公开征求意见制度的完善
（一）全方位完善制度内核
公开征求意见制度散见于立法法、行政法规制定程序条例等法律法规中，目前中央和地方都尚未出台专门的制度规范公开征求意见工作。这不仅会导致在部分立法项目出台的过程中，公开征求意见这一程序被忽略，还会导致公开征求意见难以取得实效。为此，首先应当从中央层面出台公开相关制度规定，明确公开征求意见的原则、环节、内容、程序、时限、采纳反馈、结果运用等，并进一步丰富公众参与的方式以及途径，创造条件为公众反馈意见建议提供便利。
1.把握范围限度
把握公开征求意见的范围限度，首先，需要明确公开征求意见的范围，即哪些立法事项需要并可以公开征求意见，哪些事项不能公开征求意见。例如，涉及国家秘密、国家外交、国际关系等不适宜公开征求意见的；属于紧急事项的；不涉及公共利益，没有必要公开征求意见的，则不需要公开征求意见。2021年6月颁布的《中华人民共和国反外国制裁法》、2021年颁布的《中华人民共和国陆地国界法》就属于涉及国家外交政策和国际关系处置的特殊法律规范，并未向社会公开征求意见。其次，需要立法工作部门在权限范围内公开征求意见，把握好发布公开征求意见信息的主体资格。
2.提供均等机会
公开征求意见制度的设立，应当在最大程度上保障人人参与其中的均等机会，覆盖尽可能多的群体，这对参与方式和公布形式的多样化、便利化、畅通化提出了更高要求。此外，还应当建立公众参与征求意见的免责机制。公众在征求意见过程中发表的针对相关立法项目及内容的言论、提出的意见建议，如有不当，也不应当追究责任，充分保障公众的建议权、参与权。对于不予采纳的意见建议，及时说明理由。
3.给予充分保障
从宏观上看，保障机制分为两个层面：一是参与途径和方式的安排要有利于公众参与，并且对基础硬件设施建设要有投入和保障，在信息化建设方面加大投入力度；二是公众参与其中的经济成本应当为零，即为公众参与立法提供充分的财政保障和资金支持。
（二）优化现有工作机制
1.拓宽公众获得公开征求意见工作信息的途径
丰富信息发布渠道。在互联网和大数据的社会时代背景下，网络是社会公众获取信息的主要途径之一，但是如果要使公开征求意见取得实效，则必须由公众主动获取信息的参与变为被动接收信息的参与。除了通过网络平台发布公开征求意见的信息之外，对于不经常上网以及没有时间、精力浏览相关网站的群体来说，可以通过纸质媒体、公共交通工具、户外广告牌等途径发布立法工作相关信息，扩大公众的知晓面，甚至可以通过传播面更广、更有效的短信方式使更多人知晓相关事宜。立法机关也可以尝试通过公共法律服务体系渠道实现公开征求意见的相关立法信息在更广范围内的传播。立法信息的公开程度和社会公众获取立法信息的多少是公众积极参与征求意见的前提，也是公开征求意见取得实效的前提。
持续加强立法平台建设。浏览各地立法主体的网站不难发现，公开征求意见版块大多没有放在网页的显著位置或者没有专门版块，大多立法主体没有立法的专门网站，立法信息一般都与门户网站合二为一。在综合性网站放置立法工作的内容，不仅会降低立法信息的关注度，而且限于版面因素，信息量也会大大减少，无法全面地反映立法信息和立法工作。因此，有条件的地方应当探索建立专门的立法网站，这将大大提升公众参与立法以及公开征求意见制度的实效性、公众参与的积极性和可能性。
2.加大立法资讯公开的力度
现阶段，公开征求意见的内容往往只包含联系方式、联系单位以及草案、草案说明。对于立法详细背景、起草的详细过程、立法目的以及重点需要解决的问题、争议的焦点、各程序的时间节点等立法信息几乎都没有说明，应当在发布公开征求意见的公告时予以完善。此外，通过邀请公众实地走访、参观立法工作相关会议地点、旁听立法工作会议等措施，让公众更直观地了解立法工作的整个程序，也是资讯公开的另一种方式。
3.落实工作质效考核与失责追究机制
法治工作的实践给我们的启示是，没有考核和责任追究机制的倒逼，法治工作的进步往往就不会有动力。公开征求意见虽然已经是立法过程中的明确要求，但如果没有考核和责任追究机制，这个要求就无法“硬性”起来。在法治建设年度考评中，立法工作是一项重要评估内容，如若探索将公开征求意见情况或者公众参与立法的情况作为细化指标放入法治建设的考核中，公开征求意见活动将会取得更大实效。
（三）充分发挥基层立法联系点的作用
“在当前的立法工作中，立法部门始终强调的是到民间基层去倾听干部群众的意见，使立法接地气，这体现了我国立法机关收集、获取立法一手资料的良好愿望。”[18]基层立法联系点就是基层单位、群众参与立法活动和立法主体接收基层立法意见建议及信息的固定平台。
上海的基层立法联系点工作走在全国前列。截至2020年，上海市人大常委会共设立25个基层立法联系点，覆盖上海16个区。上海市长宁区虹桥街道既是全国人大基层立法联系点，也是上海市人大基层立法联系点，自2015年设立以来，全国人大的联系点共完成45部法律的意见征集工作，归纳整理各类意见建议800余条，其中51条建议被采纳；上海市人大的联系点完成共14部法规草案的意见征集工作，归纳整理各类意见建议114条，其中3条建议被采纳，对公众参与立法、促进科学立法起到了重要作用。[19]不仅在发达地区，地处西南边陲的云南省也于2018年由云南省政府办公厅印发了《关于建立云南省人民政府基层立法联系点的通知》。根据该通知，基层立法联系点的职责主要包括，“反映基层组织、群众提出的立法建议和要求，组织征集对云南省人民政府立法计划和法规、规章草案的意见建议，组织征求对法律、行政法规草案的意见建议；收集并反馈地方性法规和规章施行中的问题以及立法工作方面的其他意见建议；参与云南省人民政府以及云南省法制办组织的立法调研和课题研究；协助云南省人民政府对地方性法规和规章实施情况的调查、评估工作等。”[20]
基层立法联系点的功能主要包括：汇集基层对立法工作的意见建议、促进立法对民意的回应、加强立法监督等。如果能充分发挥基层立法联系点的作用，对拓宽公开征求意见的群体范围和增强工作实效无疑都是极大的促进。关于基层立法联系点制度，本书将专章阐述。
【注释】
(https://www.daowen.com)
[1]王名扬：《美国行政法》（《王名扬全集3》），北京大学出版社，2016年版，第260页。
[2]王名扬：《美国行政法》（《王名扬全集3》），北京大学出版社，2016年版，第268—275页。
[3]参见艾志鸿：《全国人大常委会向社会公布法律草案工作的回顾与思考》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c220/201403/c6cdb07918fb4a1ab4d6982bcecf2728.shtml，最后访问日期：2022年6月9。
[4]参见《全国人民代表大会常务委员会关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，法律图书馆，http：//www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=4976，最后访问日期：2022年6月9日。
[5]参见《全国人民代表大会常务委员会关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，法律图书馆，http：//www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=4976，最后访问日期：2022年6月9日。
[6]参见《在法律草案向社会公布征求意见中深入践行全过程人民民主》，全国人大，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1729862694152506188&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年6月9日。
[7]参见艾志鸿：《全国人大常委会向社会公布法律草案工作的回顾与思考》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c220/201403/c6cdb07918fb4a1ab4d6982bcecf2728.shtml，最后访问日期：2022年6月9日。
[8]参见《在法律草案向社会公布征求意见中深入践行全过程人民民主》，全国人大，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1729862694152506188&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年6月9日。
[9]参见《在法律草案向社会公布征求意见中深入践行全过程人民民主》，全国人大，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1729862694152506188&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年6月9日。
[10]参见《在法律草案向社会公布征求意见中深入践行全过程人民民主》，全国人大，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1729862694152506188&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年6月9日。
[11]朱力宇、叶传星：《立法学》，中国人民大学出版社，2015年版，第74—75页。
[12]参见《【独家】民法典草案等6件法律草案公开征求意见，情况如何？》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202004/f7282d3b06294a5292ce0d3840897829.shtml，最后访问日期：2021年7月29日。
[13]参见《张业遂：民法典编纂10次征求意见，收到102万条意见建议》，中国新闻网，https://baijiahao.baidu.com/sTid=1667315007126070745aewfr=pc，最后访问日期：2021年5月20日。
[14]参考资料源于政府法制工作对外交流成果。
[15]参见“法律草案征求意见”，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/flcaw/，最后访问日期：2022年5月24日。
[16]参见“法规征求意见”，江苏人大网，http：//www.jsrd.gov.cn/gzcy/fgzqyj/，最后访问日期：2022年5月25日。
[17]参见《黑龙江省人大常委会2020年立法工作计划项目（征求意见稿）》《宁波市人大常委会2022年立法计划（征求意见稿）》《汕尾市八届人大常委会立法规划（2022—2026年）（草案征求意见稿）》及《汕尾市人大常委会2022年立法工作计划（草案征求意见稿）》等。
[18]俞祺：《地方立法适用中的上位法依赖与实用性考量》，《法学家》，2017年第6期，第26页。
[19]《基层立法联系点探索“全过程民主”》，新华网，http：//sh.xinhuanet.com/2021-02/24/c_139763569.htm，最后访问日期：2021年7月29日。
[20]参见云南省人民政府办公厅印发的《云南省人民政府办公厅关于建立云南省人民政府基层立法联系点的通知》（云政办函〔2018〕73号）。