公众参与立法的优化与强化
公众参与立法不仅需要宏观层面的方向指导和制度框架，更需要的是细化的操作规则。
（一）完善公众参与立法的程序设计
科学完善并且固化规范的工作流程是保障公众参与立法实效的关键，一方面，可以确保立法工作部门组织公众参与立法时的有序和正当，所有立法工作部门都应当遵循，是对立法秩序的维护；另一方面，既定的规程也是公众参与立法工作权利的保护屏障。其规则和流程的完善主要可以从以下几个方面展开。
1.明确公众参与立法的阶段和形式
现行法律对于公众参与立法的方式和途径规定较为模糊和概括，应当予以明确。可以明确以下几种途径：提出立法规划建议和年度立法计划、立法项目建议；参与法律法规草案的公开征求意见；提供法律规范草案建议稿的文本；参与调研座谈会、专家论证会、听证会；参与立法相关的社会调查；在审议阶段旁听会议等。建议针对每类法律法规的制定过程以及每个立法阶段都制定出公众参与的详细方案，突出各阶段公众参与的目的、关键点、重点要解决的问题、主要负责机关、参与的形式等。
对于立项、起草、审议（审查）、实施等各个阶段都应当予以明确，形成制度化、常态化机制。在起草阶段，对于内容涉及公民、法人和其他组织重大权益的；社会普遍关注的；拟设定行政许可事项或者行政强制措施的；拟设定收费、补偿项目或者调整标准的；涉及不同群体之间的明显利益冲突的等情况，必须有公众参与，具体的事项范围，笔者建议可参照《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策的事项确定。此外，对于论证会、座谈会等，应当明确参与的范围、人数、程序、时限等，包括征求意见的途径、期限、方式等。
2.引导公众作出真实表达
公众参与立法目的是要听取公众的意见建议，因而要保证听到公众真实的意思表达。例如：地点的选择，公众参与立法应当是以一种和立法工作部门平等协商的身份，如果召开听证会或者座谈会的地点选择在立法工作部门的办公场所进行，则会对公众参与的效果造成消极影响，而如果选择社区、居民点，就能使公众更自然、开放地表达诉求和意见建议。此外，还应当建立容错机制，即保障公众在参与立法的过程中，不会因为发表的意见受到任何形式的责任追究。
3.立法信息的供给机制
信息共享和信息对称是公众参与立法的重要保障，对于涉及立法项目的相关信息、资料等，立法工作部门应当通过政府门户网站、报纸、广播、电视等及时公布。完善的立法信息供给机制，不仅能增加社会公众对立法机构以及立法事项的信服力和公信力，还能增加公众对于立法的关注度。完善全面的立法背景和相关信息，也方便其提出更加理性和可靠的意见建议。立法信息的公开是完善立法信息供给机制的重要方式，包括立法全过程和全范围的信息公开。
公开立法计划。公开立法计划包括一定时期内的立法计划的数量、名称、背景资料介绍、完成时限，含征求意见稿和最终确定的立法计划。公众可通过立法计划的征求意见提供相关建议项目或者直接提供立法的建议稿，表达立法诉求。公开立法计划使立法项目的确定能汇聚民智、民意，让公众从立法计划的确定这个起点就能参与其中，也有助于公众了解近期立法项目，对个人有参与意愿的项目提前做好准备，提升公众参与质量。
公开有关会议内容。特别是对于社会高度关注或者争议较大的立法项目，召开专家咨询会、论证会、听证会或者调研座谈会时，要加大媒体对于相关情况的报道力度，广泛宣传，增进公众对于会议内容、会议结果的了解；另外，邀请一定数量的公众参加会议，让其更深入了解立法过程，提升立法过程的透明度，也能更好地激发公众参与立法过程的热情。
4.立法工作部门应当厘清自身定位
立法工作部门在公众参与立法的过程中重在提供全方位保障，引导公众积极地参与此项工作，使公众的利益诉求通过这一沟通机制得以充分、理性、有序地表达，让多元利益冲突通过科学的制度设计得到调和化解。在这个过程中，需要立法工作部门提供规范的公众参与立法的规则，并对公众参与后提出的问题、意见建议给予高度关注，充分研究、及时回应。
5.有针对性地确立参与对象
立法是专门活动，这既决定了立法活动的专业性，也决定了对参与立法的社会公众有较高的要求。对于专项性较强的立法项目，应当明确参与的公众对象，明确的依据主要是立法项目涉及的事项、领域、部门、行业等，对这类专业性较强的立法项目，邀请特定公众参与才能真正取得实效，否则公众参与只是停留在形式上。确定好参与的对象之后，针对这些特定对象采取不同的参与途径和方式，如问卷调查、实地调研、专家论证会、座谈会等。
（二）完善公众参与立法意见的采纳—吸收—反馈机制
公众参与立法的主要方式是通过不同的载体和途径对立法计划、立法项目或者法律法规草案提出自己的意见建议。但事实上，提出意见建议只是公众参与立法的起点，公众参与立法是否取得实效则取决于公众表达的意见建议能否被认真对待。因此建立公众意见的反馈机制，促使立法工作部门重视社会公众的立法意见和建议就尤为重要。立法工作部门应当对公众提出的意见建议做出真实、合理、及时的说明和反馈，对各阶段公众的意见建议形成一套论证、研究及反馈制度体系。
1.做好公众意见建议的统计分析
对于专业性较强的意见建议，立法工作部门应当送交相关业务部门进行深入研究，可以采取召开座谈会、论证会的形式，也可以采取书面征求意见的形式。相关业务部门收到送交的材料后，应当积极予以回应和反馈。对于有重要价值的意见建议，经认真讨论后，应当采纳吸收，采纳吸收的方式则应当与立法的阶段以及征求意见建议的种类相对应，或修改立法计划、立法项目，或修改法律法规规章草案的相关条款。
2.采纳反馈工作更及时透明
在法律法规规章公布的同时，立法工作部门应对公众意见建议征集的基本情况、采纳情况予以详细说明。更重要的是，还需要建立常态化反馈机制，在立法主体的官网或者专门的立法工作网站设置日常意见建议征集板块，通过在线反馈等形式及时予以回应，真正使公众对立法提出意见建议成为常态化，增强公众的参与感以及成就感、获得感，提升公众参与立法的积极性。
（三）完善公众参与立法的保障机制
党的十八大报告指出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”
1.搭建丰富多样的参与平台
这是公众能够顺利、便捷、高效参与立法工作的硬件保障。平台包括线上、线下两种模式，平台建设不仅为公众参与立法提供便利，也是公众与立法主体的交流载体。
（1）线上平台
去中心化是当下互联网的显著特征[19]，互联网平台上人人平等，都有表达和发表观点、看法的权利，都有互动和参与的机会。“网络空间是一种更为互动和参与的传播系统，在这里，处于优势地位者不能强行让讨论就此结束。”[20]自进入互联网时代开始，从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除到醉驾入刑再到刑事责任年龄的下调，许多重大立法工作都是由网络热点事件引发的。公众可以通过互联网平台充分参与到立法项目的制定过程中，提出疑问，给出意见建议，维护涉及自身群体的合法权益。
在此背景下，为社会公众搭建优质的线上平台就显得尤为重要。除现有的官方网站、各类媒体、政务网站、自媒体平台以外，立法主体还应当建立专门的立法平台，如网站、公众号、短视频平台等，通过这类平台，公众参与立法会更加便利。专门立法平台的功能不仅应当包含立法项目、立法计划等的建议征集、法律法规规章草案征求意见，还应当包含沟通功能，这既是参与立法的公众之间的沟通，也是公众与立法主体的沟通。通过沟通，增强立法主体对公众意见的了解，更能增强公众参与立法的有效性。同时，加强现有平台的建设，提升对新型自媒体的运用，以解决传统平台、媒体浏览量低、受众少、内容死板等问题。通过加强信息化建设和有效利用现有新媒体平台，能有效提高公众参与立法的针对性、有效性，这也是对公众参与立法积极性的重要保障。
杭州市的“地方立法网”就是地方立法信息公开和公众参与立法的专属平台，平台板块包括立法公开、立法动态、立法参考、立法研究等。在该平台上，公众可以了解到立法计划、立法草案和新颁布的立法最新信息和最新立法工作动态，并且参与其中。同时，还有立法相关的观点和理论文章以及立法知识供学习参考。此外，平台常设立法建议箱，公众可以随时在立法建议箱提出自己的立法建议。最值得一提的是，“立法公开”板块的“法律法规草案”部分中征求意见的方式，除了传统的邮件、传真、书信等形式，每一部征求意见法律法规草案的下方都直接设置了意见建议征集系统，公众只需要填写简单的信息并附上意见建议即可提交。此类优质平台极大地便利了公众参与立法，不仅提升了效率，也极大地提升了公众参与的积极性。
（2）线下平台
线下平台作为线上平台的补充，给不方便使用线上平台的民众提供便利化参与立法的途径。线下平台主要包括立法主体设立的立法研究基地、研究机构、立法专家库、立法联系点等。为提升公众参与立法的便捷性，立法主体应当视立法工作的实际情况，加强线下平台的建设，增加立法研究基地、基层立法联系点的数量，为公众提供多种线下途径。
2.增强公众参与立法的积极性(https://www.daowen.com)
（1）强化公众参与立法的宣传
从整体上看，现阶段，民众参与立法、参与民主法治的意识还较为淡薄，大多数人认为立法工作和个人关系不大，是政府部门或者人大等机构的事情，因此参与立法的热情度不高。长期以来，立法主体对“开门立法”以及公众参与立法的重要性、必要性宣传力度也不够。法治宣传中，几乎没有立法工作的相关内容，在今后的普法工作中，应当注重以现有宣传平台和方式为载体，将公众参与立法的重要意义列入其中，增强公众参与立法的意识，树立参与立法和社会公共事务，维护个人合法权益的理念。同时，通过新闻媒体、室外广告、宣传栏、网站、短视频平台，以及浏览量大的自媒体公开立法信息，确保公众对于立法工作的知情权，为公众参与立法奠定基础。
（2）为公众参与立法提供便利
为公众参与立法提供充分的物质保障是关键。例如，对于应邀参与立法活动的公众，其产生的误工费、食宿、交通以及参加各类会议的劳务费用等，立法工作部门应当全部承担。此外，参加人员所在单位应当在准予请假等方面提供便利和支持。对于在立法工作中提出有重要价值的意见建议被采纳的，或者有其他突出贡献的，相关部门应当通过适当的方式予以奖励、表彰。
3.提升公众参与立法工作的能力
（1）提升公众法治素养
从总体上看，目前我国大多数公众参与立法工作的能力普遍不足，这一方面是由于立法是一项极具专业性的活动，另一方面，社会公众法律知识和法治素养也有欠缺。提升公众参与立法的能力主要可以从以下几个方面着手：
首先，是根据前述立法信息供给机制，最大限度地对公众公开立法信息，信息对称透明是保障公众参与立法工作的前提。通过最大程度的信息公开，让公众了解立法背景、立法目的、主要需要解决的问题、涉及的相关利益方等，为公众参与立法提供必要的信息准备。
其次，加强对公众参与立法工作能力的培养。一是可以通过法治宣传加强对立法知识的宣传，包括立法的程序、法律法规规章草案的起草过程、立法论证的过程。二是适当开展公众参与立法的培训。
最后，给予公众参与宽松的环境。公众参与立法的活跃和氛围营造，有赖于公众良好能力素质的支撑，而公众能力素质的培养又有赖于立法工作部门在提供指导帮助的同时，给予宽松的舆论环境。公众的素质能力只有在宽松的舆论环境中涵养、培育、锻炼，才能得到提升，最终高质量地参与到立法过程中，推动科学立法。
（2）树立公众参与立法的大局观
立法是一项公共事务，涉及公共利益，公众参与立法的过程中所提的意见建议也应当从大局出发，关注大多数人和各类群体的权益，而不是仅仅从个人角度出发。同时，强调以客观事实为基础，尽力中立、客观，避免带入个人主观情感，理性、规范地参与立法活动。
【注释】
[1]《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社，1977年版，第127页。
[2]佟吉清：《论我国立法公众参与的法理基础》，《河北法学》，2002年第5期（第20卷），第7—11页。
[3]【美】卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海世纪出版集团，2012年版，第22—40页。
[4]【法】孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆，1982年版，第12页。
[5]【美】塞谬尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，汪晓寿、吴志华、项继权译，华夏出版社，1998年版，第20页。
[6]蔡定剑主编：《国外公众参与立法》，法律出版社，2005年版，第1—2页。
[7]蔡定剑主编：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社，2009年版，第6页。
[8]浙江省人大常委会法制委员会：《公众参与立法若干问题研究》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028849.htm，最后访问日期：2021年7月29日。
[9]参见《法学词典》，上海辞书出版社，1984年版，第27页。
[10]张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社，2011年版，第189页。
[11]2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。
[12]详细内容参见《山东省公众参与政府立法办法》，经山东省人民政府令（第338号，通过，自2021年3月1日起施行。
[13]参见《六十年，那些难忘的第一次》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2014-09/15/content_1878511.htm，最后访问日期：2022年6月8日。
[14]参见《田梦海：全程参与浙江首次立法听证》，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/344820723_120060043，最后访问日期：2022年6月7日。
[15]该部分参考资料主要来源于政府法制工作对外交流成果。
[16]王名扬：《美国行政法（上）》，北京大学出版社，2016年版，第268—269页。
[17]王名扬：《美国行政法（上）》，北京大学出版社，2016年版，第269页。
[18]刘旭：《中美公众参与立法制度的对比研究——基于〈立法法（修正案）〉的视角分析》，《法治社会》，2017年第3期，第121页。
[19]江必新、郑礼华：《互联网、大数据、人工智能与科学立法》，《法学杂志》，2018年第5期，第3页。