第二节 审 判
在审判方面，租界也与华界有所不同。在上海租界、汉口租界和厦门鼓浪屿公共地界，华人违反租界章程及成为刑事案件甚至民事案件的被告，大多由中国设在租界内的会审公堂审判；在其他租界通常由当地华界的中国官府审判，但在有些租界他们违反租界章程也会由租界开辟国的领事法庭审判。“无约国人”与无国籍外国人的情形与华人有些相似。“有约国人”在各租界内违章、犯罪，通常由设在该租界的本国领事法庭审判，但违反租界的有些章程也会受租界开辟国的领事法庭审判。而控告公共租界工部局及其董事等人的行政案件则由领事公堂审判。在上海公共租界，英国还设有在华高等法院和上诉法院，美国还设有在华法院和司法委员法院。这样，在租界内行使审判权的法庭可分为两类，第一类是领事法庭等外国法庭及租界法庭，第二类是由中国设立的上海、汉口、厦门的会审公堂。
第一类，领事法庭等外国法庭及租界法庭。
领事法庭以及设在上海租界的英王在华高等法院、美国在华法院等其他一些外国法庭，是列强在中国享有领事裁判权的直接产物。鸦片战争后，通过不平等条约，英、美、法、俄、德、日等二十来国相继在中国取得领事裁判权。这些国家的公民或臣民，即“有约国人”，在中国成为民事或刑事案件被告，都不受中国司法管辖，大多由该国在华领事法庭审判。在租界正式形成前，领事法庭已经存在；在没有租界的福州、宁波等通商口岸，同样有领事法庭；有些设在租界内的领事馆则未设领事法庭，领事法庭的存在本与租界无关。在辟有租界的通商口岸，各国领事馆大多设在租界特别是本国专管租界之内，主要因为租界有较好的市政设施，并较为安全。除狭小的厦门英租界、冷僻的重庆日租界等少数租界，大多数租界内都有领事馆，并有设在领事馆内的领事法庭。
领事法庭的管辖范围为该领事辖区或数个领事辖区，法庭庭长或审判官大多由领事、副领事及其他领事馆官员担任，只有法国、意大利、日本等国特派法官来担任此职。[18]1920年，美国政府以上海美国司法委员法院取代上海美国领事法庭。两者的主要差别在于司法委员法院不是以领事等外交官为法官，而是以特派的司法委员为法官。[19]领事法庭审判以本国及受其保护国家人士为被告的民事、刑事案件。原告可以是华人、其本国人士以及其他外国人士。这些案件只要是发生在该领事法庭辖区内，不论是发生于该领事法庭所在租界之内，还是租界之外，都由该领事法庭审判。各国对领事法庭的管辖权限都有明确规定。有些领事法庭有权审判所有以本国人士为被告的民事案件，但都不能审判重大刑事案件。英国领事法庭只能审判监禁一年以下或罚金100英镑以下的刑事案件，法、日两国领事法庭只能审判不涉及重罪的刑事案件。美国领事法庭可以审判罚金不超过500美元、监禁不超过90天的刑事案件，还能终审判决罚金不超过100美元、监禁不超过60天的刑事案件，以及诉讼标的不超过500美元的民事案件。[20]
租界开辟国人士和其他“有约国”人士违反租界规章的案件，通常也由其本国设在当地的领事法庭审判。租界巡捕在租界内拘捕了违反租界章程的人，首先要甄别其国籍。其中该租界开辟国人士，便押送至本国领事法庭，根据该租界基本章程或行政规章来进行审判。如果他是其他“有约国人”，大多被押送至该国在当地的领事法庭审判。因为“有约国人”在租赁或购买别国专管租界土地时需要签署遵守该租界各种章程的誓约，并由其本国领事背书，所以这些领事法庭也须依据该租界章程来审判这些案件。
专管租界开辟国的领事法庭等法庭还要审判其他的一些案件。在有些租界，华人违反租界章程等案件也由租界开辟国的领事等人审判。外国领事等人审判华人的情况肇始于1853年9月以后的上海。此时，小刀会占领上海县城，中国官府失却对上海外商租地的控制，英、美等国领事乘机侵夺对界内华人的司法管辖权。这些华人违反当地规章或涉及较轻的民事、刑事案件，英、美等国领事都擅自审判。次年，上海租界形成，工部局和巡捕房相继建立。被租界巡捕拘捕的华人在巡捕房里由工部局董事预审，决定是释放，还是解送英、美领事馆。1855年，经英国领事审判的华人案件达500余件。[21]次年，在清政府恢复对上海地区的控制之后，经驻沪领事团决定，上海英租界等处由外国人审判华人的情况才告终结。在上海法租界，法国领事于1859年在法国领事馆内组建违警裁判所，由领事馆官员主审，领事馆翻译和巡捕房总巡陪审，审判由巡捕房移送、主要以华人为被告之案，并对情节轻微之案作出罚金或释放的判决。此种情况持续到1869年该租界设立中外会审公堂之时。[22]此后，在镇江英租界、天津俄租界等不少租界，租界开辟国领事法庭继续审判华人。20世纪初期，在九江英租界，英国领事可对界内有酗酒、赌博、妨碍公务等行为的华人科处罚金，最多可达50银圆；对有斗殴、小偷小摸等行为的华人，可罚他们在界内做苦工数小时至两天；对应予以更重惩罚的华人，则将他们移送界外中国官府惩处。[23]
在有些租界，“无约国人”及无国籍外国人违反租界章程，也受租界开辟国的领事法庭审判。1863年，美国领事要求管辖上海美租界内的“无约国人”，随后，驻沪领事团以中国官府对无领事代表的外国人既不愿行使职权，又无办法加以管束，要求由领事团代表中国授权公共租界工部局，对界内的此类外国人进行司法管辖。署上海道黄芳以上海官府实在无从辨别、管理这些外国人，同意了这一要求。[24]此种情况一直延续到上海公共租界会审公堂成立。在很多专管租界，租界开辟国的领事法庭则长期对这些外国人进行审判。修订于1894年的镇江英租界《土地章程》、颁行于1902年的九江英租界《土地章程》都明确规定，对于违反租界附则者，如果他们是华人或“无约国人”、无国籍外国人，就由当地英国领事依法处理。[25]
在有些租界，租界开辟国的领事法庭甚至审判来自其他“有约国”的人士。天津俄租界开辟未久，其基本章程便规定，拖欠市政捐税者即便是其他“有约国人”，租界工部局也向俄国领事法庭起诉，并由该法庭判决。[26]在天津意租界，如果相邻的两个业主为地产的分界发生诉讼，即便他们是其他“有约国人”，也一概由意大利领事根据意大利法律来判决。[27]在上海、天津、汉口等地法租界，其他外国人包括其他“有约国人”违反界内路政章程，就由租界行政当局的代表审判；不服判决者，可向法国领事或总领事上诉。他们违反治安章程及拖欠市政捐税，都要先受法国领事法庭审判；不服判决者，则将被送交其本国领事法庭审判。[28]
专管租界开辟国的领事法庭还受理控告当地租界行政当局的案件。专管租界行政当局负责人都由其本国人士担任，任何人认为受到租界行政当局或其经办人员的侵害，可到租界开辟国设在当地的领事法庭控告租界行政当局或其责任人。在各地英租界，租界工部局通常以其秘书为代表，由他出庭应诉。如果在诉讼中败诉，即用行政当局的公款来支付赔款，其经办人等个人都无须承担经济责任。
对于越出各国领事法庭管辖权限的案件，大多须呈送该国设在远东殖民地直至其本国的高等法院去审判。只有英、美两国情况特殊。1865年，英国在上海公共租界设立英国高等法院。该法院除了取代英国驻沪领事法庭外，还管辖中国和日本后来还包括朝鲜境内所有以英国人为被告的民事、刑事案件，名为“英王在中日朝高等法院”，俗称“大英按察使署”。明治维新后日本废除领事裁判权，并侵占了朝鲜，该法院的管辖范围不再包括日本、朝鲜，故更名为“英王在华高等法院”。1904年前，该法院仅在上海开庭；此后，可在所有英国在华领事法庭辖境内开庭。该法院可依据英国法律审判各种案件，唯死刑须经英国公使核准。英国又在上海公共租界内设立英国上诉法院。不服各地英国领事法庭和英国高等法院判决者，可向该法院上诉。经该上诉法院审判的民事案件，诉讼标的超过500英镑，其上诉由伦敦枢密院受理；刑事案件上诉须经枢密院允许。[29]
不服各地美国领事法庭判决者，起初可向美国驻华公使上诉。1906年，美国也在上海公共租界设立在华法院，其等级相当于美国国内的地方法院，管辖范围为中国全境，一审受理案件为美国领事法庭有权终审之案外以在华美国公民为被告的各类案件，受理的二审案件是不服各地美国领事法庭后来包括上海美国司法委员法院判决的上诉案件。该法院通常在上海开庭，但每年至少须在天津、广州、汉口巡回开庭一次。如果不服该法院判决，则可向美国本土的第九巡回法庭上诉，最终还可向美国联邦最高法院上诉。[30]
根据中外订立的涉及领事裁判权的不平等条约，其中只有领事审判其本国人士的规定。领事法庭无权审判华人，也无权审判其他外国人。在不少租界，租界开辟国的领事法庭还对华人、“无约国人”和无国籍外国人进行审判，这显然违反了中外约章，侵夺了中国更多的司法主权。
除领事法庭等外国法庭，在上海公共租界、厦门鼓浪屿公共地界以及汉口租界还设有领事公堂。这些领事公堂与领事法庭从名称来看差别似乎不大，但二者在构成、职能、权限等方面有很大差异。领事公堂不是一个国家的领事审判其本国人士的法庭，而是多国领事共同组成的法庭。领事公堂的组建与领事裁判权有一定的关联，但其创建主要与租界系由外国人行政管理的区域相关。上海公共租界的领事公堂审判控告该租界工部局及其责任人的行政案件。厦门鼓浪屿公共地界的领事公堂除了审判此类案件外，还审判其他一些案件，至辛亥革命以后还一度作为当地会审公堂的上诉法院。汉口租界的领事公堂与上海、厦门两地的领事公堂有所不同，该公堂专门审判以当地三个由多国人士管理并为公众服务的场所为被告的案件。
在上海公共租界、厦门鼓浪屿公共地界，领事公堂是依据这两个租界的基本章程而设置的特殊的租界司法机构。在各国专管租界，认为租界行政当局侵害其利益者，可至租界开辟国的领事法庭控告租界当局及其董事等人。公共租界工部局董事由多国人士担任，因而其工部局不宜受任何一国领事法庭管辖。1869年，经修订的上海公共租界《土地章程》规定，组建领事公堂，控告该租界工部局及其经理人等，即向领事公堂投呈。[31]此后，领事公堂的组建被拖延了10余年。在此期间，因该租界工部局总董和董事大多是英国人，凡有人控告工部局时仍多控告其总董、董事于设在该租界的英国高等法院。[32]1882年，领事团推选英、美、德三国领事正式组建领事公堂。随后，领事团批准、公布《上海领事公堂诉讼条例》。该条例共17条，其中规定，领事公堂受理以上海公共租界工部局为被告的民事诉讼，每年由领事团选举3名领事为法官。公堂陈述等概用英文，原告可延请律师出庭。若工部局败诉，只用工部局的财产来赔偿，不与经手各董事及经理人等相干。不服判决者，可在60天内呈请该公堂再次审判。[33]上海领事公堂设立后的最初10余年间，一直由英、美、德三国领事担任法官。此后，英国领事始终任职，荷、比、意、奥等国领事也任过此职。在厦门鼓浪屿公共地界开辟后，界内即设立领事公堂。公堂法官每年由各国领事派定。该公堂除审判以工部局及其经理人等为被告的行政案件外，还扩大了审判权限，有权审判业主拒绝出售工部局兴建公共工程所需土地的案件，以及不同国家外国人之间的诉讼案件。工部局雇员及总董等人因局中公事被控后败诉，不自任其咎，全部以工部局的财产来赔偿。[34]1911年10月武昌起义爆发后，厦门于11月被革命党人占领。次年1月，驻厦门领事团宣称，暂时行使中外约章和鼓浪屿公共地界章程给予中国官府在该公共地界的权利，并决定当地会审公堂的上诉案件不再由厦门道与相关领事提审，而是由领事公堂来审判。这一决定旋获驻华公使团批准。该领事公堂一度又成了该公共地界的上诉法院。[35]
领事公堂的构成和职能便决定了它们既不适用中国法律，也不适用任何外国法律，只能依据租界基本章程和行政规章以及社会常理来进行判决。1911年，闸北水电公司向领事公堂控告上海公共租界工部局借口英商自来水公司享有专利，禁止该公司在北四川路地下铺设水管。领事公堂并非依据某国法律，而是以“专利”不符合条约精神为由，判闸北水电公司胜诉。[36]领事公堂审判的案件为数甚少。上海公共租界领事公堂一年至多审案数个，有些年度没有审判一个案件。厦门鼓浪屿公共地界的领事公堂每年审判的案件也有限，1915年，该公堂大约审判了三个或稍多的案件。[37]该领事公堂还缺乏权威。对于当地业主拒绝工部局因公征地的案件，这一公堂并不能强制相关的中、外业主执行其出让土地的判决，而是只能由中国官员或领事官员设法劝令其服从。[38]在1914年，一名传教士起诉该公地工部局妨碍其教会的传教活动和教产经营。次年，此人撤诉，但又拒绝偿付工部局从上海聘请两位辩护律师所花的费用及公堂费用共两百多银圆，而领事公堂也没有使他就范的办法。[39]
汉口租界也设有领事公堂，但这一领事公堂不同于公共租界的领事公堂。在清末，汉口租界内外已有三个由多国人士管理并为公众服务的场所，它们是汉口万国冢地、传染病医院和国际医院。在其管理机构涉案成为被告时，同样不宜受某一国领事法庭管辖。民国肇建后未久，驻汉口领事团仿照上海公共租界成例，设立汉口的领事公堂，当地也称作“汉口领事裁判所”，受理以这些国际机构为被告的案件。1914年，经驻华公使团批准的《汉口领事公堂章程》颁行，其中规定，驻汉口领事团每年选举三位领事充任公堂的法官，其中资深的领事为首席法官。公堂的用语为英语，在有合适的翻译时也可使用其他语言。经公堂要求，可由该国际机构所在租界或其领导机构所在租界的官员等人来执行公堂的判决和命令。[40]可见，汉口领事公堂的组织与上海等地的领事公堂相同，但职能不同，属于因列强在中国享有领事裁判权而设立的法庭。由于国际医院、万国冢地等或位于租界之内，或位于租界附近，其领导机构则都位于租界之内，该公堂还要依靠租界官员包括巡捕来执行其作出的相关判决等，因此该公堂也与租界有密切关系。
除上海、厦门、汉口三地的租界，在中国的其他地方都没有此种形态的领事公堂。领事公堂是根植于领事裁判权，又仅见于租界的特殊的司法机构。它们的存在构成了租界在审判方面的又一特点。
第二类，中国的会审公堂。
会审公堂是实行中外会审制度的混合法庭，它们虽然设在租界，并在一定程度上被外国陪审官员操控，但仍是中国设立的司法机构。开辟厦门鼓浪屿公共地界的中外约章就明确地指出，“界内由中国查照上海成案，设立会审公堂一所，派委历练专员驻理”；该公堂听理词讼详细章程，“应由厦门道台妥拟”。1906年，英国驻汉口总领事在向驻华公使报告时称，设在英租界领事馆内的会审公堂是个由中国官员管辖、实施中国法律、施加中国刑罚的法庭。1917年，北洋政府时期大理院的判例也表明上海租界的会审公堂是“中国司法衙门”。[41]最早组建的会审公堂，是位于上海公共租界的洋泾浜北首理事衙门。至清末，在上海有公共租界会审公堂、法租界会审公堂，在厦门有鼓浪屿公共地界会审公堂，在汉口有分别设在英、俄、法、德、日五国租界内的五个会审公堂。
照片8 厦门鼓浪屿公共地界会审公堂
1863年上海英、美租界合并为上海公共租界时，该租界当局每天要向上海官府移送一批以华人为被告的案件。上海官府没有力量来仔细翻译案卷，仅知案由，不明详情，审判时除听信案犯供述或刑讯逼供，别无他法。有些无辜疑犯因而被拘押、刑讯，大受牵累；不少罪犯反而蒙混过关，重返租界作案。驻沪领事团遂提议在该租界建立法庭，专门审判华人违反租界章程的案件，其审判员由工部局推荐、给酬，由领事团任命。英国领事巴夏礼认为，中国官员不会接受由外国官员单独审判华人的方案，力主设立由中国官员主持的法庭，审理界内发生的华人违法案件；如案件与外国人相关，可由外国领事陪审。[42]因1858年的中英《天津条约》有英国人控告华人、华人控告英国人的华洋混合案件，由中国地方官与英国领事官“会同审办”的规定，中国官府认可了在上海公共租界设立中外会审衙门的提议。(https://www.daowen.com)
1864年5月1日，一名中国委员与英国副领事阿查立组成的第一个中外会审机构在英国驻沪领事馆内首次开庭。因上海公共租界位于洋泾浜以北，这一法庭被称为洋泾浜北首理事衙门，也被称作“会审公堂”。[43]1868年，该理事衙门迁至南京路香粉弄。华人违反租界章程的案件，由该中国委员单独审理。以外国人为原告、华人及“无约国人”为被告的刑事案件后来连同民事案件，均由中国委员主审，一名外国陪审官陪审。因委员官阶较低，上海道另委海防同知主审民事案件，一周约两次。该理事衙门的审判权限，最初确定为监禁100天以下、枷号30天以下、笞责100下以下的刑事案件，诉讼总额不超过100银圆的民事案件；旋改成所能判处的刑罚最多为笞责100下，枷号14天，苦工14天，以及监禁、罚金和驱逐。[44]重大的刑事和民事案件仍归上海知县等官员来审判。陪审官由英、美副领事各一名充任，后又增设一名德国陪审官。上诉案件由上海道会同有关领事审理，委员与陪审官意见不合之案也作为上诉案件处理。[45]中国委员本应主持洋泾浜北首理事衙门的审判，但在实际上，外国陪审官往往操控审判，并扩大该衙门的审判权限，审判了一切向该衙门呈控之案，只是在判处超出其权限的刑罚时履行一个请求认可的手续。[46]
1867年，上海道应宝时与英国领事等谈判组织正式的会审公堂，并草拟公堂章程10款。经修订，总理衙门及英、美公使分别核准这一章程。1869年4月20日，《洋泾浜设官会审章程》公布生效。这一会审公堂章程规定，中国官府遴委同知一员，入驻上海租界。原告、被告都是华人的纯粹华人案件，外国人控告华人的“洋原华被”案件，无论民事还是刑事案件，“均准其提讯、定断，照中国常例审讯”，并准其将华人刑讯、管押，以及发落枷号、笞、杖以下罪名。凡遇外国人必须出庭之案，须由相关外国领事或其委派官员与该公堂中国委员会审。纯粹华人案件由该委员自行讯断。凡为外国人服役、延请的华人涉案，该委员应将案情移知相关领事，该领事应立即将应讯之人交案。专职领事所雇的华人，未经该领事允准，不得拿获。至讯案时，由该领事或其所派官员来该公堂听讼。华人犯军、流、徒直至死罪，仍由上海知县审判。人命案件，也归上海知县相验。华人犯罪后逃入租界，由该委员饬令公堂差役径直提传，无须租界巡捕协助。对“无约国人”，该委员可自行审断，但须邀一外国官员陪审，同时详报上海道核查。给这些外国人酌拟的罪名，应详报上海道核查，并与一名领事商议酌办。不服该委员判决者，可向上海道或领事上诉。公堂内通事、翻译、书差等人员，由该委员自行招募，并雇请一至两名外国人看管一切，以及提传、管押“无约国人”。[47]在制定这一《洋泾浜设官会审章程》时，清政府力图借以对上海租界内的司法权有所维护，其中包括限定该公堂的审判权限，规定外国陪审官无权会审纯粹华人案件，规定该公堂无须经领事核准便可提传界内大多数华人等。然而，该章程将华人与“无约国人”的混合案件列入中外会审范围，允准外国领事参与对犯罪的“无约国人”定罪，以及决定会审公堂可否提传、拘捕为外国人特别是为领事服务的华人等，使外国领事等攫取了中外条约并未让与的更多司法特权。至此，租界内的中外会审制度初步成型。
上海公共租界会审公堂起初沿用洋泾浜北首理事衙门的衙署，后迁至南京路广西路口，1899年迁至苏州河以北的北浙江路。每日上午该公堂审理违反租界章程的案件及一般刑事案件，下午或晚间审理以外国人为原告、华人为被告的民事案件；对外国人为被害人的刑事案件，进行特别审理；对特殊案件则组织额外公堂，由上海知县等与外国官员会审。1888年，在该租界因违反租界章程和涉及刑事案件而被拘捕的华人达4746人次，次年增至5 117人次，至1899年，除去以不洁车辆揽客的人力车夫等人外，超过2.4万人次。[48]尽管相当数量的被捕华人未被巡捕房起诉，该会审公堂每年要审判的案件依然有不断递增的趋势。
在上海法租界，在中法《天津条约》生效后，上海道及其代表与法国领事等依据该约的相关规定，在法国领事馆会审当地华人与法国人之间的商务纠纷案件。[49]在中、英会商《洋泾浜设官会审章程》时，法国公使一度表示愿意共建会审公堂。不久，法方以该章程中有关中国的公堂委员可派差役径行拘捕界内华人的规定，与法租界内只有奉法国领事命令才能拘捕人犯的传统绝对冲突等理由，拒绝协作。中国官府只得同意在上海法租界另设会审公堂。该会审公堂长期设在法国领事馆内，并先于公共租界会审公堂于1869年4月13日首次开庭，此后通常在每周的周二、周四、周六开庭。公堂委员起初由中国于1865年在该租界设置的会捕局委员兼任，陪审官由法国驻沪副领事兼任。该公堂的制度参照《洋泾浜设官会审章程》，结合法租界司法习惯。公堂审判的所有案件，包括华洋之间的诉讼，华人之间的民事、刑事诉讼，均由中法会审，其中纯粹华人案件，由中国委员主审，法国陪审官不发表意见；法国陪审官主审涉及法方利益的各种案件，只是在根据中国法律作出判决时需征询该委员意见。公堂各种司法行政事务都由法国领事办理，该委员不能过问。公堂提传、拘捕界内华人的签票、拘票等都须经法国领事签章，由该租界巡捕与会捕局局勇共同执行。至1906年会捕局被撤销后，提传、拘捕界内华人全部由该租界巡捕执行。[50]
在上海租界正式组建会审公堂之际，湖北官府在汉口英租界以南的华界设立洋务保甲局，也称作巡查洋街委员公所，直辖于江汉关监督。该公所设委员一名，并曾设帮办等官吏。当英租界巡捕拘捕界内“有斗殴、偷窃情事”的华人后，英国领事便将他们移送该巡查洋街委员审理。如系琐碎细事，该委员可径行发落；较大案件，须解送礼智司巡检、汉阳府同知或汉阳知县惩办；重大案件便解送江汉关监督惩办。遇有“华洋交涉事件”，则根据中英《天津条约》的规定，由该监督及委员与英国领事约期会审。1880年，英国驻汉口领事由首任上海洋泾浜北首理事衙门陪审官的阿查立调任。经他劝诱，大约在两年后，湖北官府同意仿照上海公共租界的制度，设立会审公堂于英国领事馆之内。馆内用作领事法庭的房屋兼作会审公堂所在地。此后，华人在该租界内有轻微犯罪行为或违反租界章程，都由该公堂审判。中方官员即是洋街委员，英方陪审官由英国领事等官员担任。起初，只要一有相关案件，该洋街委员即赶往英国领事馆。由于此种办法颇不方便，后改为在每天下午2时开庭。该公堂判处的刑罚，包括罚金、笞责、枷号、监禁、禁止入境等。[51]枷号示众之处，或在巡捕房前，或在犯事现场。笞责在巡查洋街委员公所执行，罚金则归该租界工部局所有。遇有较为重大、复杂的案件，英国领事即邀请汉阳府同知等品级较高的中国官员前来会审；遇有较为重大的刑事案件，则将案犯移送该同知或品级更高的中国官员审判。[52]
在上海公共租界会审公堂，外国陪审官很快撇开会审章程，扩大公堂和陪审官权力。1883年7月，发生了一名巡捕房华探报复杀人的案件。起初，公堂的中国委员直至上海道邵友濂等都以人命重案理应由上海县管辖，将被死者亲友扭送该公堂的凶犯发往上海县衙审判。各国领事及工部局以此人系“各国”所用之人，根据公堂章程，中国委员须照会各国领事方可传人，坚持要先由会审公堂庭审一次。上海官府最后妥协。以此案为开端，公堂对明显不属于其管辖范围的案件进行预审，然后再决定是否将案犯移送上海县衙审判。同时，该公堂又擅自扩大审判权限，对犯了枷号、笞、杖以上之罪的案犯判处监禁、长期监禁直至永远监禁。对于纯粹华人案件，外国陪审官往往以案犯系由租界巡捕房解送，就擅自会审，有时还干预判决。至光绪后期，除纯粹华人民事案件外，纯粹华人刑事案件也一概实行中外会审。[53]
甲午战争后，清政府对已有会审公堂的汉口，同意在当地陆续开辟的四国租界设立此类公堂，对原来尚无会审公堂的天津，没有同意在当地陆续开辟的六国租界推广这一制度。在新辟的苏州、杭州、重庆等通商口岸，清政府在抵制日本开辟专管租界的努力失败后，只能一概同意日本在这些口岸开辟日租界，并在租界内实行中外会审。在杭州等地，日本人已在日租界内租赁了土地，作为建造会审公堂的地基。[54]后因杭州、苏州、重庆等地日租界都不发达，在这些日租界内都未出现会审公堂。
在增设会审公堂的汉口，原来的汉口巡查洋街委员公所被改为汉口洋务公所，《汉口会审公堂章程》也被颁布。该章程依据《洋泾浜设官会审章程》，内容与其蓝本几乎没有差异。[55]分别设在英、俄、法、德、日租界的五个会审公堂都设于其本国的领事馆内。中国会审官员由汉口洋务公所安排，外国陪审官由各领事馆副领事等官员出任。在这些会审公堂上，中外官员会审在本租界内华人违反租界章程及轻微刑事案件，以及华人为被告而又牵涉洋人的民事案件。华人与“无约国人”的诉讼，由中国官员单独审判。超越会审公堂审判权限的案件，便移送汉阳府同知等处审判，至1900年设置夏口厅后则移送夏口厅等处审判。在此期间，英租界会审公堂除周日和节日外每天早晨开庭，其余四个会审公堂每周开庭两次。[56]
1902年，清政府与英、美、日等国共同开辟厦门鼓浪屿公共地界时，大体上照搬了上海租界的中外会审制度。根据《厦门鼓浪屿公共地界章程》的规定，主持该公共地界会审公堂的中国委员以及书差等所有人员，均由福建官府派委。该公堂审判界内华人违反租界章程及轻微犯罪案件，较为重大的刑事案件均移送界外中国地方官府审判。该公堂审判的以华人为被告而涉及外国人之案一律实行中外会审。该公堂与上海公共租界会审公堂的差别，主要在于提传仅受外国人雇请但在被提传时并不住在外国人住宅内的华人，公堂签票不须先送有关领事签字，而是可于当日事后送请该领事补签，或斟酌情形予以核销。次年5月，厦门道委任了该公堂首任委员。公堂最初设在公地内的锦祥街，后来曾两度搬迁。[57]
八国联军侵华战争后，天津租界发展成并存着八国租界的广阔区域。1904年，驻津领事团要求清政府在天津租界设立一个会审公堂，并力图将该公堂管辖范围扩展到租界地区之外，使该公堂可管辖以居住或进入天津县境的华人等为被告、事涉外国人利益的一切案件。该公堂的主审官应是天津知县等中国官员，事关哪国人的利益，即由该国领事等人出任陪审官。[58]后因清政府坚持未允，天津租界内最终没有实行中外会审制度。
1902年6月10日，为解决上海两个租界的会审公堂经常发生的诉讼管辖问题，驻沪领事团通过《上海租界权限章程》。次日，上海道表示同意。该章程规定，纯粹华人案件实行原告就被告原则，原告应在被告居住租界的会审公堂起诉。华人违反租界章程，即在犯事租界受审。原告是外国人的案件，则采取被告就原告原则，以原告国籍确定审判权归属。除以法国人为原告的案件外，以其他外国人为原告、华人为被告的民事、刑事案件，不论被告居住哪个租界，均由公共租界会审公堂审判；以法国人为原告、华人为被告的民事、刑事案件，不论被告居住哪个租界，均由法租界会审公堂审判。[59]
为使多年来对上海公共租界司法权的侵夺合法化，经驻沪领事团委托，该租界工部局对《洋泾浜设官会审章程》作了修订。1905年，驻华公使团开始与清政府外务部交涉该会审公堂章程的修订事宜，其中包括将公堂审判权限扩大到判处五年监禁、公堂所出提传各票均须经领袖领事签字等内容。[60]同年底，该租界发生“大闹公堂案”，随后租界巡捕又开枪打死、打伤数十名上街抗议的华人，引发了席卷全国的抗议浪潮，外务部也因而拒绝批准《续增上海洋泾浜设官会审章程》，并与公使团约定，基本沿用公堂原有的章程。因驻沪领事团坚决反对，清政府于次年4月让步，允准将该公堂审判权限扩大至判处监禁五年，公使团则同意结束有关修订该公堂章程的交涉。[61]此后，该公堂仍旧逾越其审判权限，经常作出监禁五年以上的判决。其中两年前被该公堂判处10年监禁的革命党人万福华，旋于同年5月6日被指控为用暴力越狱、伤害监狱看守等人，被该公堂加判10年监禁；同时，有两人被加判了20年监禁，一人被加判了15年监禁。[62]
在厦门鼓浪屿公共地界，受外国陪审官的操控，该公堂从一开始便擅自扩大审判权限。除将命案移送厦防厅审判外，该公堂审判了发生于公地之内、以华人为被告的所有民事和刑事案件。[63]
1911年10月武昌起义爆发后，革命党人于11月初占领上海，上海道等地方官员包括两个租界会审公堂的委员纷纷逃离，公堂瘫痪。未久，驻沪领事团和法国总领事分别接管公共租界、法租界会审公堂。此后，上海公共租界工部局以领事团名义代管该租界会审公堂，支付公堂一切费用，接受一切罚金，任命由其发给薪金的中国委员。公堂审判的所有民事、刑事案件都由外国陪审官会审，其审判权限则被扩大至可审判界内以华人为被告的一切案件，甚至可以判处死刑，于禀请领事团核准后执行。[64]上海法租界会审公堂成了隶属于该租界公董局警务处的机构，经费及委员薪俸都由公董局支付。界内以华人为被告的一切案件，包括判处死刑的案件，都由法国陪审官会审。这些案件都在该租界结案，不再移送中国官府，并不能再向上海地方官府上诉。[65]上海租界的两个会审公堂进入被列强攫夺时期。
同年11月14日，革命党人占领厦门。驻厦门领事团拒绝承认革命政权委派的鼓浪屿公共地界会审公堂委员，随后又决定，到福建成立被列强承认的政府时为止，该领事团将行使中外约章和鼓浪屿公共地界章程给予中国官府在该公共地界及其会审公堂的权利。同时，领事团继续承认原来的公堂委员，但上诉案件不再由厦门道与相关领事提审，而是改由领事公堂来审判。这一决定旋获驻华公使团批准，并于次年2月8日起在鼓浪屿实施。此时发生在该公共地界以华人为被告的案件，包括命案，全部在会审公堂审判，不再移送界外中国官府；除纯粹华人民事案件外，其他案件全部实行中外会审。[66]
汉口洋务公所在此期间改称汉口洋务会审公所，并仿照上海租界情形，扩大审判权限，可审判各种华洋诉讼案件。[67]
此后，随着列强在华势力的消退，各地的会审公堂陆续退出历史舞台。自1917年至1927年，汉口德、俄、英租界被中国相继收回，当地并存五个会审公堂的情景不复存在。此后，汉口洋务会审公所被撤销，该公所管辖的案件由夏口地方法院接管。在上海，经过长期交涉，中国政府于1927年初收回上海公共租界会审公堂，改为上海公共租界临时法院；1930年，取消该临时法院，设立上海第一特区地方法院及作为上诉法院的江苏高等法院第二分院。次年，中国政府又取消上海法租界会审公堂，设立上海第二特区地方法院及作为上诉法院的江苏高等法院第三分院。至此，中外会审制度在上海租界内寿终正寝。在厦门鼓浪屿公共地界，至20世纪30年代，当地外国领事不再到会审公堂来参与会审，会审公堂名实不符，已“纯属于华人法庭”，受理当地发生的一切华人犯法、违章案件，但对其中的刑事重案只作初审，随后便将案犯移送厦门的高等法院审判。[68]该公堂在事实上也演变成特区地方法院。最后到该公共地界被中国政府正式收回的1945年，该公堂也被撤销。
设在各地租界内的外国法庭和会审公堂在审判方面与华界的中国法庭有若干差异。
首先，在清代设在华界的中国法庭不允许律师出庭辩护，但外籍律师已活跃于租界内的法庭。咸丰年间，已有外籍律师在上海租界内的外国领事法庭出庭辩护。1866年，在洋泾浜北首理事衙门审判民事案件时，已有英国律师出庭为被外国人起诉的华人辩护。在此期间，中国的传统观念仍将代当事人书写诉状的人们斥为包揽词讼的恶讼师，他们不仅被视作社会上的黑恶势力，而且会受到官府的惩处。在开庭审判时，中国官员也从不允许不相干的人们上公堂为当事人辩解。直到1892年，上海县官府还贴出告示，禁止“匪棍包打官司”，规定赴上海县衙控诉不得“托人说情”。[69]由于此时在租界之外中国官府仍禁止律师出庭，因此在上海公共租界会审公堂中，凡原告是外国人的案件，原告、被告双方都可以聘请律师出庭辩护；如果原告、被告双方均是华人，则不得聘请律师。不过，此种情况并非绝对。1903年该公堂审判《苏报》案时，原告、被告都不是外国人，但双方都聘请了外籍律师出庭辩护。除会审公堂外，华人在租界内的其他法庭涉讼，也可以聘请律师。1875年，英国“澳顺号”轮船撞沉上海轮船招商局的“福星号”轮船，此案由位于上海公共租界的英国高等法院审判时，原告、被告双方均聘请两名律师出庭。[70]律师走进租界内的法庭，改变了几千年来中国法庭的审判程序，对于约束审判官的独断专行，防止审判的偏差，以及推动中国律师的登台亮相，都有积极意义。至民国初年，中、外律师都登上了华界内的中国法庭，律师出庭辩护才不再成为租界内法庭的特点之一。在上海公共租界会审公堂，即便是纯粹华人民事案件，也都可以聘请律师出庭。
其次，租界内的法庭或是完全不依据或是常常不依据中国的法律来进行审判。设在租界内的各国领事法庭，以及英国高等法院、美国在华法院等法院，都依据其本国法律来进行审判。由数名外国领事为法官的领事公堂，则既不适用中国法律，也不适用其他外国法律，通常只能依据租界基本章程及其附则以及社会常理来进行判决。汉口的领事公堂在审判时也不依据中国法律或当地五个租界开辟国的法律，而是在公平的基础上参考当地的习惯来进行审判。[71]作为中国法庭的会审公堂本应按照中国法律来进行审判，但因外国陪审官干预审判，外籍律师又依据外国法律来为当事人辩护，而中国传统法律中有关民事、商事等的法律规范又不完善，对有些案件没有适用的中国法律，会审公堂经常会依据外国法律来作出判决。上海公共租界会审公堂额外公堂审判《苏报》案时，清政府本拟依据清朝法律，将章炳麟、邹容处以极刑，但因在租界内审判，不得不退而求其次，力求判他们永远监禁。英国陪审官及其支持者则依据英国法律，认为写作而未公开出版不为罪。最后，清政府只能让步，同意分别判处章炳麟等监禁三年或两年，并罚做苦工。
特别值得指出的是，在租界实行的中外会审制度与中外条约规定的中外会审制度不尽相同。1858年的中英《天津条约》规定，英国人控告华人、华人控告英国人的华洋混合案件，均由中国地方官与领事官“会同审办”。在上海的两个租界设立会审公堂后，因中国委员在审断案件时受外国陪审官挟制，事权不一，或怕招嫌怨，往往未能认真审判。清政府因而力图改变此种状况。1876年，中英《烟台条约》对《天津条约》中“会同审办”的规定作了解释，即对于这些华洋混合案件，仍依据被告为何国之人，即赴何国官员处控告；原告所属国家的官员只可赴承审官员处“观审”。倘观审之员以为办理未妥，可以逐细辩论。[72]于是，在全国范围内，外国领事等官员对以华人为被告的华洋混合案件只有“观审”和与中国官员辩驳之权，并无会审之权。然而，上海租界的中外会审制度并未改变。汉口各租界和厦门鼓浪屿公共地界也实行同样的中外会审制度。华人、“无约国人”、无国籍外国人在这些租界内违反租界章程，或成为刑事案件甚至民事案件的被告，就可能受到中、外官员共同审判。在未设中外会审公堂的天津英、俄等国租界，“无约国人”、无国籍外国人如违反租界章程或犯有其他罪行，则将送交当地中国官员审判，并由一名领事馆官员陪审。[73]
在上海、汉口、厦门等地的租界中，外国人反对中国官员单独审判以华人、“无约国人”及无国籍外国人为被告的案件，理由是多方面的。其中包括中国的司法官员贪赃枉法、滥用刑讯；中国的法律制度不完备，行政官员兼任司法官员，民事案等同于刑事案；中国的刑罚苛酷，狱政腐败等。为了使进入租界从而受到他们庇护的华人受到公正的、合乎人道的审判，他们的领事等官员就必须参与审判。外国人对此时中国司法制度和司法官员的指责并非虚妄不实之词。然而，由外国领事等人担任陪审官的中外混合法庭也远不是明镜高悬的公堂。一是这些外国领事等官员大多不具备充任法官的资格。他们多数不是法学院的毕业生，在国内也没有出任法官的经历，有些人不仅不熟悉中国法律，甚至不熟悉本国法律。于是，他们在判案时随心所欲，以至于同样的案件，甲国领事与乙国领事的意见绝不相同，就连同一个领事充任陪审官的前后数天里就会出现轻重悬殊的判决。例如，上海公共租界会审公堂曾判处窃取棉被一条的小偷监禁两年，数天后却只判处窃取价值二百余银圆金首饰的窃贼监禁三个月。[74]二是这些领事官员等人并非铁面无私的“青天”。领事等外交官员的基本职责是保护本国侨民，遇上涉及本国侨民的华洋混合案件，他们要尽可能地维护其侨民的利益。在审判此类案件时，外国陪审官通常不依据中国法律，而是在对其本国侨民有利时援引其本国法律。同时，这些领事等外交官又是其本国在华利益的代表，须服从其本国政府和本国驻华公使的指令，因此在审判有些涉及其本国在华利益的案件时，并不以法律为准绳，而总是服从本国政治、外交的需要。例如，上海公共租界会审公堂对《苏报》案的最终判决，其实并非依据中外法律，完全是清政府与列强政府角力的结果。可见，外国人以谋求所谓“公正的审判”来侵夺中国在租界地区的司法权，但这些由外国领事等人坐镇的会审公堂也绝不是真正公正的法庭。