推进政协参与地方立法协商制度化建设
（一）准确定位人民政协参与立法协商的法律地位
人民政协参与立法协商，要分清主次，准确定位。我们必须清楚地认识到，人民政协的立法协商只是立法协商的辅助性环节，这一点必须明确。换言之，地方立法中，立法协商的发起者是人大（无论是人大直接委托，还是通过同级党委委托），人民政协只是参与者。作为咨询型协商，人民政协立法协商的成果只具有参考价值，不具有强制性约束力。同时，人民政协开展立法协商是选择性的，不能要求所有的地方立法项目都必须经过人民政协协商，因为这样的要求既不合理也不现实。不合理是因为这样的做法等于将政协协商变成了一种强制性的规定，违背了人民政协制度的自身属性；不现实是因为人大尤其是政府的工作千头万绪，人民政协不可能对所有的立法工作都开展协商，而应将有限的协商资源用在刀刃上。只有当所立之法是针对重大问题、人民群众普遍关心的问题和存在较大争议的问题时，才有必要动用人民政协有限而宝贵的协商资源，开展立法协商。
（二）厘清地方立法协商中各主体的地位和作用
1.地方党委在立法协商中的地位和作用
“坚持和加强党对立法工作的领导，是社会主义制度蕴含的基本原则，也是我国宪法所确立的‘依法治国，建设社会主义法治国家’基本方略的政治保障和制度基础。”[43]党对地方立法工作的领导体现在把党的政策转化为人大的立法政策。按照某种非正式惯例，“凡是人大及其常委会准备决定的重大问题，人大党组都要事先报告同级党委”。[44]我国的立法实践也证明，在立法工作中正确处理了坚持党的领导和充分发挥民主、严格依照法定程序办事的关系，有利于把党的主张与对人民负责统一到依法治国的轨道上来。[45]在地方立法协商中，理所当然应当坚持党的领导。具体而言，立法协商过程中，党委对政协的领导体现在以下几方面：其一，在政治领导和组织领导方面，通过加强对政协党组的领导和政协领导班子配备，使其在政协组织中发挥政治领导核心作用，把党的基本路线、方针和政策贯彻到地方立法工作中去。其二，在思想领导方面，党组织通过教育和引导政协委员中和政协机关中的共产党员，增强其在地方立法方面的政治责任感，提高其法律修养和能力，使其能带头学习理解相关法律法规和政协章程，在地方立法的规划、调研、立法制定以及立法后评估等环节贯彻党的方针政策。
中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证，人民政协协商民主建设必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导，按照党总揽全局、协调各方的原则，人民政协依照宪法法律和政协章程独立负责、协调一致地开展工作。必须加强党的领导，通过同级党委进行统筹和领导，在党的领导和统筹下积极稳妥地推进人民政协参与立法协商工作。在具体制度安排上，人民政协参与人大或政府的立法协商，既可以以同级党委为中介，也可以由人大、政府和政协直接对接，没有必要强求一致。但无论哪种模式，都必须在党的领导下进行。要充分发挥人大、政府和政协党组的作用，通过各自的党组在党委的领导下开展立法协商，按照民主集中制原则，确保立法协商工作依法开展、有序进行，确保人大、政府和政协之间的分工协作顺利展开。
2.地方人大及其常委会在立法协商中的地位和作用
党的十八届四中全会更进一步指出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系，首先需要不断提高立法质量，需要发挥人大在立法工作中的主导作用，这既是我国人民代表大会制度的性质决定的，同时也是为了贯彻党的十八大及十八届三中、四中全会精神提出的发挥立法的引领和推动作用这项要求。“立法权运行的过程本身就是政治过程”，即各利益群体“把自己的政治主张和利益诉求转化为法律制度”的过程。[46]因此，当地方立法涉及重大利益调整时，必须认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商。在地方性法规制定过程中的立法协商也必须以尊重地方人大立法权为基础。从某种意义上说，是为了保证地方立法的民主化与科学化而让人民政协协助人大行使立法权。
从立法实践来看，各地方人大本着开门立法的精神理念，积极支持采用各种方式让各社会阶层、社会群体在立法过程中提出自己的主张和要求，就立法内容提出建议和意见。我国人大实施开门立法、民主立法坚持和完善立法听证、立法咨询等制度，将开门立法制度化，充分听取有关部门和有关专家以及人民群众意见。一些地方人大更是将与人民政协的立法协商作为立法的重要工作，采用立法协商会等多种方式进行专题研讨。这都充分体现了地方人大及其常委会在立法协商中居于主导和核心的地位，对立法协商的成功与否具有举足轻重的作用。
3.地方政协在立法协商中的地位和作用
首先，从各地实践来看，制定立法协商的规范依据必须要有政协的参与。如前文所述，目前关于地方立法协商的发文大致上有四种方式：第一种是地方党委与政府、人大、政协四家联合发文；第二种由人大与政协联合发文；第三种是地方政府与政协联合发文；第四种是政协自己一家独立发文。无论采取哪种方式，政协都是文件的制定发布者或者联合制定发布者之一。
其次，具体的立法协商行为基本上都是围绕政协而展开。无论是各地广泛采用的立法协商会形式，还是立法协商座谈会、立法协商专家组等形式，对各界专业人士的邀请、咨询、建议、意见等基本上都是通过政协这个平台完成的。究其原因，政协的一大优势是与社会各界尤其是知识界、工商界、法律界等界别联系紧密。这一特点恰好与立法所需要的对专家人才的需求以及各界别所代表的不同利益诉求交融在一起。因此，可以说，立法部门只要利用政协平台，基本上可以用一个非常便利有效的方式迅速实现某项立法活动所必不可少的专业性及民主性要素。这或许是地方党委、人大、政府在对包括立法协商在内的诸项事务的决策过程中对政协特别青睐的重要原因之一。[47]
（三）完善政协参与地方立法协商的运行机制
1.完善政协参与地方立法协商的启动和联动机制
人民政协的一个重要职能就是参政议政，其所“议”之“政”在很多时候与人大立法协商的“议题”是重合的。因此，政协在开展立法协商时可以将其与政协常委会的专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、提案办理协商和专题视察调研等常规性工作结合起来。
首先，人民政协可以在调研和常规性协商活动的基础上，向人大或政府提出立法立项建议，推动一些人民群众普遍关心的问题进入人大或政府的立法规划。2000年3月，民革中央在全国政协九届三次会议上提出了《关于尽早制订“反分裂国家行为法”》的提案，这一立法建议最终为全国人大采纳。[48]
其次，人民政协可以将调研和常规性协商活动与决策前协商结合起来，使人民政协参与立法协商更加高效。在这方面，福州市建立市政协社法委同市人大法工委对口联系制度和立法调研参与制度就是一种很好的尝试，它以制度化的方式将参与立法协商与自身的专题视察调研等工作结合起来。
最后，人民政协可以将立法协商活动延伸到决策实施过程中，充分发挥人民政协民主监督的职能，推动相关政策、法律、法规的落实。2014年12月，在第21次双周协商座谈会的直接推动下，人社部、住建部、安监总局和全国总工会四个部委联合出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。为促进文件落实，2015—2017年，全国政协连续三年将其作为民主监督的议题进行跟踪，会同四部委多次开展联合督察工作，推动意见的落实。到2017年底，住房建设、水利、交通运输等行业的农民工都纳入了工伤保险范围，实现了4000万建筑业农民工工伤保险全覆盖。[49]
2.完善地方立法规划和年度立法计划中的协商机制
立法规划是指享有立法权的机关根据国家的方针政策、国民经济和社会发展计划，在科学的立法预测基础上，作出的立法目标、措施、步骤等的设想和安排。[50]在我国，从20世纪80年代初开始制定立法规划。至今，这一工作已经常规化。每届全国人大常委会在成立之初，就会制定立法规划。立法规划的内容一般由三类项目组成：第一类项目是本届内审议的法律草案；第二类项目是研究起草、成熟时安排审议的法律草案；第三类项目是立法条件尚不完全具备，需要继续研究论证的立法项目。从1993年开始，全国人大常委会开始制定年度立法计划。年度立法计划主要是贯彻五年立法规划的原则要求，落实立法规划确定的立法项目审议安排，同时也对立法规划进行必要的补充和调整。至今，年度立法计划的工作也已经常规化。与全国人大常委会相类似，大部分有地方立法权的地方人大常委会也常规性地制定立法规划和年度立法计划。
经过多年实践，立法规划和年度立法计划已经成为我国一项独具特色的立法制度，是立法科学化、系统化的重要方式。政协人才荟萃、地位超脱，具有广泛的代表性和巨大的包容性。一些政协委员身处法治实践一线，这使得他们更易于体会到法律法规的漏洞和不足，发现到地方立法的供给不足，了解社会公众的立法诉求。立法规划、立法计划征求政协委员的意见，有利于体现各党派、各界别群众的意愿，有利于克服立法过程中的部门利益倾向，有利于推动立法民主化与科学化的进程。
对于完善地方立法规划和年度立法计划中的协商机制，一些地方已经探索出值得借鉴的经验。《济南市立法前协商工作规则》规定：政府立法机构和市政协社会文教（法制）委员会是市政府和市政协立法前协商工作的组织实施机构；市政府在公开征求立法项目建议时，要主动征求市政协意见；市政府年度立法计划确定后，政府立法机构应及时向市政协社会文教（法制）委员会通报，并会同市政协社会文教（法制）委员会从年度立法计划中选出部分项目作为立法前协商项目。[51]南京市人大法制委、市政府在每年编制年度立法计划草案时，都要提前征求市政协的意见。[52]
3.完善地方立法前的政协调研机制
人民政协的专题调查研究是人民政协参政议政的重要形式，是政协委员履行参政议政职能的重要形式，也是政协委员了解和反映社情民意的重要途径和方法。地方人大因其人员或者专业限制或者因其立法任务繁重，有时会委托专家学者代为调研，有时会委托政协进行调研。[53]立法调研可以较好地发挥政协的界别优势，可以从以下几方面来完善地方立法前的政协调研机制：
第一，依据立法规划建立政协或者政协专委会的专门调研工作机制或者政协专委会与人大法制委员会的联合调研机制。
第二，加强特定界别群众与政协委员的沟通机制。目前，虽然有不少政协委员通过实地调研、网上搜索或观察生活等方式了解社情民意，反映民众声音。但是，真正直接与民众沟通交流，以民众意见和建议为基础形成提案和建议的并不多见。政协委员是以界别为单位推举产生的，至少应该向其代表的界别负责。实际上，政协委员很少向其代表的界别报告会议精神及党的重大决策。这样，群众既难以通过政协委员反映问题，也难以通过其了解党政部门的路线方针政策，自然与执政党、政府难以进行有效沟通。
第三，应建立政协组织就地方性法规草案与相关政府部门的沟通机制。地方性立法一般针对地方特色问题，其贯彻实施也依赖于政府相关部门。政府相关部门也往往会负责实施或者参与实施地方性法规草案的起草工作。因此，此种机制对于对接对口部门、协调部门利益具有重要价值。
4.完善地方立法过程中的政治协商机制
地方性法规草案由提案机关审议后，正式向地方人大或其常委会提出，由此启动制定程序，进入正式的立法过程。在该过程中，地方人大及法制委员会可以对法规草案或其中某些事项，委托政协委员提出修改意见和建议；或者通过召开立法座谈会，由政协或者其专门委员会或政协委员提出修改意见和建议，最后由人大相关专门委员会负责整理意见和建议。
在这一环节的立法协商，尤其要完善的是协商中的论辩机制。“立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点，只有通过辩论才能摆明利弊。”[54]协商民主是以公共利益为导向，以平等理性讨论为途径，求得共识，从而做出科学的决策。在政协这个平台上，不同的利益、各色的观点可以在公开、公正的程序中进行平等的协商、探讨、交流。引入论辩机制，克服立法协商中那种形式化、走过场的倾向，提高立法协商的效率。立法协商应当安排持不同意见的人参加，给予各方同等的表达意见的机会，引导各方形成有序、有针对性的交锋；组织政协委员针对人大审议过程中的重大分歧意见进行辩论；不断完善立法协商辩论的程序和规则。
5.完善地方立法后政协评估机制
地方立法后评估属于立法后评估的一个重要类别。其特殊性在于，评估对象是地方性法规。在“地方性法规后评估”这个术语中，“地方性法规”是指评估的对象；“后”是“立法后”的省略，指评估工作的时机是在地方性法规颁行一段时间之后；“评”指向过去，有回头看的意思，主要针对地方性法规的文本质量和实施效果做出考量和评价。“估”指向未来，有向前看的意思，主要是对应当如何对待和处理被评估的法规做出判断，是继续适用、适当修改抑或彻底废止。
目前，我国大部分地方性法规立法后评估采取了内部评估的方式，亦即由立法部门或者执法机关负责组织实施后评估工作。内部评估主要体现以下几种组织方式：一是由人大常委会决定,人大各专门委员会组织实施立法调研评估,法制委员会参与其他委员会的调研,政府有关部门予以配合；二是由人大常委会决定,由人大法制委员会与对口部门进行调研评估；三是由人大法制委、人大常委会法工委联合进行立法后评估；四是对口管理的政府部门组织评估。[55]虽然内部评估有着诸多优势和积极意义，但也具有不容忽视的不利因素：首先，评价意味着批评，对公共组织成员来说就是对他们能力的质疑，影响自己的声誉，因而评价往往夸大成绩，掩盖失误。其次,评价往往代表着某一组织的局部利益，这使得绩效评价容易走向片面并带有浓厚的主观色彩。最后，绩效评价是一项复杂而细致的工作，需要评价者掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术，而公共组织人员本身往往缺乏这方面的系统培训，[56]因此内部评估的客观公正性也往往受到质疑。
近年来，有些地方开始探索由第三方机构负责实施立法后评估。目前主要存在三种第三方立法后评估组织方式：第一种方式，由地方人大特定专委会或人大常委会法工委制定评估内容、标准、程序等规范性文件后，委托或招标委托独立第三方机构（一般是相关高校或者科研院所）进行评估；第二种方式，采取一体多元主体来开展立法后评估，即由地方人大特定专委会或人大常委会法工委掌握评估的主导权，同时把评估工作分割发包交由多个独立第三方机构去具体实施；第三种方式，由人民政协作为评估主体，也采取一体多元的方式进行。由人民政协作为第三方主体对特定地方性法规进行立法后评估，“既能克服高校、研究机构、社会团体权威性不足、组织力不强、社会资源匮乏的弱点；又能因其身份超然，增强作出客观公正评估的可能性”。[57]人民政协参与地方立法后评估应当属于立法协商运行机制的重要组成部分，值得进一步探索和研究。
（四）健全政协开展地方立法协商的内部工作制度
在这方面，各级各地政协已经进行了丰富多彩的探索，要认真总结各地的经验。例如：南京市政协为了提高立法协商的质量和水平进行了两项制度创新：一是进一步规范协商程序。在收到市人大和市政府年度立法计划后，市政协根据协商议题，按专业对口的原则，先组织立法协商小组征求意见，再由相关专委会在相应的单位和界别委员中征求意见。二是专门成立了由政协委员律师、法律工作者、政府部门的负责同志以及有关专家学者组成的“市政协立法协商咨询小组”，具体组织指导开展立法协商工作。[58][59]这两项制度创新有助于缓解立法协商过程中“民主与科学”的矛盾，值得总结。同时，本着积极稳妥的原则，可以先选择一些地方进行试点，不断完善，及时将成功的经验和成熟的做法上升为制度规范。要逐步推动建立党委统一部署、人大和政府主动沟通、人民政协积极参与、相关部门密切配合的立法协商机制。
1.建立健全地方立法（法案）建议案制度
建议案是人民政协履行民主监督职能的一种重要形式。政协可以把建议案递送至同级党委、同级政府，同级人大常委会，或上级政协。依据政协章程，政协可以提出关于某项立法的建议案供立法部门参考。政协应当更加郑重地对待法案建议案，一定要选择与地方经济或民生关系重大的问题，并能提出切实可行的立法建议。在提出地方立法建议案时，要注意少用政协全体委员会和政协常委会的名义，一般适宜用政协主席会议名义发出。前两种会议级别太高，非事关迫切需要解决的重大问题不宜使用。每个法案建议案都要履行必要的规定程序，决不能以主席会议通过来代替常委会议通过，更不能以主席会议通过代替全体委员会议通过。立法建议案必须经过周密和过细的调查研究，立论和解决办法要有理有据，具备鲜明针对性和现实可行性。立法建议案发出后，必须抓紧追踪督办与促办工作，并对立法部门处理建议案情况及时做好反馈工作。
2.建立和完善政协各专委会关于地方立法事项的建议机制和报告机制
按照政协章程和政协机关职能设定情况，政协各专门委员会可以提出相关建议或有关报告，这是各专门委员会的经常性工作。这种建议和有关报告，通常是在民主监督几个方面的范围之内。不同于以政协名义提出的建议案，这种建议所反映的对象是专门委员会对口相应的党政部门工作的情况与存在的问题，不是地方党政机关工作的全局性问题。这一形式也可以运用于政协参与地方立法活动中，对某个地方立法条文的内容或者地方立法形式的修改建议等，可以由各专委会研究并撰写相关报告后，由法社委根据联席会议制度或者对口工作制度提交给地方人大法制委或者政府立法部门以供参考。因此，相对而言，专门委员会提出的建议与有关报告的重要性不及建议案，但它是对口立法工作部门的有关立法参与方面的重要问题。如果专门委员会的建议与报告特别重要、影响到全局的，主席会议可以充分讨论把它上升为主席会议的建议案。
3.建立政协界别与政府部门沟通交流工作制度
由于大部分地方性法规草案都是由相关政府部门来负责起草的，政协界别应与相关政府部门保持经常性沟通交流。政府部门应向政协界别通报工作，主动向政协界别委员会征询意见和建议，界别委员也应积极问政和建言献策，提前协商和沟通有助于提升这些规章草案的合法性、合理性、针对性和可行性。
4.完善政协委员参与地方立法协商的激励和约束机制
政协委员提案，是经政协提案委员会审查立案后交付党政机关及有关职能部门或人大常委会有关单位办理的书面建议和意见。政协委员提案有以下特点：一是时间不限，不但在政协全体委员会议期间可以提交提案，而且在会任何时间都可以提交提案。二是内容不限，对民主监督的任何内容都可以提交意见，即使非民主监督的内容也可以提交意见。三是人数不限，可以由多个委员联合提出提案，也可以由委员个人提出提案，还可以由委员所属党派和团体名义提出提案。由此可见，政协委员享有高度民主的权利。按理来讲，政协委员应当非常积极踊跃地提出立法协商意见和建议。然而，现阶段政协委员对提出立法协商意见、建议的提案积极性不高。这种一定程度上和缺乏委员履职的考核机制相关，政协委员参加政协活动、提出提案一般是凭自己的觉悟、兴趣决定是否参与，加之政协委员对自身角色认识不深、定位不准，必然造成委员履职消极，导致委员提案参与率较低。
要建立健全政协委员履职的激励和约束机制，需从以下几方面入手：先加强落实对政协委员的学习、培训和教育，增强政协委员履行职责的使命感和责任感。其次，建立政协委员述职制度。由该界别委员定期向其所代表的群众述职，使其接受本届别成员评议和监督，变工作压力为动力。再次，建立健全政协民主监督绩效评估指标体系。以提出提案、建议案和其他形式的意见和建议为衡量标准，注重意见建议的被吸收采纳的情况。既监测分析议案的数量，更注重意见建议的质量和被采纳情况、落实解决情况以及在实际中所产生的实际效果。最后，建立奖惩激励机制。一方面，对于勇于监督，善于监督，在履行民主监督职责中取得优秀成绩的政协委员和政协参加单位，应予以表彰，不断鼓励和培养有高昂的政治热情、严谨的科学态度、敏锐的政治洞察力的参政议政人才。另一方面，对不履行职责、缺乏参政议政能力的委员，要及时予以调整和辞退。此外，对于自觉接受民主监督、虚心采纳政协组织的意见、积极改进工作的单位，也应予以表彰，通过梳理典型，带动整体，不断推进形成自觉接受监督、支持政协监督的意识和风气。[60]
5.完善政协提案工作机制
无论是立法提案，还是建议案都依赖于政协委员高质量的提案，这是政协参与地方立法的前提。如何写出高质量的提案当然需要政协委员具备当好国家主人翁的精神以及充分使用手中的民主权利，同时也需要前文述及的激励及约束机制，政协组织内部机构也应提高效率，做好提案的服务工作。
首先，政协提案委员会要妥善处理好委员提案的审查与立案处理工作。政协提案委员会是办理委员提案的专门机构，更是为委员执行民主权利服务的机构，并非凌驾于委员之上进行实体评判的机构。因此，提案委员会必须善待和尊重委员执行民主权利而提出的提案，既要按照《政协提案工作条例》要求审查每个委员提案是否符合条件，更要尽可能对委员提案提出的一切合理意见与要求加以肯定，对整个提案符合立案要求的应当给予立案；对有合理意见与要求但不够重点突出，或书写不够简明扼要、表达意思不够准确的，应当诚恳地与有关委员商议，帮助其修改完善，然后给予立案。提案委员会不应因委员的提案简单甚至随意或某些方面不够完善而不予立案。否则既不珍惜委员的民主权利，更挫伤委员行使民主权利的积极性。
其次，对涉及全局的重大提案，提案委员会要提请主席会议或者常务委员会议审议可否作为建议案送交党政机关或者人大常委会研究处理。
最后，在全体委员会会议期间，提案立案后，提案委员要及时通过召开承办单位会议集中交办；全会闭幕后，委员随时提交提案则及时审查立案，及时交办。交办后的提案办理情况，提案委员会要经常向承办单位了解办理情况，做好督办与促办工作，有办理结果要及时向提案人反馈，如提案人不满意承办单位应当再次反映，并要求复办。要反复地、不厌其烦地做好这种督办促办和反馈工作。提案委员会还要诚恳认真积极地与承办单位做好协调关系工作，让承办单位把办理委员提案作为一项重要工作来切实抓好，不要把委员提案作为额外负担而敷衍处理。特别是委员对提案答复不满意时，更要反复协调关系，让承办单位复办，尽可能达到满意的结果。
6.建立地方立法协商建议的反馈机制
在实践中的一个突出问题是，政协提案办理缺乏有效的反馈监督机制。在提案的督办问题中，全国各地政协的主要做法包括：以委员的“意见表”的形式督办；采取跟踪督办、“回头看督办”的做法；由政协牵头，政府综合办公部门督办。这几种方法或做法作为监督办理，其力度明显不足。“意见表”的监督力度很不足，加之委员监督意识不强，所以，意见表往往没有下文。跟踪督办、“回头看督办”的监督由于现行体制使然，在中国当前的政治环境中实施是有限度的，由政府综合部门督办存在着力度不强的问题。[61]这种状况对于政协委员参与地方立法协商是非常不利的。
要解决这个问题关键在于反馈机制的建立。从参政议政的过程来看，政协的提案、建议、意见包括“问题提出—协商—交办—落实—反馈—检查总结”等几个阶段，其中办理和反馈是民主监督取得成效的关键环节。为此，要从制度上入手，建立对政协的意见建议的办理和反馈机制。党政相关督办部门要把政协建议案、重点提案、专题调研报告等纳入督办范围，向承办单位发出办理和督办通知，规定办理时限和反馈时限。承办单位要建立“主要领导总负责、分管领导具体负责、业务处室具体经办”的责任制，向督办单位和政协有关部门在规定的时限内反馈办理情况和办理结果，答复政协和提交民主监督信息的政协参加单位和政协委员。对不能认真接受监督的部门和人员，政协可发出咨询督办通知书，并推动其上级主管机关，督促其认真办理。[62]可以考虑借鉴杭州市政协的反馈单制度。杭州市政协从1985年开始就建立了提案反馈单制度。此后，各届政协参政议政成果的办理和反馈制度不断完善。杭州市对政协提案的办理及答复建立考评机制、激励机制、责任机制和监督机制，使其与所涉部门及领导的声誉、利益或地位产生相关影响，从而具有较强的约束力。[63]笔者认为，可以借鉴提案反馈单制度，建议立法协商、建议反馈单制度，以保证立法协商、建议取得相应的实效。
人民政协具有一定的官方性质，政治协商、民主监督和参政议政既是它的职责也是其权力，并且更便于与人大、政府二者实现有效沟通。人民政协本身不具有立法权，在立法过程中没有自身利益，更容易保持中立。因此，人民政协当属最理想的立法协商平台。可以由人民政协组织协商会议请相关单位和各界人士就立法规划、立法计划、法规案或法规草案与立法部门展开充分的协商和讨论。推进立法协商的制度化、规范化、程序化就应当将人民政协建设成一个常规化的立法协商平台。
【注释】
[1]周旺生主编：《立法学》，法律出版社，1998年版，第173页。
[2]程竹汝：《多党合作和政治协商制度基本理论研究》，《中国政协理论研究》，2011年第2期，第30页。
[3]白帆、谈火生：《人民政协参与立法协商：模式、特征和原则》，《当代世界与社会主义》，2018年第2期，第180页。
[4]朱力宇、叶传星主编：《立法学》，中国人民大学出版社，2015年版，第111页。(https://www.daowen.com)
[5]周旺生：《立法论》，法律出版社，2000年版，第369页。
[6]王盛林主编：《地方立法概论》，山东人民出版社，1993年版，第19页。
[7]王飚主编：《实用立法技术》，中国法制出版社，1994年版，第8页。
[8]参见古特曼、汤普森：《审议民主意味着什么》，谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第3—6页。
[9]杨积堂：《立法协商的民主源起与制度构建》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》，2016年第4期，第79—87页。
[10]汪全军：《合法性视角下的立法程序及其完善》，《湖南大学学报（社会科学版）》，2016年第2期，第143—147页。
[11]宋连胜：《国家治理现代化背景下协商民主实现形态与价值》，《理论学刊》，2015年第4期，第97—103页。
[12]路江通：《搞好立法协商提高立法质量》，《浙江人大》，2016年第7期，第43—47页。
[13]王丛伟：《社会主义协商民主视阈下立法协商问题研究》，《山西社会主义学院学报》，2014年第1期，第30页。
[14]彭凤莲、陈旭玲：《论人民政协立法协商》，《法学杂志》，2015年第7期，第62—71页。
[15]朱志昊：《论立法协商的概念、理论与类型》，《法制与社会发展》，2015年第4期，第184—192页。
[16]张献生：《关于立法协商的几个基本问题》，《中央社会主义学院学报》，2014年第5期，第11—14页。
[17]郭杰：《立法协商初探——以协商民主理论为视角》，《特区实践与理论》，2014年第5期，第53—56页。
[18]胡照洲：《论立法协商的必要性和可行性》，《湖北省社会主义学院》，2014年第1期，第44—48页。
[19]殷啸虎：《人民政协参与地方立法协商的目标与路径》，《江西师范大学学报》，2013年第3期，第3—8页。
[20]李龙：《建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程》，《现代法学》，2014年第3期，第3—13页。
[21]闫斌：《立法合法性研究：审视与建构——基于立法商谈理论的视角》，《甘肃行政学院学报》，2014年第5期，第115—126页。
[22]李强：《立法协商：理论、实践与发达国家的经验》，《湖北经济学院学报（人文社会学版）》，2014年第11期，第85—86页。
[23]戴激涛：《“开门立法”如何推进：商谈建制化是关键——广东省人大开门立法遇冷的再思考》，《人大研究》，2014年第2期，第36—39页。
[24]韩冬梅：《各地政协开展立法协商实践探索》，《团结》，2014年第5期，第27—30页。
[25]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第5期，第72—80页。
[26]李允熙：《从政治协商走向协商民主：中国人民政协制度的改革与发展研究》，社会科学文献出版社，2012年版，第60页。
[27]李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社，2005年版，第52页。
[28]苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第5期，第75页。
[29]马竞：《河北出台首个省级立法协商规范》，《法制日报》，2013年12月16日第4版。
[30]周旺生：《关于中国立法程序的几个基本问题》，《中国法学》，1995年第2期，第59页。
[31]余荣华：《北京探路政协立法协商》，《人民日报》，2014年4月16日第5版。
[32]周旺生：《关于中国立法程序的几个基本问题》，《中国法学》，1995年第2期，第60页。
[33]王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社，2009年版，第90页。
[34]徐继昌：《南京市政协全程参与立法协商》，《人民政协报》，2013年2月27日第5版。
[35]朱志昊：《论立法协商的概念、理论与类型》，《法制与社会发展》，2015年第4期，第189页。
[36]参见郭杰：《立法协商初探——以协商民主理论为视角》，《特区实践与理论》，2014年第5期，第54—55页。
[37]参见孟强龙：《行政约谈法治化研究》，《行政法学研究》，2015年第6期，第101页。
[38]陈晓波：《专题约谈协商解难题》，《云南日报》，2013年2月25日第11版。
[39]苏绍龙《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第5期，第69页。
[40]施翔：《论人民政协中的协商民主及协商制度》，《学习与实践》，2007年第1期，第92页。
[41]刘菊香：《从人民政协看我国协商民主的发展趋势》，《广东省社会主义学院学报》，2009年第3期，第25页。
[42]【徳】拉德·布鲁赫：《法学导论》，米健等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第120页。
[43]秦前红：《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》，《中共中央党校学报》，2017年第4期，第5页。
[44]李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》，新华出版社、中国民主法制出版社，2006年版，第892页。
[45]俞荣根主编：《地方立法后评估研究》，中国民主法制出版社，2009年版，第157页。
[46]朱力宇主编：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社，2011年版，第15页。
[47]张廷栓、郝永伟：《政治协商制度的宪政思考》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2009年第3期，第41—46页。
[48]杨傲多：《人民政协60年社会和法制建设之路：促进依法治国方略实施》，《法制日报》，2009年9月24日第2版。
[49]谢靓：《让政协委员“说了不白说”》，《人民政协报》，2018年3月4日第A04版。
[50]曾粤兴主编：《立法学》，清华大学出版社，2014年版，第135页。
[51]赵俊明：《立法项目和立法计划必须征求政协意见》，《人民政协报》，2008年1月14日第A02版。
[52]参见南京市政协社法委：《社法委五年工作总结》，http：//www.njzx.gov.cn/webpage/detail.jsp?pageId=10&detailId=36820，最后访问日期：2018年7月13日。
[53]朱力宇主编：《地方立法中的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社，2011年版，第158页。
[54]蔡定剑：《中国人民代表大会制度（第四版）》，法律出版社，2003年版，第454页。
[55]汪全胜、全玄武：《论构建我国独立第三方的立法后评估制度》，《西北师大学报（社会科学版）》，2009年第5期，第97页。
[56]齐二石：《公共绩效管理与方法》，天津大学出版社，2007年版，第90页。
[57]俞荣根、刘艺：《地方性法规质量评估的理论意义与实践难题》，《华中科技大学学报》（社会科学版），2010年第3期，第74页。
[58]参见黄福寿：《推进人民政协立法协商制度化发展》，《团结》，2014年第5期，第25页。
[59]参见韩冬梅：《各地政协开展立法协商实践探索》，《团结》，2014年第5期，第28页。
[60]实践层面，一些地方采取各种措施对政协委员进行鼓励和表彰。例如，湛江市政协健全委员履职档案，加强对委员的履职考核，编印《委员风采》画册，宣传委员认真履职、服务社会的先进事迹，调动委员的积极性和主动性。参见委员风采专栏，载政协湛江市委员会官网：http：//www.gdzjzx.gov.cn/Category_53/Index.aspx，最后访问时间：2018年7月13日。有些地方出台诸如《关于评选优秀提案和现金承办单位的暂行办法》或者《提案工作实施办法》等政协内部文件，以各种形式对优秀提案进行表彰的做法有助于提高提案质量。参见韦冰：《城中区政协一批优秀提案获表彰》，载《广西政协报》2007年2月6日，第2版。
[61]张凤玲：《人民政协提案运行机制与民意表达的相关问题》，《中央社会主义学院学报》，2009年第3期，第60—61页。
[62]叶家松等：《探索建立和完善我省人民政协民主监督机制的研究》，《政协天地》，2010年第9期，第33页。
[63]陈建中：《开发政协组织资源、政治资源和制度资源的实证研究》，《中央社会主义学院学报》，2009年第1期，第49页。