政协参与立法协商的实践现状
（一）协商的时机
除了表决阶段之外，在立法过程中的大部分时间都可以进行立法协商。按照该立法准备阶段、从法案到法的阶段以及立法后阶段这三个大的时间段地方立法协商有着其时机的选择。
1.立法准备阶段
实践中，地方单次立法的准备阶段一般会按照以下程序来进行：第一步，确定立法项目；第二步，成立立法工作组；第三步，制定立法工作方案；第四步，立法调研；第五步，起草法律法规草案。广义上的立法准备阶段还包括制定立法规划和年度立法工作计划。
立法准备阶段的立法协商实践主要集中在以下几个方面：
第一，就制定立法规划、立法计划进行协商。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》第十条规定，“制定立法规划、立法工作计划时要开展立法协商”。而事实上，立法规划与计划的协商已经在部分地方先试先行。河北省《关于建立政府立法协商工作机制的实施意见（试行）》规定，“省政府制定年度立法计划时，省政协应征求政协委员的意见和建议；对立法规划和计划的协商，适时召开立法协商座谈会或以其他方式进行协商；召开立法协商座谈会时邀请省政府法制办和法规起草单位人员参加，互动协商”。《深圳市制定法规条例》第十二条规定，“编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见。”
第二，就立法项目进行协商。河北省《关于建立政府立法协商工作机制的实施意见（试行）》规定，“省政府可邀请省政协派员或组织政协委员参与论证，也可以双方开展联合调研；省政协方面收到协商项目草案后，要及时组织委员进行调研，做好协商准备工作，适时召开立法协商座谈会或以其他方式进行协商”。[29]
2.法案到法的阶段
由法案到法的阶段，是立法活动过程中立法主体通过正式的程序产生法的阶段。[30]在地方立法实践中，从法规草案到法规，一般经历如下阶段：提出地方性法规案；审议地方性法规案；表决地方性法规案。在该阶段的协商，主要发生在审议地方性法规案这一阶段。北京市以《中共北京市委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》为契机，在2014年1月审议《北京市大气污染防治条例》法规案过程中，开展了首次真正意义上的立法协商。[31]具体做法是：市人大常委会党组将《北京市大气污染防治条例》草案向市委常委会汇报，由市委常委会决定将草案交由市政协组织协商。市政协接到市委来函后，由政协主席主持成立立法协商工作领导小组，并对各界别召集人员进行动员，以编印参阅资料、投寄信件、电子邮件等方式将相关材料发给所有届别的委员征求意见。有的民主党派界别不仅组织本届别委员开展研讨，还邀请了本党派中不是市政协委员的相关专家进行讨论；有的界别组织委员深入到所联系的群众中听取意见；有的界别邀请了相关专家共同研究；港澳委员还专门在香港召开专题座谈会。立法协商工作领导小组办公室对专家组和各界别的意见建议进行了研究和归总，召开了一次全政协层面的立法协商工作座谈会，市人大常委会负责人到场直接听取委员们的意见建议。协商成果由市政协汇总后，形成报告报送市委，再由市委批转市人大常委会党组。市人大常委会党组收到报告后，进行研究、分析和采纳，形成采纳报告，也通过市委转送回市政协。市人大常委会组成人员在草案审议阶段逐条逐项地研究了协商意见，尽可能地采纳，未采纳的意见又专门做了说明。
3.立法后阶段
立法后阶段，一般是法案通过表决成为法之后，为使该法进一步臻于科学化、更宜于体现立法目的、能够适合不断变化的新情况的需要，所进行的立法活动和立法辅助工作构成的立法阶段。[32]立法后阶段主要包括法的修改、法的废止、法的解释、法的清理及法典编纂等活动。[33]目前，立法实践中几乎没有立法后阶段的立法协商。
（二）协商的组织方式
立法协商可以采取不同的组织方式。下面将讨论实践中出现的几种典型组织方式。
1.由中共地方党委居中协调(https://www.daowen.com)
一些地方的立法协商主要通过中共地方党委居中协调的方式来进行。在这种组织方式中，由人大或政府党组通过同级党委，将立法草案交由同级政协党组，由政协党组组织政协委员开展立法协商。在整个流程中，人大和政协不直接发生关系，而是以同级党委为中介连接起来。党的十八大以来，这种模式成为主流模式，在不同层级政协中均有采用。在制度规范层面，广州市委制定的《中共广州市委政治协商规程（试行）》对协商平台、协商内容、协商程序、协商结果等问题都作了较细致规定，使得立法协商有了一套可操作的具体规则。党委的文件是各级人大、政府积极倡导立法协商、构建立法协商制度的依据和动力。
2.地方人大与政协直接对接
在这种组织方式中，地方人大法制委员会直接与同级政协社会和法制委员会对接，委托同级人民政协就立法草案开展立法协商。这种组织方式在目前也比较普遍。南京市政协社法委与市人大法制委以会签《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》的方式，确定立法协商的原则和重点，规定由两个专门委员会对口联系，建立立法协商工作联席会议制度。南京市政协成立“立法协商咨询小组”，制定了《开展立法协商工作的运作办法》，试图健全立法协商运行机制和操作流程。[34]根据上述文件，南京市人大法制委每年应向市政协告知立法规划和立法计划草案，市政协可以与市人大法制委协商确定年度立法协商计划和重点立法项目。然后市政协按照专业对口的原则，听取立法协商咨询小组的意见，并由有关专委会在相应单位和界别委员中征求意见，在规定时间内以书面形式报送给市人大法制委。市人大法制委也适时将协商成果的被采纳情况反馈给市政协。此类文件是专门对立法协商进行的规定，规定得相对详细，具有很强的可操作性，旨在推进立法协商的制度化、规范化、程序化，使得立法协商制度在部分地区初具形态。
3.地方政府与政协直接对接
在这种组织方式中，政府立法部门直接与同级政协社会和法制委员会对接，委托同级人民政协就立法草案开展立法协商。这种模式产生较早，但是并未得到广泛接受，尚未覆盖至全国。例如，黄山市人民政府办公厅与市政协办公厅制定《黄山市政府立法协商工作办法》；南京市政府与市政协共同制定《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》；济南市人民政府办公厅与市政协办公厅共同制定了《济南市立法前协商工作规则》；原河北省政府法制办与河北省政协社会和法制委员会联合颁发《关于建立政府立法协商工作机制的实施意见（试行）》。这些规范性文件基本上都对地方政府立法部门与政协之间的立法协商工作作了制度性规定，形成切实可行的操作机制。一些地方政府为规范立法协商还单独制发规范性文件，例如，《大连市人民政府关于印发大连市政府加强与民主党派联系工作实施办法的通知》。大连市对立法协商的规定是通过在政治协商的规定中一同规定的，因此，也规定得比较粗略，只是提出“建立参与立法制度”，要求“市政府在起草地方性法规和规章的过程中，要根据需要征求民主党派和无党派人士的意见、建议，并向其反馈意见、建议的采纳情况”。《武汉市人民政府关于进一步加强与市政协工作联系的规定》规定，“市人民政府应与市政协及时就地方性重要法规草案进行协商，在起草地方性法规、制定行政规章时应主动征求市政协有关专门委员会的意见，主动接受市政协的民主监督”。原武汉市政府法制办根据前述文件制定的《市政府法制办公室加强与市政协社会法制委员会地方立法协商工作的实施方案》则十分具体，具有较高的制度化，规定“市政府年度立法计划、地方性法规草案、重要政府规章草案采取书面征求意见、邀请政协相关界别委员参与立法调研、召开专家委员立法座谈会等形式进行协商，同时明确重大问题至少提前10个工作日（一般问题至少提前5个工作日）将会议有关文件送达市政协参加会议的人员……市政府法制办要对政协委员提出的建议、意见，认真采纳，积极落实并及时报告落实情况”。
4.地方政协主导型协商
地方政协主导的立法协商，主要是指地方立法部门与对应的人民政协，依照法定程序开展立法协商工作，形成立法建议的过程。在地方立法协商实践中，一些地方的人民政协积极发挥自身功能。在立法的新常态中，逐渐承担起立法协商主导者的角色，主导立法协商成为了人民政协政治协商的重要内容。地方人民政协主导立法协商，具有范围广泛、专业性强等特点，推进立法协商具有独特优势。借助人民政协这个平台，可以促进立法过程中利益关系的整合，提高立法的科学性。“由人民政协组织的立法协商，应当成为我国各级人大立法机制的重要补充”。[35]人民政协主导立法协商，可以最大程度上发挥人民政协的职能，推动人民政协自身机制的规范。从我国人民政协主导的地方立法协商的实践来看，走在前列是上海市、杭州市、湖北省、新疆维吾尔自治区等地。与前面几种组织方式的情况一样，这些地方是有权机关主导的地方立法协商的典型代表，并不是这些地方没有其他形式的立法协商形式。上海市政协一直以来积极推动地方立法协商工作，立法协商成为了上海市政协政治协商的重要内容。2009年，中共上海市委公布《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，以文件的形式肯定了政协在立法协商中的地位。2010年，上海市政协社会和法制委员会与市政府法办签署工作备忘录，进一步完善政协主导立法协商工作。湖北省历来重视人民政协在立法协商中的作用，2005年以来制发诸如《中共湖北省委关于进一步加强新形势下政协工作的意见》《中共湖北省委关于加强和改进新形势下人民政协工作的决定》《湖北省政协社会和法制委员会关于进一步加强和改进工作的意见》等多部文件推动人民政协主导的立法协商工作。2016年2月，安徽省政协首次举办立法协商会，立法协商会为新修订的《安徽省消费者权益保护条例》提供了重要依据，政协委员结合调研，政协委员在立法协商中的发挥了积极作用并积累了经验。
（二）协商的沟通方式
1.会议协商
《中华人民共和国立法法》第三十九条规定，列入常委会会议议程的法律案可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取多方意见。立法法没有明示立法中的其他一些工作可以采取此种方式听取意见。实际中，在制定立法规划与年度立法工作时，同样可以公开征询公众意见，如采取网络论坛、座谈会、论证会、听证会以及向政协委员征求立法规划与计划的意见等方式。[36]《中共广州市委政治协商规程（试行）》第三章第九条规定协商的形式包括：市政协全体会议、市政协常务委员会会议、市政协主席会议、市政协常务委员专题协商会、市政协党组受市委委托召开的专题座谈会、市政协秘书长会议、市政协专门委员会会议、市政协内部协商会议、书面协商。2013年3月，长春市政协立法协商法律顾问组的部分成员及人资环委、社法委相关专业委员就《长春市公园条例（草案）》举办了立法协商座谈会，对该条例进行了协商讨论。2013年，南京市政协组织部分委员先后举办2次专题调研，就《南京市知识产权促进和保护条例》与《南京市行政执法监督办法》等法规草案进行协商讨论。
2.约谈协商
立法协商的约谈协商制度，是指立法部门就立法有关问题，不定期邀请立法协商主体就共同关心的问题开展小范围谈心活动，沟通情况、交换意见。立法约谈契合了社会治理由“反应型”向“预防型”转变的时代任务，内化了服务立法的理念，迎合了公民参与立法的需求。[37]立法协商各主体也可约请立法部门的有关同志个别交谈，就立法的有关重要问题反映情况、沟通思想。比如立法部门直接向政协委员、专家征求意见。这种立法协商形式充分发挥了法律专家、相关行业专家的作用，也尊重了立法科学性的原则。专题约谈协商的针对性、灵活性与主动性很强，约谈的是专门分管领导，是决策者。这些参与主体本着直面问题、解决问题的态度，不是推卸责任、谋求私利，保证了协商更充分、更高效。[38]各地采取的具体约谈形式各不相同。四川省政协社会法制委员会成立了立法协商专家组，专家组成员由省政协委员、有关法学法律方面专家、省政协社法委特邀委员10名专家组成。2009年4月，成都市政协社法委“立法协商专家组”成立，组成结构也与四川省政协社会法制委员会立法协商专家组基本一致。
3.书面协商
立法协商的书面协商制度是指各有关立法主体以书面形式就立法的有关问题向立法部门积极建言献策，提出建议意见。书面协商的主要方式是通过社情民意汇总、提案、视察报告、调研报告、政协建议案等方式提出意见和建议。人民政协履行民主监督和参政议政职能主要采取书面协商形式，也就自然而然地将书面协商当作立法协商的一种重要沟通方式。