政协参与立法协商的历史渊源和制度依据
（一）政治惯例
人民政协自诞生伊始就承担着立法协商的任务。在中华人民共和国成立前夕，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的中国人民政治协商会议在人民代表大会制度条件不成熟的情况下，代为执行全国人大的职能，讨论并通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》以及关于国都、纪年、国歌、国旗四个决议案，制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个历史事实说明，人民政协是决定中华人民共和国重大政治问题的协商平台。全国人大召开后，人民政协继续就与立法相关重大问题进行政治协商。例如：在第二届政协期间（1954-1959年），讨论了《兵役法（草案）》《农业生产合作社示范章程（试行草案修正稿）》《汉语拼音方案（草案）》《关于处理城市反革命分子的办法（草案）》《1957年国家经济建设公债草案》等规范性文件。[26]改革开放以来，人民政协参与立法协商更加频繁。1995年，人民政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，将“国家的重要法律草案”列为政治协商的主要内容。人民政协参与国家立法协商有着丰富的历史经验，至今已经成为一种惯例。
（二）宪法依据
《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，各界及相关公民通过立法协商这一途径参与立法是“通过各种途径和形式，管理国家事务”的具体化，而以人民政协为平台的立法协商在宪法的序言中亦有依据。宪法序言第十自然段规定，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织……在进行社会社会主义现代化建设、维护国家统一和团结斗争中，将进一步发挥它的重要作用……政治协商制度将长期存在和发展”。从宪法第三十三条和第三十五条的规定可以看出，国家通过根本法的方式确定了公民基本权利在国家政治生活中的重要地位。宪法赋予了人民参与国家管理的权利，立法协商活动是人民参与国家管理权力的重要体现。人民充分参与国家经济社会事务的决策，对关涉切身利益的地方性法规的制定，发表意见和建议，进行比较、辩论、权衡、妥协和商谈，尽最大努力达成共识，既行使了公民的基本权利，又保证了立法的科学性、民主性。立法权的产生和存续要以民主为基础，立法权的运行要以追求民主为根本的价值取向。[27]民主立法是时代的潮流，是我国中央和地方立法部门在立法工作明确提出的原则。贯彻民主立法原则，让更多的相关主体参与到立法过程中，通过广泛协商影响立法进程，进而使制定的法律具有良好的民意基础，更有效地展现公共福祉和民众利益，才能真正实现人民当家做主、参政议政。只有增强地方立法的民主性，才能保证地方立法的科学、规范和高效，进而保证地方立法的质量。(https://www.daowen.com)
（三）《中国人民政治协商会议章程》及相关依据
《中国人民政治协商会议章程》第三条规定，“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。”从我国政治经济和社会发展的实际情况来看，有关地方重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，主要是以地方立法的形式进行规范的。在全面推进依法治国的当下，地方立法在推进地方政治、经济和社会发展事业中的地位和作用日趋重要。人民政协的政治协商是党和国家实行科学民主决策的重要环节。《中国人民政治协商会议章程》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及党的全国代表大会报告均明确要求，要将政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，其中就包括了作为地方重要问题决策的基本形式的地方立法。随着我国立法体制的完善和社会主义法治建设的不断发展，地方性法规在我国法律体系中的地位和作用不断得到加强，人们对制定地方立法的必要性和重要性的认识逐渐加深。建立立法协商机制，对于促进政协更好地履行政治协商职能，提高地方立法的民主化、科学化水平具有十分重要的意义。因此，参与地方立法协商是人民政协政治协商的重要内涵与基本要求。
（四）立法法依据
《中华人民共和国立法法》第六条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十九条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，宪法把法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第七十四条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这四个条文不少学者都认为是立法协商的法律依据。需要注意的是，这些条文的规定是立法机构听取和征求各方面的意见，单从这个角度来说，还难以认为是立法协商的依据，但由于其并没有对听取意见以及“座谈会、论证会、听证会”结果的效力问题作出规定，也没有进行限制，因此，在这些听取意见的座谈会、论证会、听证会中也可以采取协商的方式，可以在这几个条文的基础上将其进一步发展为立法协商。那么从这个角度来说，则可以认为是立法协商制度的依据。但不管怎么解释，立法法第六条是可以作为立法协商的依据，立法协商无疑是符合第六条“保障人民通过多种途径参与立法活动”的要求，立法协商正是人民参与立法活动的途径之一。
（五）其他的政策性依据
1.中央重要文件中关于立法协商的论述
党的十八大首次提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。此后，党的十八届三中全会进一步强调“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。在党的十八大和十八届三中全会精神的指引下，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，成为中国协商民主建设的纲领性文件，对从人民政协协商民主到社会主义协商民主的发展具有里程碑式的意义。在此基础上，中共中央又印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，其中对人民政协协商民主做出了更加明确的界定，把人民政协协商民主定位为“凝聚共识的重要民主形式”。人民政协协商民主包括三个层面：第一，它是我党领导的多党合作和政治协商制度的重要体现。借助于人民政协协商民主所搭建的桥梁，代表中国最广大人民的根本利益的中国共产党同代表中国社会部分群体和阶层的特殊利益的民主党派之间能够进行广泛而反复的协商，最大程度上考虑方方面面的利益所求，减少意见分歧，达成广泛共识，使党和国家各项大政方针在保证人民根本利益前提下，充分尊重社会各个层面的局部利益诉求。第二，它是我党实行科学民主决策的必要环节。中国共产党历来都十分重视协商民主在科学执政、民主执政中的作用，无论是关于国家经济社会发展中涉及全体人民的重大决策，还是涉及部分群众实际利益的民生问题，在政策制定过程和政策执行过程中都需要进行广泛协商，从而使党的各项政策尽可能找到最大的社会共识，得到全社会的普遍认同。第三，它是提高治国理政能力的重要途径。中国共产党执政能力的提升，离不开执政基础的不断夯实。而人民政协协商民主为中国共产党更加广泛密切联系群众提供了一种重要媒介。人民政协由34个界别构成，涵盖各界，群英荟萃，中国共产党可以借助人民政协协商民主，更加广泛密切联系中国社会各个层面的群众，提升治国理政的能力。从人民政协协商民主的内涵中，我们可以明显地看出社会主义协商民主的精要。显然，抓住了人民政协协商民主，就抓住了中国协商民主的内在灵魂。这要求我们在推动中国协商民主的进步和发展的过程中，始终牢牢依靠人民政协协商民主这一根基。
2.地方层面立法协商规范性文件
与中央层面只对立法协商进行宏观指导规定不同，地方层面制定的规范性文件对立法协商进行了具体的规定，形成了一个立法协商制度雏形。福建省最早开展地方立法协商实践，2000年就制定了《关于加强地方立法协商工作的意见》。福州市政协与市人大常委会随即联合制定了实施意见。[28]2007—2010年，很多地方就立法协商制发规范性文件。比较具有代表性的文件包括《济南市立法前协商工作规则》、杭州市《关于建立政府立法协商机制的实施意见》《政协新疆维吾尔自治区委员会立法协商实施办法》和《政协长沙市第十届委员会地方性立法先行协商管理办法》。2014年，青海省出台了《关于深入开展立法协商的实施意见》，安徽省出台了《安徽省人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》。这些规范性文件为立法协商的有效开展提供了规范支持和制度依据。