政协参与地方立法协商的困难和根源
（一）政协参与地方立法协商的主要困难
1.法律地位不明确
政协参与立法协商在法律层面的地位含混不清。政协在立法协商中的职能、权限都缺乏明确法律规定和规范。这使得政协进行协商的过程和结果基本上丧失了法律效力。政协在立法过程中处于什么地位，要做什么，怎么做，在法律方面一片空白。即便是全国政协正式规定的政协在国家政治生活中的三个基本职能，也只是对政协作用的概括而已。从未有法律规定这些职能的具体内容到底是什么。在实际工作中，由于缺乏实施细则和具体操作程序，人民政协的政治协商存在很大的不确定性，难以真正做到充分协商和参与民主。
2.协商主体地位不平等
平等是协商民主的基本要素之一。协商民主强调参与者具有平等的政治主体地位。具体包括：参与协商过程的机会平等，即具有平等获得政治影响力的机会；参与者的权利平等，即平等地发表意见和进行政治表达，参与者具有平等地说服他人的权利。
在人民政协的政治协商过程中，从宪法意义上讲，参与者在参与权上是平等的。然而，在具体实践中，尤其是在地方和基层很难实现执政党与其他党派团体之间的地位完全平等。[40]在立法政策制定过程中，执政党是政治决策的主体，负责制定政策。人民政协的民主党派、社会各界和各方面人士的主要作用是建言献策，而非平等协商决策。有调查显示，不少政协委员表示协商过程中主体间地位不平等，并非真正意义上的民主协商。[41]有的立法部门认为，人民政协没有太大的作用，只是走走过场，形式上表示一下就行了。这种协商地位的倾向导致政协参与立法协商的实际功效受到影响。
3.信息不对称
“信息不对称”是一个经济学概念，立法协商的过程中也存在“信息不对称”的问题。只有在立法信息充分公开、信息共享的情况下，立法协商价值的实现才是可能的。从经济学角度分析，信息的不对称可能会导致信息的拥有方为实现自身利益最大化而损害不掌握信息方的利益。地方立法协商过程中的信息不对称贯穿于整个地方立法协商的各个环节。整个立法协商的过程中、立法部门掌握的信息是最全面的，参与协商的其他主体相对于立法者来讲掌握的立法信息就非常有限了。如果没有相关制约机制，立法部门完全可以用自己的信息优势来影响协商的方向，使协商的作用失效，使立法的天平朝向自己的一边。立法部门与协商的者之间信息的不对称现象是不可逆的，因为在某一立法计划启动的时候，相关的立法部门总能知晓该立法计划的全部信息。但是，参与立法协商的民主党派、人民团体、社会组织相对于立法部门所掌握的信息是逐渐递减的，自身信息不足，又无法在短时间内收集所有信息，在立法协商的过程中他们容易受到立法部门提供的信息的影响，很难做出理性判断，最终导致自己提出的建议，看似是自己的，其实是立法部门希望得到的结果。(https://www.daowen.com)
立法协商制度的设计的初衷是让更多的公民参与到立法资源的公平分配中去，“他们在竞争性的立法谈判框架中，充分表达和追求私人利益”。但是参与立法协商的主体之间的信息也是不对称的，他们在追求各自的利益的时候，由于信息的不对称相互之间的讨论也容易被掌握信息的一方所主导，因而社会各个阶层对于立法信息掌握的情况也是不同的，每个阶层都有自己的考量，都有自己的关注点，信息的不对称会导致自己关注点的倾斜，进而影响自己的决断，立法协商过程中信息不对称的客观存在，是影响立法协商进程的一个重要原因。
4.协商程序不规范
拉德布鲁赫曾经说过：“如果把法律生活理解为社会生活的形式，程序则是这种形式的形式”。[42]程序对于现代社会的制度建设而言具有十分重要的意义。立法协商制度，是推进科学立法、民主立法的一种模式，是为了让人民更多地参与到立法中去。要保证立法协商制度的顺利运行，就必须建构起良性的程序性机制，只有设计好理性、适用的立法协商程序，才能保障立法协商工作的开展。我国缺乏科学、完备的立法协商的程序设计。目前，关于立法协商的程序设计只在立法法上作原则性的安排。虽然部分地方人大相继对立法协商程序进行了规范，但是由于程序设计上的不成熟导致实际的操作难以形成稳定的逻辑。除此之外，我国的地方立法协商制度还缺少强制性的约束程序，没有规定什么性质的法律必须协商，什么性质的法律可以协商。总体而言，我国立法协商的程序逻辑距现代立法协商制度的要求还有很大一段距离。因此，必须进一步规范人民政协参与立法协商的程序，提高协商的实效性。
5.联动不顺畅
一个良好的制度，必定是一个有机的制度，能够实现构成制度的各个部分的有机联动，在和谐中，实现制度设计最原初的目的。要建立一个有机联动的协商机制，对于立法协商制度来讲，就是实现立法协商各个部分之间的有机联动，概括来讲就是使立法协商可以纵向连接，横向联动。我国目前的立法协商联动机制，主要表现为中国产党领导下的人民政协与人民代表大会之间的联动、各级政府之间的联动、人民群众与有关政府机关、立法部门之间的互动，还不能达到真正的有机互动，更缺乏相应的制度建设。立法协商的联动机制还没有建立的一个重要原因就是缺乏一个有效的监督机制。现代国家公权力的有效规制，就是建立一个良好的监督体系，要建立以民主党派、人民团体监督、人民群众监督为主体的全方位的监督系统，要加强对立法协商的组织者的监督，使立法协商的程序按照法律规则运行，保证协商的参与与意见的畅通。
（二）制度化不足严重制约政协参与地方立法协商的良性发展
虽然立法法和其他地方性法规中有立法协商的规定，但是这些还不足以构筑一套完善的立法协商制度。现有关于立法协商的各类规范大都比较分散，没有形成足以支撑立法协商的制度规范体系。规范对于立法协商的规定太笼统和模糊，仅仅规定了“听取各方面意见”或者一些原则性的规范，对于具体的操作规则没有细致规定。规范之间层次不够清晰、覆盖面狭窄。制度化不足是制约政协参与地方立法协商的重要根源。政协参与地方立法协商缺乏制度化，主要体现在以下几方面：第一，缺乏健全的地方立法协商主体制度；第二，缺乏健全的政协参与地方立法协商的运行机制；第三，缺乏健全的政协内部开展地方立法协商的基础性制度。本章第六部分将围绕上述三方面，讨论如何进一步推进政协参与地方立法协商的制度建设。