公开征求意见制度的沿革

（一）初步探索阶段

立法中的公开征求意见制度早在新中国成立之初1954年宪法制定过程中已有体现。在1954宪法制定过程中，宪法草案曾下发各行政区、各省市领导机关、民主党派、人民团体组织讨论，约8000余人参与，共提出5900余条修改意见。在此基础上，中央人民政府要求在人民群众中开展宪法草案大讨论，发动群众提出修改意见建议。随后，全国共有1.5亿人参与讨论，共提出118万条修改意见，宪法起草委员会据此对原草案再次进行修改，最终，1954宪法于1954年9月15日经第一届全国人大一次会议通过。^[3]

（二）起步和发展阶段

改革开放以后，民主法制重新回到正轨上，系统性法治建设如火如荼。该阶段，现行宪法的蓝本——1982年宪法修改时的公开征求意见引发了全社会的热烈讨论。1982年4月26日，《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》发布，《决议》决定，“（一）第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议同意中华人民共和国宪法修改委员会的建议，决定公布《中华人民共和国宪法修改草案》，交付全国各族人民讨论。（二）全国各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企业事业组织和街道、农村社队等基层单位，在1982年5月至1982年8月期间，安排必要时间，组织讨论《中华人民共和国宪法修改草案》，提出修改意见，并逐级上报。”^[4]意见报送截止日期为1982年8月底，由“宪法修改委员会根据所提意见对《中华人民共和国宪法修改草案》作进一步修改后，提请第五届全国人民代表大会第五次会议审议。”^[5]在4个多月的时间里，各地党政机关、军队、人民团体、企事业单位、学校及社会公众对修改草案提出了大量意见建议，宪法修改后，将这些意见整理汇编并在此基础上认真研究，许多意见都被合理采纳。^[6]这次公开征求意见在法规草案公开征求意见的历史上具有里程碑意义。时任宪法修改委员会副主任委员的彭真同志在第五届人大五次会议上作关于宪法修改草案的报告时指出：“这次全民讨论的规模之大，参加人数之多，影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨……全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议……许多重要的合理的意见都得到采纳。”^[7]

在此之后，1983年到1999年间，多部法律法规草案在提请全国人大常委会初审后向社会全文公布征求意见，包括：全民所有制工业企业法（草案）、行政诉讼法（草案）、香港特别行政区基本法草案、土地管理法草案、澳门特别行政区基本法草案、合同法（草案）等重要的法律草案。^[8]该阶段，公开征求意见的方式主要是通过人民日报等中央主要媒体公布，公众通过信件反馈意见建议。(https://www.daowen.com)

（三）立法确认阶段

2000年3月15日，立法法经第九届全国人大三次会议通过，立法法第三十五条规定，“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”自此，法律草案公开征求意见正式入法，法律草案公开征求意见有了法律依据。2001年，婚姻法修订，婚姻法修正案草案成为公开征求意见制度入法后全国人大常委会面向社会公开征求意见的第一部法律草案。此后，全国人大常委会公开征求意见制度不断完善、规范，公开征求意见成为常态化工作，工作机制日益健全，程序日趋完善，公布程序、公布时限、公布方式、提交意见方式、反馈机制等都得以确立。

（四）完善深化阶段

2008年5月，全国人大常委会秘书长办公会议通过了《全国人大机关向社会公布法律草案工作程序》，这是公开征求意见制度的完善。2008—2012年，近50部法律草案向社会公布征求了意见。^[9]

党的十八大以来，科学立法、民主立法被提到了更高的高度，人民群众对立法工作也有了更多、更高的期待。2013年以后，二审法律草案向社会公众征求意见成为常态化。2015年，《中华人民共和国立法法》修改，修改后的立法法进一步完善了法律草案公开征求意见的内容范围、时限、情况通报等内容。2015年12月，人大常委会会议通过《向社会公布法律草案征求意见工作规范》。2016年，法工委印发《向社会公布法律草案征求意见工作规程》，细化了有关工作程序和要求。2021年修改后的全国人大议事规则明确规定，准备提请大会审议的法律草案应当向社会公布，广泛征求意见。^[10]