争议较大的重要立法事项引入第三方评估的功能定位和制度依据
（一）功能定位
1.以精准评估促进立法决策精准化
良法是善治的前提，只有制定的法律科学、合法、合理，善治才有基础和依据。针对哪些事项通过立法加以调整又是立法工作的前端，因此对于存在较大争议的重大立法事项进行评估是迈向科学立法的第一步，也是制定出良法的重要保障。如果对于存在争议的事项仓促立法，制定出的法律极有可能会存在缺陷，难以顺利施行，甚至可能产生更大的消极后果，阻碍立法所调整事项的合理处置和运行、侵犯公民、法人或其他组织的权益，这就不仅仅是浪费立法资源那么简单了。
2.以中立评估预防部门利益法制化
在我国绝大多数立法实践中，不论所立之法是法律、法规还是政府规章，具体起草工作都由政府各职能部门（尤其是负责执法的部门）承担。这或多或少会导致立法过程中的部门利益法制化。一方面，部门利益法制化放纵个别部门借助立法把法律变成部门不正当利益的保护伞。另一方面，由于不同部门分别将相互冲突的利益法制化而导致不同法规、规章可能存在不协调甚至相对抗的情况。部门之间的管理权限或者管理利益以及人们对新生事物在认识上的差异，极易导致争权诿责的情况发生，严重影响立法进程，甚至可能形成“立法僵局”。此外，部门利益法制化带来的非必要立法、重复立法或是立法冲突，不仅会造成立法资源浪费，而且会损害法制统一、侵犯公民的应有权利等。第三方评估机构的介入能够最大限度地打破僵局、解决纷争，形成中立、客观的结果，并决定立法事项的设立和推进与否。
3.以全面评估做实立法精细化
在法治建设的大时代背景下，通过立法解决问题似乎已经成为一种趋势，立法成了“灵丹妙药”“万金油”“必杀技”。这种粗放型立法理念不仅可能降低立法的权威性、严肃性、严谨性，立法的质量也难以保障。通过第三方评估对有争议的立法事项进行去粗取精，甄别辨识，集中焦点，梳理脉络，对于真正需要立法以及通过立法能解决实际问题的事项予以立项，实现立法精细化。
立法精细化的另一种体现还在于立法的专业化。经济社会发展程度越高，各行业领域分工越精细，在诸多领域，如数字政府、信息监管、互联网金融、人工智能等，立法主体或者职能部门都可能存在知识空白地带，立法工作也面临许多挑战。这种主观认知的局限性，需要相关领域更专业的机构或者专家参与进来，在听取专业意见的基础上，建立公众利益表达机制，兼顾多方诉求和意见建议，保障立法的科学性和民主性。
4.通过公众参与评估加强立法民主化
第三方机构属于公众的一种类型。第三方机构开展评估工作属于公众参与立法的一种重要形式，也是一种更为专业的形式。争议较大或者争执不下的立法事项，由第三方机构的专业研究人员通过规范的程序进行客观、中立、专业的评估，并且在此过程中不可避免地会有需要社会公众参与的环节，如实地调研、集中座谈、个别访谈、问卷调查等，是立法尊重民意、吸纳民意的体现。这可能有助于让立法更好地体现广大人民的根本利益、现阶段群众共同利益和不同群众特殊利益，践行全过程人民民主，极大增强立法的民主性，巩固立法的合法性，提高立法的科学性。
（二）现有制度设计
1.中央层面
（1）《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》
2015年5月，民政部《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（民发〔2015〕89号）提出：“着力培育和发展第三方评估机构，着力建立第三方评估的体制机制和政策保障，使第三方评估成为政府监管的重要抓手，成为社会监督的重要平台，成为社会组织加强自身建设的重要动力，促进社会组织在经济社会发展中发挥更大作用。社会组织第三方评估机构应能够独立承担民事责任，具有相对稳定的专业评估队伍，管理规范，社会信誉良好。民政部门要充分利用现有资源，大力发展民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位等形式多样的专业评估机构。”[13]
（2）《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》
2017年12月，全国人大常委会办公厅印发《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，首次在中央层面针对重要立法事项引入第三方评估工作做出顶层制度设计和规范。《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》第二条规定，第三方评估是指“由利益利害关系方以外的机构，运用科学、系统、规范的评估方法，对有较大争议的重要立法事项进行专项研究和综合评估，并提交评估报告，为立法决策提供参考的活动。”同时，以“列举+兜底”的方式列出重要立法事项的主要种类：法律草案的调整范围、法律草案提出的主要制度和重要规范的必要性、可行性及法律草案对自然人、法人和非法人组织权利义务关系的重大调整、重要法律概念的含义、法律草案中的其他重要问题。该规范还对第三方机构的资质予以明确：在相关领域具有代表性和权威性，社会信誉良好；组织机构健全，内部管理规范；有具备相关专业知识和技能的研究力量，有较强的数据采集分析、决策咨询和政策评估经验和能力；在业务关系、机构隶属、资金来源等方面具有独立性，与有关争议方之间没有利益利害关系；开展评估工作所需的其他条件。
第三方评估的程序为选择评估主体、制订评估方案、开展科学评估、验收评估成果、交付评估成果等程序。评估报告的主要内容主要包括评估工作的基本情况、评估内容分析和依据、评估结论及意见建议、参加评估人员的签名和评估机构盖章及其他需要说明的问题。[14]
（3）对前述制度的总体评价
民政部《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》旨在大力培育第三方评估机构，但近年来，收效有限。全国人大常委会办公厅印发的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》则是对第三方参与重要立法事项评估工作的程式规范。在规范对象方面，《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》主要针对有重大争议的法律草案评估，而不是立项前评估。此外，从该通知的发送范围来看，规范主要是用于全国人大常委会内部的程序规范，不属于规范性文件，对于地方立法中的重大争议立法事项的评估借鉴和指导意义有限。尽管如此，仍有一些地方人大常委会在此基础上制发工作规范。2018年4月8日，云南省人大常委会办公厅印发《关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范的通知》。2019年6月19日，宿迁市人大常委会办公室印发《关于地方性法规制定过程中争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规定》。
在第三方机构的选择方面，《关于地方性法规制定过程中争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规定》明确了第三方机构的选择方式为委托和采购招标。采购招标的详细程序已有相关规定，按既定程序开展即可。但是，以委托方式选择评估机构，目前尚无统一的程序规范，应当进一步作出较为详细的规定。笔者认为，委托程序主要包括如何启动、选择的范围、委托的具体操作程序、决定程序等，以达到委托过程的公开、公平、公正。
在评估的内容和程序方面，《关于地方性法规制定过程中争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规定》对于评估种类和程序仅作了原则性规定。笔者认为，每一个项目都有其独特性，争议的重点不一样，进而导致需要重点关注的程序也不一样，因此对于评估内容及程序仅适宜作原则性规定。
在评估结果的运用方面，《关于地方性法规制定过程中争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规定》仅规定，“第三方评估报告应当作为协调处理有关争议事项、研究法律草案修改完善和做好相关立法工作的重要参考”。对于采纳的程序、采纳结果的反馈并没有明确。对于争议较大的重要立法事项，评估并不是终点，评估的目的是要根据评估结果对草案内容或者立项进行调整，因此对于评估结果的运用十分重要，不仅能有效改进工作，还能间接提高评估的权威性。(https://www.daowen.com)
2.地方层面
部分地方人大常委依据全国人大常委办公厅制定的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》制定了本省、市的工作规范，如云南、新疆、福州市、宿迁市等，主要内容与全国人大常委会办公厅所制定的工作规范大体相同。很多省市虽然没有专门针对争议较大的重要立法事项引入第三方评估的制度规范，但是针对行政立法制定了详细的立法评估制度，并主要以立项前评估为主。
（1）《苏州市人民政府立法前评估办法》主要内容及其亮点
2019年7月，苏州市正式实施《苏州市人民政府立法前评估办法》。这是全国首部专门规范行政立法前评估工作的立法，总共22条。该办法规定，“本办法所称立法前评估，是指在申报规章立法计划建议项目前，按照一定的程序、标准和方法，对立法计划建议项目所进行的必要性、可行性、紧迫性以及立法成本效益进行分析研究，形成立法前评估报告以及起草规章建议稿等系列活动。”
该办法对于开展政府立法前评估属于硬性要求，规定“未开展立法前评估工作的立法计划建议项目，市司法局一般不进行立法计划立项论证。但是，市委、市人大常委会、市政府决定的立法项目除外。”立法计划建议项目申报单位可自行组织评估，也可委托高等院校、科研院所、专业机构、社会组织等第三方机构开展评估。评估分为准备阶段、实施阶段和评估报告形成阶段。在评估方法上，该办法规定，“定性分析与定量分析相结合、问卷调查、实地考察、专题调研等方法进行。定性分析引用的文件资料要注明出处，反映问题符合当前实际；定量分析力求量化，用数据说明问题，必要时可以用图表、照片、音像等形式进行辅助描述。”立法报告的主要内容分为基本情况、立法的必要性、可行性、紧迫性分析、成本效益分析、评估结论等。基本情况包括立法背景和评估工作开展情况。必要性、可行性、成本效益分析则包括是否符合上位法、市场竞争机制、利弊分析等八个方面。办法还对评估结论的内容予以明确，评估结论的内容主要是明确向市政府提出立法计划建议的内容、明确初步的立法时序安排、明确起草单位等。对评估过程中的公众参与，以及单位的集体讨论程序等也进行了规范，在一定程度上，使得评估程序更为完善，结论更为科学。
（2）浙江省《政府立法项目前评估规则》主要内容及其亮点
2014年5月，浙江省人民政府办公厅印发《政府立法前评估规则》，在全国率先以规范性文件的形式对政府立法前评估进行规范。该规则明确了起草单位向省政府申报和报送立法计划一类项目的，应当开展立法前评估，并提交立法前评估报告，其中评估可以由起草单位自行组织，也可以委托院校、科研院所等单位开展评估。
评估结果作为选择计划立项项目的重要依据，未开展立法前评估的，原则上不列入省政府一类立法计划项目，省委、省人大常委会、省政府要求立即进行立法的项目除外。其最大的亮点在于对评估方法予以了明确，规定“评估报告应定性分析与定量分析相结合，可定量分析的内容应尽量量化说明，并采用最新数据（注明来源）。必要时，可用表格、图例等进行辅助描述。评估报告可通过一些实例，对各地工作现状及有关问题进行说明，并可辅助使用照片等直观材料。”这会对评估的科学性和评估报告的质量起到重要的提升作用。评估报告的内容则要求包括基本情况说明、论证、依据，并附立法依据和参考资料。基本情况说明主要包含：主要工作业务情况（特别是与立法内容相关的许可审批、处罚案件等情况）、有关工作力量配备情况、部门间衔接配合情况、需要解决的问题及成因分析等。论证主要是针对立法必要性、可行性及拟采取的措施的合法性、合理性，具体分为八个方面。[15]
（3）《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》主要内容及其亮点
2017年12月，贵州省出台《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》，规范了立项评估和立法后评估的有关事项。
办法明确，立项评估是指“省、市（州）政府在编制立法计划时，对申报单位要求列入立法计划的一类立法项目出台的必要性、可行性、出台后对本地区改革发展稳定可能产生的影响等进行预测和研判的活动。”办法还规定了立项评估可以由政府相关部门内部通过召开座谈会、论证会、咨询会等方式听取各方意见，也可以委托第三方机构开展评估。立项评估的内容和主要包括立法的必要性，包括立法依据、立法背景、立法事项的重要性等；立法的可行性、出台时机是否成熟，是否与本地区经济社会发展需求相适应，是否具备相应的实施条件，相关配套措施是否能及时到位；立法项目出台后对本地区改革发展稳定可能产生的影响；立法项目出台后可能影响其实施的重大因素和问题；立法项目实施的成本效益分析等。
（4）《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》主要内容及其亮点
2015年8月，江西省出台《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》，该办法主要是针对有重大争议的地方性法规草案和省政府规章草案的评估。
除了规范重大立法事项范围、第三方机构资质、评估程序和评估报告等，其最大的亮点是明确了评估标准，其主要包括七个方面：合法性标准，即草案是否与法律、法规及其他上位法保持一致；合理性标准，即草案是否符合公平、公正原则，是否必要、适当，设定职权与责任是否相统一；科学性标准，即草案是否具有适当前瞻性，是否体现规律要求，是否适应时代需要，是否符合人民意愿，是否解决实际问题；协调性标准，即草案的各项制度之间是否协调一致，与同位阶立法之间是否存在冲突；规范性标准，即草案立法技术是否规范，是否影响到规章的正确、有效实施；操作性标准，即草案的概念界定是否明确，各项制度及其程序是否具体可行；实效性标准，即草案出台后能否达到预期目的，取得预期效果，以及实施过程中的成本和效益分析。[16]
南昌市也于2017年出台了《南昌市地方性法规和市政府规章草案第三方评估办法》，主要内容和江西省的办法大致相同。
（5）对前述制度的总体评价
前述几部规章和文件是目前国内针对第三方评估，尤其是针对立法前的第三方评估较为典型的制度设计，其中也包含了对较大争议的重大立法事项第三方评估，对将来其他省市制定相关制度具有启发和借鉴意义。
规范对象方面。浙江省、苏州市、贵州省的制度都是针对政府立法的立项前第三方评估。江西省则是对拟制定地方性法规和政府规章的草案在省政府常务会审议前的第三方评估，增加了地方性法规。
第三方机构的选择方面。浙江省可以采取委托的形式确定第三方机构；苏州市则明确以政府购买服务，即招投标的形式选择第三方机构；贵州省规定了采购预算达到采购标准的应当进行采购招标，其余的可以采用委托方式，并规定了委托协议的大致内容；江西省则只规定了委托的方式。各地对于委托程序的规定也都较为原则，没有具体的细化内容。第三方机构的选择对于评估工作的科学、公正尤为重要，对委托第三方机构的程序应当作进一步明确。
第三方评估的内容和程序方面。浙江省和苏州市对于立项前评估内容的规定较为详细，可操作性较强，基本涵盖了立项前评估应当包含主要具体内容，具有较强的指导意义，但对第三方评估的主要程序、具体要求都没有详细制度安排。
评估结果的运用方面。浙江省、贵州省和苏州市均规定未开展立项前评估的项目原则上不列入立法计划，虽然没有表明评估结果的运用方式，但实际上，这条规定暗含的要求已经十分明确：必须是评估结果为可以立项的，才能纳入立法计划。但这只是对是否开展立法前评估活动的结果的运用，而不是评估完成后，委托方对于评估结果的具体运用。江西省规定：“第三方评估报告应当作为草案修改完善的重要参考，委托评估部门应当向第三方反馈评估报告提出的意见建议的采纳情况。”从这条规定来看，评估结果主要还是作为草案修改的参考，但是委托部门需要向第三方反馈意见采纳情况。注重评估结果的运用，对于提高立法的科学性和第三方评估的权威性具有积极意义，关于立项前评估，应当对评估结果的运用有更为规范的程序规定。
继《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》之后印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》也是第一部关于“法治中国建设”的专门的、全面的战略发展规划，为全面依法治国、建设法治中国提出了明确的任务书、时间表、路线图，标志着全面建设社会主义现代化时期中国的法治建设也进入一个崭新的发展阶段，体现了党中央对法治建设的高度重视。法治社会建设实施纲要和法治中国建设规划的出台，是对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的深入贯彻落实。“推进对争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作”作为健全立法机制的重要内容写入法治中国建设规划，可见对争议较大的重要立法事项引入第三方评估是健全立法机制、推动科学立法的重要举措。正如有学者提道：“立法过程不再只是单纯行政权力主导下的利益分配形式，而是多种利益、多种主体的言说空间”。[17]