究》，中国政法大学出版社，2013年版，第40页。
[2]汪全胜、金玄武：《论构建我国独立第三方的立法后评估制度》，《西北师大学报（社会科学版）》，2009年第5期，第96页。
[3]李店标、冯向辉：《地方立法评估指标体系研究》，《求是学刊》，2020年第4期，第112页。
[4]唐莹莹、陈星言：《立法前评估：提高地方立法质量的路径选择》，《京师法律评论（第七卷）》，北京师范大学出版社，2013年版，第372页。
[5]俞荣根：《地方立法前质量评价指标体系研究》，《法治研究》，2013年第5期，第4页。
[6]林鸿潮：《第三方评估政府法治绩效的优势、难点与实现路径——以对社会矛盾化解和行政纠纷解决的评估为例》，《中国政法大学学报》，2014年第4期，第26页。
[7]参见《六十年，那些难忘的第一次》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2014-09/15/content_1878511.htm，最后访问日期：2022年6月8日。
[8]阮庆文：《立法前评估是提高立法质量的有效举措》，《中国人大》，2013年第4期，第52页。
[9]桂芹、周怡萍：《青岛市启动立法前评估试点》，《山东人大》，2012年第3期，第27页。
[10]葛群：《后体系时代地方实施性立法的定位》，《理论观察》，2014年第4期，第39页。
[11]韩军、叶敏健等：《重要立法事项第三方评估机制研究》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c30279/201808/176e6984564f4808a54a957df5b684e5.shtml。
[12]杜承秀、朱云生：《地方立法评估的实践审视与制度完善》，《地方立法研究》第3卷第1期，第48页。
[13]参见国务院官网http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2912374.htm，最后访问日期：2022年6月7日。
[14]参见全国人大常委会办公厅2017年印发的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》（常办秘字〔2017〕238号）。
[15]具体内容详见浙江省人民政府办公厅2014年5月6日印发的《政府立法项目前评估规则》。
[16]参见《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》。
[17]许章润：《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，《政治与法律》，2008年第3期，第5页。
[18]该部分内容主要参考自政府对外法制交流成果。
[19]齐二石：《公共绩效管理与方法》，天津大学出版社，2007年版，第5页。
[20]王春业：《重要立法事项第三方评估机制研究》，《中南大学学报（社会科学版）》，2017年第6期，第29页。
[21]王春业：《重要立法事项第三方评估机制研究》，《中南大学学报（社会科学版）》，2017年第6期，第30页。
[22]李敏：《英国议会及英国立法评估情况介绍》，《海南人大》，2016年第8期，第50页。
[23]参见海南省人民政府办公厅2007年印发的《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》。
[24]戢浩飞：《立法第三方评估：创新与方法》，《人民政坛》，2015年第1期，第43页。