公众参与立法的制度依据
（一）政策类制度依据
中央历来高度重视公众参与立法，党的十六大报告指出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与……保证立法和决策更好地体现人民的意志”。党的十七大报告则要求，推进决策科学化、民主化，丰富民主形式，拓宽民主渠道，“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。党的十八大报告进一步明确提出“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》要求，“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调推进科学立法、民主立法，要求“健全立法机关和社会公众沟通机制……拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”
2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，再次要求“拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”
改革开放40年来，立法工作的透明度和社会公众参与程度均得到了大幅提升。中央这一系列文件对公众参与立法的总体制度设计和部署安排，进一步体现了公众参与立法对于科学立法、民主立法的重要性。通过一系列的制度探索与创新，社会公众参与立法和制度建设的渠道日益拓宽，立法的科学性、民主性、针对性、有效性不断提高，公众参政议政的能力和水平持续增强，进而构建起更加和谐的政商关系、政社关系，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。
前述文件也是对公众参与立法不断提出的新要求，对于明确公众参与立法工作的指导思想，健全工作机制，进而进一步加强和改进国家和地方立法，提高立法质量都具有重要意义。并且，在起草、审查法律规范的过程中，逐步建立起了公众参与立法的工作机制、程序和方法，尤其对于重大或者关系人民群众切身利益的草案，采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会各方面广泛征求意见，探索建立了听取和采纳意见情况的说明制度等。
（二）法律类制度依据
重视公众参与立法不仅是中国特色社会主义制度优越性的表现，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。在国家治理体系和治理能力现代化建设的背景之下，公众参与国家和社会管理成为常态，公众在参与立法的过程当中也越来越成为推动中国特色社会主义法治建设的重要力量。为此，对于公众参与立法工作，无论是中央立法，还是地方立法，都提供了依据和支撑。
1.中央立法
（1）宪法和立法法
《中华人民共和国宪法》第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公众参与立法，是人民参与管理国家事务和社会事务的重要内容。
2015年3月15日，在贯彻落实党的十八届四中全会精神和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的基础上，经第十二届全国人大第三次会议通过，《中华人民共和国立法法》在颁布施行15年后第一次进行了重大修改，其中，将第五条修改为，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十七条修改为，“列入委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明向社会公布，征求意见。”这两个条款的修改，为公众充分参与立法提供了法律依据和支撑。
2023年3月13日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，自2023年3月15日起施行。新修改的立法法在其第六条增加了“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”作为第一款，该条的修改为进一步健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，不断拓展人民群众有序参与立法的途径和形式夯实了制度保障。
（2）行政法规
《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等也对公众参与立法作出了明确规定。《行政法规制定程序条例》规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《规章制定程序条例》规定，“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。”
2.地方政府立法
（1）《山东省公众参与政府立法办法》(https://www.daowen.com)
2021年1月，山东省人民政府出台《山东省公众参与政府立法办法》，并于2021年3月1日起施行。从笔者收集到的资料看，这是全国首部公众参与立法的省级地方立法。该办法对公众参与立法的内容、方式和保障都作出了规定。根据该办法，公众是指“政府立法涉及的企业和行业协会商会等利益相关方，以及相关领域的专家、学者、法律工作者，人大代表、政协委员，民主党派、无党派人士等。”公众参与政府立法的内容，包括提出立法项目建议、对政府年度立法工作计划草案或者政府中长期立法规划草案提出意见建议、对立法项目草案提出意见建议、参与立法后评估等。政府应当通过政府立法平台、门户网站专栏或者新闻媒体、新媒体平台等公开立法信息和资料，并通过立法平台、网络、报纸、社会调查、座谈会、听证会等多种途径听取公众意见建议。特别注意的是，该办法明确公众可以采取电子邮件、电话、传真、信函、面谈或者找该“公众代表座谈会”等形式参与立法。[12]在参与的保障机制方面，明确“公众参与政府立法过程中提出的意见、建议对立法项目具有重要影响并被采纳的，政府立法工作部门或者起草部门、实施部门可以按照有关规定给予表扬、奖励。”同时，积极探索依托社会力量为政府立法提供智力支持的长效机制，并明确政府立法工作部门可以通过“建立政府立法研究服务基地、政府立法专家库、立法联系点等形式”为公众参与政府立法提供便利。
从实质上看，该办法没有突破现行立法实践中已有的公众参与立法工作的内容，但作为首部与公众参与立法相关的省级地方立法，它为公众参与立法活动的规范化、制度化建设提供了范式和蓝本，对促进其余各省市开展公众参与立法，尤其是参与政府立法的相关制度建设，乃至于对推动国家层面的制度建设都有参考价值。此外，办法还确立了公众参与地方立法后评估的途径和方式，明确公众可以参与政府立法工作部门、起草部门或者实施部门组织的立法后评估，对已经生效的地方性法规、政府规章的实施效果进行评价，提出意见和建议。相关部门则应当向社会公开立法后评估事项的所涉内容，包括被评估的地方性法规、政府规章的文本内容、立法项目实施情况、评估目的和必要性的评估说明、公众提出意见的途径、征求意见截止时间等。
（2）《广州市规章制定公众参与办法》
广州市人民政府于2006年颁布《广州市规章制定公众参与办法》，并于2020年2月完成第2次修订，从笔者查询到的资料看，该办法是全国首部关于公众参与立法的制度规定。办法提出，“公众参与是指公众参与规章立项、起草、审查、实施等环节并提出意见，行政机关决定是否采纳并及时反馈的活动。”
作为较早出台的公众参与立法的制度规定，《广州市规章制定公众参与办法》有诸多亮点，体现在：首先，逻辑结构较为清晰、内容相对详细。例如，关于公众具体可以参与规章制定的哪些阶段，如规章立项、规章起草和审查、规章实施等各阶段，都分别用独立章节规定。其次，对每个阶段的公众参与的反馈机制都作出了明确规定，并且有时限要求，这也是该办法最具实效性和特色的部分。例如：在规章立项阶段规定，“市司法行政部门应当在年度政府规章制定计划草案征求意见结束之日起5个工作日内，通过行政立法公众参与专栏公开公众提出的意见，并对该意见进行研究，或者转交相关单位研究。相关单位应当自收到市司法行政部门转交意见之日起10个工作日内将处理意见回复市司法行政部门。”年度政府规章制定计划公布之日起10个工作日内，立法工作部门应当通过行政立法公众参与专栏公布年度政府规章制定计划，并对公众意见统一作出反馈，对不予采纳的意见说明理由。规章起草阶段，“规章起草单位可以在发布网上征求立法意见公告后，通过新媒体、报纸、广播电视等渠道，宣传报道规章征求意见情况。规章起草单位应当在征求意见结束之日起5个工作日内，公开公众意见。”起草单位还需要对收到的公众意见进行整理、归类和分析，并形成公众参与情况说明。规章实施阶段，“市司法行政部门应当在规章公布之日起20个工作日内，通过行政立法公众参与专栏公布公众参与情况说明。”“市司法行政部门、规章组织实施单位对规章实施情况进行评估的，应当征求公众意见，并自征求意见结束之日起5个工作日内公开公众意见。”
（三）公众参与立法的实践
1.中央立法的实践
2005年6月26日至7月1日，第十届全国人大常委会第十六次会议对物权法草案进行第三次审议。会议结束后，7月10日，中国人大网全文公布物权法草案（三次审议稿），向社会公众征求意见，共收集到2249人在网上提出的9605条意见。这是全国人大常委会首次在网上公布法律草案全文并向公众征求意见。2005年9月27日，全国人大常委会就个人所得税法的修订首次举行立法听证会，各地各行业20名代表汇聚北京，成为全国人大常委会修改个人所得税法、提高个税起征点的重要依据。[13]
2.地方立法的实践
（1）浙江省
2000年7月29日，浙江省人大常委会就《浙江省实施消法办法（草案）》举行全省首次，乃至在全国率先的立法听证会。此次听证会，浙江省人大立法工作部门在媒体上广泛宣传，公开征集听证会候选人，并严格按照对等原则确定听证会参加人，当天共24名听证参加人、200余名社会群众参与听证会，省内外23家新闻单位的69位记者到会进行采访报道，引发社会广泛关注，取得了良好效果。[14]此外，浙江省也是全国第一个在网上公布全部法规草案的省份。
（2）广东省
广州市人大常委会分别于2012年、2014年成功举行《广州市社会医疗保险条例》《广州市公园条例》网上立法听证会，在全国率先探索互联网立法听证，受到社会各界的广泛关注。山东、湖北等地也开展了网上立法听证。
（3）云南省
2000年，云南省就《云南省珠宝玉石饰品质量监督管理办法（草案）》举行立法听证会，这是云南首次组织立法听证会；2004年，首次在互联网就《云南省网络与信息系统安全监察管理规定（草案）》向社会公开征求意见；2014年，首次通过原云南省法制办官网“云南省政府法制信息网”向社会公开征集立法项目，共收到公民个人提出的立法建议项目20多项。另外，在部分涉及民生的地方性法规、规章的制定过程中，征求社会公众意见时，引起了社会的广泛反响，例如：《云南省车船税实施办法（草案）》通过网络征求到108条社会公众意见；《云南省人口与计划生育条例（草案）》《云南省道路运输条例（草案）》《云南省城市出租汽车管理办法（草案）》等收到公众意见建议各300条以上。