有效沟通与公开征求意见制度

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和立法听证、论证会、立法调研等其他公众参与立法的方式不同，公开征求意见制度是公众参与立法最便捷、门槛最低、覆盖面最广的途径，每个人都可以根据自己的主观意愿参与其中，是公众个体参与立法最直接的方式。通过公开征求意见，能够在最大程度上原汁原味地反映群众的真实诉求。也正是基于此优势，将立法计划、法律规范草案等向社会公布并公开征集意见已经是现代立法的必经程序。不管是从立法的科学性、民主性的角度，还是从提升公众对法律法规接受程度的角度来看，其都是当今世界各国在立法过程中的必经环节。不同之处仅在于征集意见的形式和途径，以及对这一程序的称谓。公开征求意见制度能将人民群众对立法的意见直接送达立法主体，没有中间转送环节，民意表达能保持本来的原创性和创新性。如何使公开征求意见这一立法环节发挥其真正的作用和价值是值得探讨的问题。

以美国为例。美国《联邦行政程序法》第551节第4款规定，“法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分，包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括……”^[1]本书第二章提到，依据《美国联邦行政程序法》，美国法规的制定程序有正式程序和非正式程序两种，且两种程序都要经过通告和评论，“通告”即行政机关将法规内容通过法定载体公之于众，供公众和利害关系人“评论”（展开讨论并发表意见）。在非正式程序中，“评论”是通过书面意见书面资料或者口头提供意见、进行非正式的磋商和咨询等途径，参与程度由行政机关决定。行政机关虽然必须考虑公众的意见建议，但是并不完全受其限制，大多数行政法规的制定采取这种非正式程序。正式程序则适用于“法律规定必须根据听证的记录制定的法规”，这类法规制定的唯一根据是听证记录，或者说是听证认定的事实。因此，在正式程序中，“评论”的途径是“审判型的听证程序”。^[2]不管是正式程序还是非正式程序，都足以说明征求公众意见在美国行政法规制定的法定程序中的不可或缺性。