构建更有助于发展全过程人民民主的基层立法联系点机制
进一步拓展功能，完善民意表达途径和载体，健全吸纳民意、汇集民智工作机制是基层立法联系点工作的方向。把基层立法联系点打造成为立法信息站、法治宣传站、民情收集站、代表联络站、党员加油站、群众服务站。目前，国家层面的制度尚未出台，建议全国人大常委会尽快制定规则制度和促进基层立法联系点发展的措施，重点可以围绕以下方面进行制度设计。
（一）建立基层立法联系点的指导原则
从现有制度看，各地对基层立法联系点的确立并没有明确规定原则，一般仅规定选择的大致单位范围和程序，或者以列举的方式规定成为基层立法联系点的条件。笔者认为，基层立法联系点的选择应当有宏观层面的原则，以指导各地在工作实践中更务实有效地进行选点。
1.坚持自愿为主
部分地方规定了基层立法联系点的确立程序，首先由人大常委会各部门或者下级人大常委会推荐。笔者认为，推荐的前提在于该单位要有积极参与服务立法工作的主观意愿。否则，即使被选择为基层立法联系点，其工作的积极性、主动性也不会太高，发挥立法联系功能的实效也难以保证。
2.充分关注特色
立法涉及经济社会生活的方方面面，各行业、各领域都会参与其中。立法纷繁复杂的特点也是其专业性强的原因之一，基于此，基层立法联系点无法在所有法律法规制定过程中都能提出有效的意见建议，深入参与其中。所以，在基层立法联系点的选择中，要尽量规避这一问题，要点多面广，关注每个基层立法联系点擅长的立法领域，避免千篇一律，例如：选择街道办、社区等作为基层立法联系点，其在制定涉及基层社会治理领域的法律法规时就更能发挥自身优势，发现问题并提出行之有效的意见建议；选择村镇单位作为基层立法联系点，其在涉及“三农”问题的法律法规方面就更有发言权。如此，才能真正发挥基层立法联系点的联系作用。
此外，基层立法联系点的设立还需要统筹兼顾，在联系点的分布上要充分考虑不同经济发展水平、不同地域分布、不同层级等因素。以全国人大目前设立的基层立法联系点为例，从覆盖面上看，主要集中在人大常委会和街道，尤其以人大常委会为主，覆盖面较窄，未涉及企业、行业协会、研究机构等更多领域，分布不够广泛；从结构上看，真正的基层乡镇联系点并不多，以市县人大常委会为主，可以进一步优化。
3.具备工作基础
基层立法联系点开展工作需要具备一定的条件，除了人、财、物等必要条件以外，更重要的还有前期工作基础，包括是否了解立法工作、是否参与过立法工作、基层立法联系点的工作人员是否具备立法相关的知识等。
（二）重新定义基层立法联系点拓展其功能
1.基层立法联系点是民意表达平台
主要围绕基层立法联系点的三个属性展开。
（1）基层属性
国家治理的根基在基层。基层立法联系点，重点是其基层属性，建立在基层，可以自下而上地收集到社会最真实、最“原汁原味”的意见建议，真正找到问题的症结。基层立法联系点要深入群众，加强调查研究，创新工作方式，将日常工作和立法工作紧密联系起来，提升工作质效，充分发挥基层立法联系点扎根基层、最贴近社会生活的优势，着重在“接地气、察民情、聚民智”方面上下功夫。需要注意的是，基层立法联系点中的“基层”是相对而言的。对于全国人大常委会而言，设区的市级单位就是基层单位；对于省级人大常委会而言，县级单位就是基层单位；对于设区的市级人大常委会而言，乡级单位就是基层单位。在实践中，设区的市级人大常委会也有在县处级单位设置基层立法联系点的情况。
（2）法治属性
推动立法，是基层立法联系点的核心功能，借助基层立法联系点的平台，使社会公众更多地知晓立法信息，解决立法信息不对称的问题，保障立法工作更加充分、直接地倾听基层群众的声音。在立法之外，基层立法联系点的平台功能还应体现在法治建设的各个环节，包括普法守法、执法等领域，这也是基层立法联系点不同于其他公众参与立法制度机制的优势。从时间节点的维度看，要在立法前、立法中、立法后全链条上着力。从全国人大的统计数据（主要集中在提出的意见建议数量和被吸收采纳的意见建议数量）可以看出，目前基层立法联系点更注重的是立法前和立法过程中的功能发挥。
立法完成后，基层立法联系点要做好解读、宣传、普及法律法规的工作，扩大相关法律法规的社会知晓度和影响力，宣扬科学立法、民主立法精神，帮助更多人通过学法提升法治素养。法治实践越丰富、越成熟，法治建设自身的生命力、凝聚力就越强，公民才更能在日常生活中不断感知法治的优越性，自觉形成对法治的认同，做到尊法学法守法用法，并真心拥护和热情参与新时代中国特色社会主义法治建设。当然，普法宣传不只是以通俗的语言向公民解读法律条文的内容，更需要在立法全过程、各阶段同社会公众保持良性互动。这就要求基层立法联系点把立法前、立法中公开征求意见建议等工作与普法宣传、基层立法联系点工作宣传等结合起来，广泛吸收基层人民群众参加讨论。唯有如此，才能把公开征求意见的过程变成宣传、普及法律及扩大基层立法联系点社会知晓度和影响力的过程。长此以往，将有利于营造法律法规实施以及基层人民群众积极参与讨论的良好社会氛围，会让人民群众切身感受到，立法并非遥不可及，自己既是法治建设的受益者，也是法治建设的参与者。
此外，在法律法规实施过程中还存在哪些瓶颈，基层执法司法还有哪些堵点、痛点，也是基层立法联系点应该关注的问题。弄清楚并解决好这些问题，对于提高立法质量、保证施行效果、推进基层治理现代化具有重要意义。因此，做好实施效果、执法效果的监测和评估也是基层立法联系点的重要职能。
（3）连结属性
一个基层立法联系点可以传达一方社情民意。基层立法联系点，其功能不仅在于参与立法工作，更深层的功能还在于其也是民意征集和共同协商平台，是组织、整理、收集、传递平台。因此，在工作实践中，除立法建议外，对其他社会领域的意见建议也可以进行收集、整理与反馈。通过基层立法联系点，构建其可覆盖范围内的系统性工作网络，加强对基层参与立法工作的组织与统筹，搭建社会公众与立法主体间的沟通平台，真正做到汇聚民智、民意。例如：除了法律法规，在政府重大行政决策等方面同样可以充分发挥基层立法联系点的重要作用。国家和各省重大行政决策程序规定中都规定了在重大行政决策作出过程中，公众参与应当作为必经程序，基层立法联系点就是公众参与的有效路径，发出基层声音，代表群众诉求，并通过立法主体及时协调转达到政府有关部门。
2.完善反馈机制
基层立法联系点作为民意平台，民意来源渠道具有固定性，每一条建议都有相对明确的提供主体。因此，对意见建议采纳情况进行反馈就显得更加必要，在肯定群众参与立法的成效的基础上，为提高基层群众参与积极性提供良性循环。反馈机制可以有多种形式：一是直接反馈到个人。二是在反馈到个人的基础上，在基层立法联系点以一定的形式和途径展示出来。例如，对于每一条被采纳吸收的意见，详细展示法律法规规章名称以及具体条文、吸收采纳程度等。大到对立法项目的方向、方法、价值，法条的实质性意见，小到对法条的结构、文句、标点的修改采纳都应予以反馈和回应。三是定期开展统计。设定制度化、常态化的统计口径，并进行数据分析，再向公众展示，提高积极性的同时，也便于分析工作中存在的问题和不足。
（三）明确职能
从各地出台的规定看，基层立法联系点的职能主要归结为：加强与立法主体的沟通、宣传引导群众参与、向立法主体汇总报送意见建议、广泛征集意见和建议、积极参与立法主体组织的活动、建立工作台账等。在前述职能的基础上，还应当拓宽基层立法联系点的功能，为全过程人民民主发挥更大作用。
1.全面发挥基层立法联系点的基础职能
基层立法联系点最基础的职能是对立法提出意见建议，发挥参谋助手的作用。要充分发挥这一功能，还需要在全过程和细化具体运行机制上下功夫。在这一点上，可探索建立“一对一”服务机制，即由立法工作部门和工作人员分别负责对接一个联系点，加强对基层立法联系点的业务指导。
（1）立法前
基层立法联系点的作用，体现在立法计划或者立法项目提上日程之后，但更重要的是将基层立法联系点的职能融入日常工作中，建立常态化的意见建议征集机制。此外，在社区、街道的基层立法联系点，在日常协商社区管理有关事宜的过程中，在为群众办理事务的过程中，都可以收集群众在立法上的需求及意见建议。
（2）立法中
在立法过程中，基层立法联系点的职能主要涉及：对法律法规草案提出意见建议、参与立法论证听证、配合开展相关调研等工作。在这一过程中，要特别注意基层立法联系点的基层属性，无论是对条文提出意见建议，还是参与听证、调研，不应当要求群众提出对法律法规本身的专业性意见建议，而应当集中在发现法律法规草案还未关注到的问题，或者解决不到位的问题，或者规定得不符合实际、不合理的问题，使立法工作在最大程度上贴近百姓、贴近群众。(https://www.daowen.com)
（3）立法后
从目前的情况看，在立法项目完成后的环节，基层立法联系点的功能发挥相对有限。在这一阶段，基层立法联系点的主要职责集中在对于意见建议采纳情况的反馈，提升公众参与立法工作的积极性。另外，其职责还在于对法律法规的宣传贯彻落实。群众不仅要参与法律法规的制定过程，更重要的是践行遵守，通过基层立法联系点向参与过立法的群体展开宣传，更能起到事半功倍的效果。此外，对于执法过程中的问题，还应当建立群众的反馈反映机制，以便将贯彻实施过程中的问题收集整理，对于问题较为严重、需要修订的，在合适的时机向立法工作部门提出修订的意见建议。
2.避免基层立法联系点同质化发展
每个基层立法联系点由于地区、地域、层级和自身工作职能、覆盖面的不同，都有各自的优势和不足。在基层立法联系点发挥职能职责的过程中，应当充分考虑这一因素。可探索实行项目清单制，根据基层立法联系点特色确定重点征求意见的项目。在安排立法相关工作任务时，应当合理安排和布局，尽量安排和基层立法联系点优势密切相关的立法项目。唯有如此，才能增加基层立法联系点参与立法的实效和质量，充分发挥各自优势，扩大联系点参与立法的覆盖面和针对性，真正起到推动立法的作用。例如，涉及基层治理的立法项目，可以着重安排在社区、街道等基层立法联系点；涉企的立法项目则尽可能交由园区或者覆盖企业较多的基层立法联系点。
（四）吸收多方力量参与基层立法联系点建设
基层立法联系点要充分发挥作用，多方力量参与是关键。要加大对基层立法联系点的推广、宣传，让人民群众了解、知悉基层立法联系点，在横向和纵向上丰富参与基层立法联系点工作的人员结构。横向上，参与人员的行业、领域应尽可能丰富，可以组建“信息员”队伍，邀请部分有法律专业背景的人员参与，这就需要与基层立法联系点辖区周边范围内的企事业单位加强沟通联系，吸收其工作人员参与基层立法联系点的工作，及时向基层立法联系点反馈采集到的基层立法相关意见建议。纵向上，加强与基层立法联系点本身的上下级单位联系，广泛听取意见建议，以进一步规范基层立法联系点的工作。
（五）加强基层立法联系点自身建设
基层立法联系点制度要取得长足发展，服务立法工作乃至国家发展大局，长效的工作机制和其他制度建设是支撑。
1.探索工作绩效评估
在现有考核制度的基础上，探索基层立法联系点工作绩效评估机制。评估机制可以从质和量两个维度考核。质的方面，主要考量收集到的意见被采纳情况，倘若意见建议被采纳的情况较多，一方面是基层立法联系点在工作范围和力度上组织有力的证明，另一方面也说明基层立法联系点扩充吸收了一批有较高水准的人员参与立法联系点的工作，提出的意见建议有较高的质量。量的方面，可以考察基层立法联系点收集的意见建议量、参与立法活动的次数等。
2.提升基层立法联系点资源整合能力
充分发挥基层立法联系点“以点带面”的功能，以基层立法联系点为据点，建立立法工作联系沟通的信息平台。利用网络、自媒体等方式和载体发布基层立法联系点工作相关资讯和信息，吸引更多群体关注基层立法联系点，为立法工作建言献策。另外，整合基层立法联系点力所能及范围内的机关、单位、企业等组织共同参与到立法相关工作中来，本章前面提到的信息员队伍，信息员队伍可以涵盖居民代表、党员和街道各职能部门负责人、街道所在的各有关企业、机关的工作人员。还可以建立顾问制度，顾问可以由街道的顾问律师、街道所在单位的法律顾问、人大代表等组成。此外，还可以组建专业力量，由各行业专业人才组成。做到既有代表性又有专业性，特别是在调研、论证等过程中，尽可能扩展覆盖面。
3.完善基层立法联系点工作机制
（1）统筹协调机制
基层立法联系点的主要工作是立法征询，这就要求基层立法联系点必须建立从征集到整理、甄别、汇总、报送的一整套工作详细程序，以及在这个过程中，哪些环节、哪些事项，分别需要邀请哪些人参与。此外，在硬件设施上，可以设置立法工作活动室，多点分布设置联络站，建立信息员制度，邀请多个行业领域的人员作为信息员，及时向基层立法联系点反馈收集到的民情民意。
（2）调研工作机制
一方面是建立协助立法工作部门开展立法调研的工作机制，明确配合开展立法调研的组织程序、参与范围、意见建议的收集反馈机制，实地调研的参与单位等。另一方面，是应当明确基层立法联系点自身日常的调研工作机制，要实现高质量意见建议的供给，基层立法联系点自行组织开展调研也是必要的，特别是对争议较大、高度关乎百姓切身利益、群众反映强烈、热点难点等问题，可以经充分调研后撰写针对性强、分析深入、具有较强可行性的调研报告报送立法主体。
（3）业务培训机制
强化与立法工作部门的沟通联系，积极邀请立法工作部门及相关专家以加强对基层立法联系点工作人员的指导、培训，提升基层立法联系点的履职能力，使基层立法联系点真正成为立法工作的参谋助手。立法工作部门也应当加强联系与指导，可邀请基层立法联系点的负责人列席工作会议，并不定期通过对基层立法联系点的工作人员组织培训、召开座谈会、组织调研等形式开展指导。
（4）完善信息报送机制
向立法工作部门反馈征集到的意见建议是基层立法联系点最重要、最基础的职责，建立完善的信息报送机制是至关重要的。首先是明确报送时间、定期或不定期，定期报送的，要明确报送范围、报送时限，提高报送信息的质量，向立法工作部门输送真正有价值的信息。
（5）保障群众参与的便利机制
基层立法联系点工作开展的关键要素是群众参与，基层立法联系点应当积极为群众参与提供便利，提升群众参与的热情。建议加强信息化建设，既可以更及时地获取意见建议和群众反映的问题，也利于降低公众参与的时间、精力成本，公众能更快捷便利地参与到立法工作中。
【注释】
[1]《国家法律由人民制定——基层立法联系点践行全过程人民民主纪实》，《中国人大》，2021年21期，第26页。
[2]列宁：《立宪民主党和土地问题》，《列宁全集》第18卷，人民出版社，1959年版，第273页。
[3]参见习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，习近平总书记2019年10月31日在党的十九届四中全会第二次全体会议上的讲话主要内容，人民网，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1654511537268507571&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年5月26日。
[4]数据来源：十四届全国人大一次会议于2023年3月4日举行的新闻发布会。
[5]《国家法律由人民制定——基层立法联系点践行全过程人民民主纪实》，《中国人大》，2021年21期，第25页。
[6]《湖北基层立法联系点的民主细节》，贵州人大网，http：//www.gzrd.gov.cn/tszs/52595.shtml，最后访问日期：2022年7月14日。