全面优化立法后评估机制
（一）综合多方因素确立评估对象
评估对象的确定是立法后评估中的一项基础性工作。确定评估对象可行的办法是设定一套科学合理的遴选标准，据此选择出最迫切需要进行立法后评估的法律法规。在选择具体的立法后评估对象时，要以必要性和充分性为原则，以可评估性和可操作性为导向，从合法性、社会影响的程度、涉及范围、公众倾向、实施情况，以及时效等维度出发，结合实际情况进行选择。唯有如此，才能确保立法后评估工作有的放矢、有据可循。笔者认为，可以优先考虑对符合或部分符合以下标准的法律法规进行立法后评估。
1.实施年限
立法后评估的一项重要内容就是法律规范是否适应新形势和新发展需要，因此实施年限是确定评估对象的因素之一。年限的确定也要考虑多方面因素，规定的实施年限太短，则会大幅增加评估工作的工作量和成本，同时在人力、物力、财力上造成不必要的浪费；规定的实施年限太长，则不能及时发现法律规范实施过程中的问题和不适时性。笔者认为，开展评估的年限在4年左右相对合理。法律和国家方针政策及发展趋势是紧密相关的。我国每个五年计划的期限，每一个五年计划都有新目标任务、新工作重点，相应地，法律也应该及时作出同步回应。法律法规施行4年后，用6个月左右的时间开展立法后评估，评估结果则刚好可以作为下一届立法主体进行立法决策的重要参考。当然，关于时机选择的这个构想并不是绝对的。在确定具体法律法规立法后评估的时机时，还应当综合调整事项性质、社会经济发展状况、国家宏观政策调整情况等多方面因素予以考虑。
2.实施过程中存在争议并引发社会广泛关注
有的法律规范在实施过程中，原本与其相适应的情势发生了重大变更，在实施过程中产生了重大争议，并且受到社会各界热议。在此种情形下，对其进行立法后评估并在此基础上进行修订或者废止十分必要。刑法中规定的刑事责任年龄条款就属于这种情形，随着社会的发展，生活和教育水平的提高，使得青少年的成熟年龄比过去几十年大大提前，不满14周岁的青少年违法犯罪行为日益增多，但由于刑事责任年龄的限制无法对其追究刑事责任，在一定程度上助长了部分青少年违法犯罪行为，恶性案件时有发生，引发社会不满，因此，对刑事责任年龄的修改势在必行。
3.拟修改或者废止
当某部法律规范已经明显不适用，比如调整对象发生重大变化、实施过程中出现普遍问题，则需要进行重大的修改或者废止。通过科学、公正、客观、全面的评估，慎重决定下一步如何开展工作，这是科学立法的体现。如：1993年颁布的《上海市职业介绍管理暂行规定》，评估组评估后认为，规定调整的数量日趋减少，并且部分内容和上位法抵触，规定对于社会的重要性也大大降低，故给出了废止的建议。[13]
4.其他方面的因素
除上述方面的因素之外，在确定评估对象时，还可以考虑的因素包括：第一，是否对人民群众切身利益、国家安全、社会稳定、经济宏观调控、生态环境保护等方面事项具有重大影响；第二，人大、政协或者上级机关提出立法后评估建议的；第三，社会各界针对特定法律规范提出立法后评估建议的。
（二）从实际需要出发确立评估重点内容
从前述各地现行立法后评估制度看，对评估内容和评估标准并没有明晰的界定。例如：《宁波市政府规章立法后评估办法》中对政府规章的评估内容的规定是合法性评估、合理性评估、协调性评估、操作性评估、完善性评估等，而这几项在上海市和无锡市的立法后评估办法中则表述为评估标准。笔者认为，对于从哪些方面开展评估属于评估内容的范畴，而将这些内容拆分、细化，投射到相关的标准（可以是分值）之中，并明确要达到的结果，才属于评估标准或者可称之为评估指标。
评估内容应当包括以下几个方面：一是法律规范文本的质量；二是实施效果；三是与当前和未来社会经济发展态势的适应性。
1.法律规范文本质量
是否与上位法抵触。首先，看其立法目的、立法精神是否与宪法、现行上位法一致，是否根据上位法的修订进行了及时的修订，包括是否与中央的有关政策、文件精神、大政方针保持一致。其次，其主要内容、主要条款、重点条款规定的内容、采取的措施、设定的许可处罚等是否与宪法、宪法精神以及现行上位法相抵触。
文本结构和具体表述是否符合立法技术规范。立法技术规范性的评估主要包括：法律概念界定是否明确、清晰；用语是否符合法律用语的要求，是否为立法语言，用语是否准确；条文之间的逻辑结构是否严密，法律规范整体逻辑是否严谨、协调；条文的表述是否简洁、明了；是否与其他相关法律法规的条款存在冲突或者不协调、不一致。
2.法律法规实施效果
（1）是否产生积极效果
评估法律规范的实施效果首先要评测立法时想要解决的问题是否得到解决。例如：因规范重大行政决策而制定的《重大行政决策程序条例》，在评估的过程中则首先需要评估“拍脑袋”决策的问题、领导决策时“一言堂”的问题是否得到了切实、有效的解决。再如，引摊入市类立法的预期目的是要解决小摊小贩无序经营的问题，那么，立法后评估时则需要重点关注占道经营、无证经营等问题是否得到了遏制，相关市场的经营秩序是否不断改善、逐步规范。
（2）满意度情况
满意度的情况不仅包含社会公众的满意度，还包含相关部门，特别是实施部门、执法部门等的满意度。社会公众的满意度主要看是否使群众增加了生活便利、降低了生活成本、提高了办事效率、获得了实惠；执法部门的满意度则主要是该部法律法规作为执法依据是否好用、是否管用、是否降低了执法难度、是否给予了足够的执法依据支撑，是否造成了过度执法或者存在标准不统一的情况；对于其他相关部门，则主要评价该部法律规范是否对于推动其业务工作具有一定作用。
（3）制度措施的可行性情况
可行性评估主要是针对法律规范当中规定的制度、措施，设定的许可、处罚等是否可行，包括是否具有有效性和可操作性，提出的主要措施是否有相关的配套制度，配套制度是否已经完善。
（4）存在的问题、风险点及产生根源
对于法律规范的评估，得出评估结果并不是最终目的。通过评估发现问题、找准病根，对相关法律规范进行修订。完善甚至废止，以进一步优化法律制度体系，进而推动相关工作的开展和经济社会发展，才是立法后评估的终极目的。因此，要通过评估发现法律规范存在的问题和风险，并对产生问题和风险的原因进行客观、深入地分析，在此基础上对法律规范及条文进行补充完善。
（5）实施的效益评估
实施的效益评估，即实施该部法律的成本收益分析。关于成本收益评估的依据，本书部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估的相关章节中已经提到，《全面推进依法行政实施纲要》提出“探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”。
2007年，海南省就此作出了规定，虽然该规定主要是针对立法前评估的，但对于立法后评估也具有借鉴意义。立法后评估中的成本收益分析，主要是对执法成本、社会成本和经济效益、社会效益的评估。实施的效益评估既包含定性评估，也包含定量评估，更注重的应该是定量评估，即将所有指标尽可能地进行货币化换算，并建立计算模型。
3.法律法规的适时性
（1）与发展大环境的适应性
法律规范的适时性评估，主要是评估法律规范的是否与经济社会的发展相适应，包括随着法律环境的演变，以及行政体制的调整和机构改革等，相关条款是否依然适用。此外，具体操作层面，相关规定是否与新时代、新形势倡导的新理念、新方法相适应，相关制度措施是否具备落地实施的客观条件等。
（2）与新形势、新问题的适应性
法律法规的规定应当与机构改革相适应。例如：自2018年机构改革后，部分法律法规中规定的责任部门可能已经重组或者裁撤，这就与新设立的机构名称不相适应。2021年3月，住建部对《建筑工程施工许可管理办法》等3部规章进行修改后向社会公开发布，其中，修改后的《城市房地产抵押管理办法》的立法依据中，《中华人民共和国担保法》依然在列。然而，众所周知，自《民法典》2021年1月1日实施后，《中华人民共和国担保法》已自动废止，引发互联网热议。
（三）遵循科学立法原则构建评估指标体系
每一项法律法规的评估内容可以大致相同，这也是立法后评估的基础和最基本的标准。换言之，要完成既定内容的评估，评估才是规范的、完整的、科学的。但对于具体的评估指标，笔者认为，不宜作过于详细、统一的规定，仅需就大的方面作原则性规定即可。立法后评估的法律规范十分庞杂，每一部法律规范要解决的问题、作用和价值都不尽相同，其各项评估指标的权重，即评估的重点自然不同。如涉及工程、规划的法律规范，可能对条文的规范性、科学性等方面有较高要求；对于涉及体制改革、民生等领域的法律规范，则群众满意度、社会风险的指标应该是评估的重点；涉及重大决策制度，比如立法、决策程序等的法律规范，则对于合法性、合理性等的要求比较高；对于颁布较早、“年久失修”的法律规范，则需要在合法性、合理性，特别是在是否符合经济社会、行业发展的趋势方面的适时性上进行重点评估。
笔者认为，立法后评估的指标主要包括以下方面。
1.合法性指标
此处的合法性主要指立法形式的合法性，即被评估法律法规与整个国家法制体系的契合程度，其主要关注：第一，立法权力来源的合法性，即立法主体经过合法授权，具有制定相应规范性法律文件的法定资格和条件。立法权力来源的合法性是文本合法性的前提与基础。[14]第二，立法权限范围的合法性，即各种不同的立法主体在自己确定的权限范围内行使立法权力。[15]在我国“一元两级多层次”的立法体制中，“对各个立法主体的权限做出明确规定，并监督其严格执行，无疑是减少、避免冲突的有效做法，同时也可以为事后解决冲突提供准则。”[16]因此，需要评价立法所调整的事项是不是立法主体有权通过立法调整的事项，立法所设定的法律责任是不是立法主体有权设定的法律责任。第三，立法程序的合法性，即立法程序是否符合相关法律规定，是否符合公正程序的基本要求。[17]需要指出的是，合法性指标被认为是“一票否决”指标。一旦被评估法律法规的合法性存在瑕疵，那么立法主体应当尽快启动修法或者废法的工作。明知一部规范性法律文件具有合法性缺陷，却不积极采取行动，这属于一种立法不作为。
由于合法性指标的内涵丰富，只适合作为立法后评估的一级指标，其项下可以设立的二级指标包括立法依据、立法权限、立法程序、立法调整事项、与上位法的抵触与冲突。这些二级指标之下，可以根据评估对象的实际情况，再设立三级指标。
2.合理性指标
立法的合理性是指立法的合理化、合规律性、合科学性、合逻辑性的一种状态。首先，立法合理性是立法的一种价值标准，体现了立法的真理性、合规律性、完善性以及符合公平、正义等价值的基本要求。其次，立法合理性是指立法体现或符合客观规律的认识与反应。最后，立法合理性意味着立法符合人的行为逻辑，具有可预测性。[18]
由于合理性指标的内涵丰富，只适合作为立法后评估的一级指标，其项下可以设立的二级指标包括公平性、平等对待、设立权利与义务责任的对等、最低程度的侵害或损害、危害与处罚对等、处罚幅度适当、执法自由裁量权适当、立法的必要性和适当性等。
3.协调性指标
协调性作为一级指标，其下可以设立与其他法律规范的冲突、制度之间的衔接、与大政方针政策的协调性、配套制度等二级指标。
4.规范性指标
规范性是指立法技术的优劣，目的在于检测地方性法规名称是否规范、结构是否规范、语言是否规范，以及其他形式方面是否规范。规范性作为一级指标，其下可以设立概念界定明确、逻辑关系清晰严密、用语准确、表述简洁等二级指标。
5.操作性指标
操作性，又称执行性，是指对上位法和上位文件的落实、贯彻和细化的细致程度，在实践中可以被理解、被操作、被执行和被遵守的便利程度。操作性作为一级指标，其下可以设立权限划分清晰、职责明确、措施具体细化、操作流程程序清晰、制度措施符合现实实施条件等二级指标。
6.适时性指标
适时性指标旨在检测法律法规是否适应当前经济社会发展的需要，是否具备一定的前瞻性，出台时机是否合适。适时性作为一级指标，其下可以设立新形势要求、情势变更、相关领域的发展等二级指标。
7.实效性指标
实效性是指法律法规在施行后产生的实际后果和影响。它反映了立法前立法主体所预期的效果与法律生效后所产生的实际效果之间的对比关系。[19]实效性指标旨在检测规范性法律文件是否受到实施部门、利害关系人、公众等方面的认可以及在何种程度上受到认可，造成何种社会影响以及多大的社会影响，是否实现立法目的以及在何种程度上实现立法目的。实效性作为一级指标，其下可以设立立法目的的实现程度、执法效果、执法案件情况、执法部门满意度、公众满意度、公众知晓度、可能产生的风险、风险的可控程度、实施的成本效益、实施过程中存在的问题等二级指标。
（四）遵循科学立法原则构建评估程序
评估的程序一般包含确定评估主体、制定评估方案、开展评估工作、撰写评估报告。
1.确定评估主体
根据现行各地立法后评估制度的规定，立法后评估可以由相关部门自行组织，也可以委托第三方机构完成。第三方机构的资质要求和选择，笔者在本书第六章已详细阐述，在此不再赘述。如果是由相关部门自行组织评估，则参与方也应该尽可能广泛，评估的主要单位是立法主体，但还应该邀请执法部门、人大相关部门、专家学者，甚至是群众代表参加。
2.制定评估方案
评估方案应当包含评估目的、评估对象、评估内容、评估指标、评估方式、工作步骤、评估组任务分工、时间安排及完成时限、经费保障等，同时做好评估前的材料收集和准备工作。
3.开展评估工作
开展评估工作的过程中可以采取多种形式，但主要以调研为主，调研的方式应当丰富，包括实地考察、召开座谈会、专题调研、调查问卷等，评估方法还可采取比较分析、典型案例分析、文献研究等。
《上海市职业介绍管理暂行规定》立法后评估调查问卷[20]
1.《规定》立法后评估调查对象身份信息（单选）：
A.各级人大代表及政协委员
B.市级人力资源社会保障部门工作人员
C.区级人力资源社会保障部门工作人员
D.大学院校、科研院所工作人员
E.企业、事业单位人事
F.人力资源服务中介机构从业人员
G.律师、审计师、会计师事务所工作人员
H.普通劳动者
I.其他（请说明）：
2.您的性别：
A.男 B.女
3.您的年龄：
A.18岁以下 B.18～30 C.30～45 D.45～60 E.60岁以上
4.您的受教育程度是：(https://www.daowen.com)
E.研究生及研究生以上
5.您对《规定》的了解程度如何？
A.熟悉 B.部分熟悉 C.听说过 D.不了解
6.《规定》规定“为了培育和发展劳动力市场，规范职业介绍行为，合理配置劳动力资源，维护社会稳定，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际情况，制定本规定”，您认为这一立法目的是否实现？
A.实现 B.基本实现 C.没有实现 D.不了解
7.您认为《规定》实施后的职业介绍从业人员守法程度有何变化？（  ）
A大大提高 B有所提高 C变化不大 D不清楚
8.《规定》规定“政府发展职业介绍事业的原则是：鼓励、扶持为求职人员提供无偿服务的职业介绍机构，适度发展非营利性的收费职业介绍机构，有限制地开办营利性的收费职业介绍机构。”您认为目前中这三种类型的职业介绍机构在市场占比最高的是：（）
A.提供无偿服务的职业介绍机构
B.非营利性的收费职业介绍机构
C.营利性的收费职业介绍机构
9.您认为《规定》是否覆盖了人力资源服务市场工作实际（）
A.是 B.否
10.您认为《规定》目前的总体适用性（）
A.完全适用 B.部分适用 C.完全不适用
11.本《规定》的操作性（）
A.可操作性较强 B.可操作性一般 C.可操作性较差
12.本《规定》的法律用语（）
A.明白易懂 B.一般 C.难以理解
13.您认为本《规定》是否需要进行修改（）
A.需要 B.不需要
14.您认为《规定》的制定是否体现了上海市的地方特色？（单选）
A.地方特色非常显著 B.较能体现上海市的地方特色
C.没什么地方特色
15.您认为《规定》是否适应上海市职业介绍管理工作的实际需要？（单选）
A.能够适应 B.基本适应 C.不能适应
16.您认为《规定》对违法行为的处罚力度规定合理吗？（）
A.规定合理 B.处罚过重 C.需加重处罚 D.不知道
17.《规定》规定“本市对职业介绍机构实行年检制度”，您认为“年检制度”有必要？
A.有必要 B.没必要 C.说不清楚
18.您认为对于人力资源服务市场的监管职责主要在？
A.市场监管部门 B.人力资源社会保障部门
19.随着“放管服”改革的不断深入，目前，人力资源服务市场管理已经从单纯的审批逐步过渡到审批、备案、报告等多种形式并存，您认为，上述几种管理方式，哪一种更有利于市场的发展与管理：
A.审批 B.备案 C.报告
20.请就上题的选择简要说明理由。
21.您认为《规定》在实施中存在哪些突出问题？对《规定》的规定还有什么意见和建议？
4.撰写评估报告
在对调研资料进行汇总、梳理、分析的基础上，撰写评估报告初稿，调研报告的要素主要有评估背景、评估工作概况（评估准备、工作进度、评估方法）、评估内容（总体情况、分项指标评估情况）、评估结论或建议（存在问题、工作建议）。
对于评估报告结果的运用，目前来看，各地做法不一。笔者认为，立法后评估如果仅作为一项形式上的程序性工作就失去了其最重要的价值，树立立法后评估及评估结论的严肃性、权威性，使评估结论真正得到合理的运用，才能体现评估的意义，也才能使立法后评估更加专业化，并日趋完善。
5.明确评估方法
立法后评估的方法主要是指通过开展研究，收集立法后评估所需要的有用信息，以使评估者可以有理有据地得出评估结论。一套科学、合理的立法后评估方法可能有助于确保评估者锁定被评估法律规范的重点内容，防止调研工作出现重复或遗漏现象，有利于相关单位和个人有准备地参加立法后评估工作，更准确地对收集的信息资料进行汇总和分析。[21]实践中，常用的立法后评估方法主要有以下几种。
（1）文献分析法
收集评估时已经出台的与被评估法律法规的调整事项相关的法律、行政法规、地方性法规和行政规章、相关规范性文件，充分收集相关新闻报道和学术研究成果，结合国内外相关理论研究文献，对照指标体系进行分析研究。例如，为了收集《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》）的《监督法》社会影响情况，立法后评估工作组通过文献资料检索，收集到中、英文媒体涉及的相关报道7160余条。工作组按照等距抽样方法抽取其中的350条，对原文进行分析。根据文献资料核心内容进行归类，按照内容将资料录入Excel表，并且区分正、负面报道，对摘录报道中有代表性的观点进行归纳和描述性分析。[22]
（2）实地调研法
在确定调研地区和调研单位后，通过召开座谈会、实地调查、查阅相关执法部门的执法档案等方式，调研被评估规范性法律文件的行政执法、司法和守法过程的基本情况和存在的问题。
（3）问卷调查法
围绕评估内容，对司法、行政执法和守法三个方面涉及的不同调查对象分别设计并发放调查问卷。发放方式包括现场、邮寄、网络等。课题组将对收回的调查问卷进行数据汇总和分析。例如：在《艾滋病防治条例》立法后评估工作中，评估工作组人员分赴9个省，对4～6名省级调查员进行培训，组成省级评估工作小组，采取向省、县两级8类人群发放调查问卷的方式进行调查，其中公共场所服务人员、美沙酮门诊相关人员的调查表由工作人员在询问的基础上填写问卷，其余人群均由调查对象本人填写。共调查1763人，回收调查表1763份。[23]
（4）专家咨询法
针对评估指标体系、评估实施方案、评估实施步骤、评估方法存在的问题，以及评估工作遇到的瓶颈，由课题组邀请相关领域的法律专家和实务管理专家进行座谈，形成专家咨询意见。
对于评估结果的运用本书第五章已作相应阐述，在此不再赘述。
【注释】
[1]【美】庞德：《法理学》（第一卷），邓正来译，中国政法大学出版社，2004年版，第256页。
[2]【英】亨利·梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆，1996版，第17页。
[3]关于有限理性，参见【英】弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年版，第85—90页。
[4]参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于立法后评估试点工作情况的报告》，2011年。
[5]孙晓东：《立法评估的制度构建分析》，《经济与社会发展》，2014年第4期，第72页。
[6]许安标：《立法后评估初探》，《中国人大》，2007年第4期，第37页。
[7]孙晓东：《立法评估的制度构建分析》，《经济与社会发展》，2014年第4期，第72页。
[8]李明璞：《地方立法的过程与方法》，湖北人民出版社，2013年版，第17页。
[9]中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2010-06/24/content_1578527.htm，最后访问日期：2022年6月7日。
[10]凤凰网，https：//news.ifeng.com/c/7fZhwlpsYmv，最后访问日期：2022年6月7日。
[11]蒋梦惟：《北京重大立法将引第三方评估》，《北京商报》，2015年1月27日第2版。
[12]参见上海市政府官网，http：//www.shanghai.gov.cn/2021szfgz/index.html，最后访问日期：2021年7月29日。
[13]资料来源于《〈上海市职业介绍管理暂行规定〉立法后评估报告》。
[14]汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社，2012年版，第214页。
[15]汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社，2012年版，第215页。
[16]刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学出版社，2003年版，第145页。
[17]汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社，2012年版，第216页。
[18]汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社，2012年版，第230、231页。
[19]袁曙宏主编：《立法后评估工作指南》，中国法制出版社，2013年版，第52页。
[20]资料来源于《〈上海市职业介绍管理暂行规定〉立法后评估报告》。
[21]刘小冰、张琳：《〈监督法〉立法后评估报告》，法律出版社，2015年版，第80页。
[22]刘小冰、张琳：《〈监督法〉立法后评估报告》，法律出版社，2015年版，第81页。
[23]张建华、齐小秋主编：《〈艾滋病防治条例〉立法后评估》，中国法制出版社，2009年版，第14页。