刑事犯的逋逃薮和国事犯的活动舞台
在外国人取得对租界的属地行政管理权后，有些租界发展成在华界犯罪的中国刑事犯躲避中国官府缉捕的逋逃薮，并演变成国事犯即政治犯进行反政府活动的大舞台。
华人在华界作奸犯科，成了刑事犯，即便逃入租界，仍受中国的司法管辖。但是这些罪犯一旦逃入租界，中国官府就很难将他们逮捕法办。究其所以然，主要原因并非租界当局蓄意包庇，而是租界的制度和实际情况酿成了这种局面。
第一，租界没有户籍制度，逃犯易于藏匿。租界制度基本仿照当时西方的制度，界内居民无须登记户口。[30]在上海等地的租界，不要说是华人，就是来自海外无护照、无国籍的外国人，都可以自由出入，并可在界内自由迁居。对于界内现行的刑事犯罪活动，租界当局主要靠建立强有力的警政机构来侦查、缉捕。华界的情形则不同。中国官府侦捕罪犯的手段十分落后，力量也十分薄弱，但当地却有较为严密的户籍制度，居民们又大多生于斯、长于斯，很少迁居。来历不明的外来人想在异乡落脚，通常会遭到地保等人的盘查。要是说不清来龙去脉，很可能会受到怀疑。因此，这种实行了数千年的户籍制度可以防止罪犯藏身他乡，有助于官府缉捕外逃的罪犯。在出现一批租界后，租界与华界不同的缉捕罪犯的机制给了出逃的刑事犯以可乘的缝隙。租界的人口急速膨胀，居民来自全国各地，入居者又不必像在华界那样进行户籍登记，这样，外来的逃犯只要改姓换名，就可以在这些五方杂处之地长期隐藏下来。
第二，租界的经济较为发达，逃犯易在界内找到谋生的职业。当时，因中国城镇、乡村的商品经济都不发达，较少有需要额外雇用外来人的场所，外逃的人们很难在异乡找到谋生之路。故而在承平时期，他们往往遁入空门；在动乱时期，往往落草为寇。多数租界都较为繁荣，界内有洋行、码头、银行、工厂、商店、酒吧、餐厅、茶馆、戏院、舞厅等各种工商企业、娱乐设施等，能向流入这些租界的华人提供大量的就业机会。即使是人地生疏的异乡人，也有可能找到糊口的工作。上海等地租界内帮会组织有很大的势力，公开的或地下的烟馆、赌场、妓院数量颇多，贩卖鸦片、走私军火、拐卖妇女等“黑道”生意十分兴隆。有些刑事犯还可托庇黑社会，从中分得一杯羹肴，而黑社会的头目也愿意录用这些亡命徒来充当爪牙。因此，这些洋场的繁华，也为逃犯的长期潜伏创造了经济条件。
第三，租界当局为了维护其侵略特权，也为了显示入界华人的权益受其保护，对中国差役、警察等人入界缉捕华人作了种种限制。至清末，除厦门鼓浪屿公共地界的情况稍稍特殊外，中国官府的拘票未经租界开辟国领事或领袖领事签字，未有租界巡捕协助，中国的差役等人不能在各租界内拘捕任何华人，包括正在犯罪及在华界犯罪后逃入租界的华人。如果疑犯已被外国人雇用，予以拘捕前还须征得雇主所属国领事的允准。这些规定，对于中国差役、警察等人追缉逃入租界的华人设置了层层障碍。有时在逃疑犯的行踪已经暴露，但中国的差役等人尚须辗转办理领事签字等手续，致使他们再次脱逃。有时甚至会出现戏剧性场面，即华人在华界犯罪后就往租界逃窜，中国差役等人尾追至华界与租界交界之处时，因不能于租界当局允准前入界拘捕，只能眼看疑犯逃脱。辛亥革命后，被外国人控制的上海公共租界会审公堂还要对在华界作案、在该租界被捕的疑犯进行预审，并要中国方面出示人证、物证，随后由会审公堂决定被告有罪无罪，是否送交中国官府，致使不少已经侦破的案件因证人未能在会审公堂上堂现身等而迁延不结。[31]
第四，存在多个租界的上海、天津、汉口等地政出多门，便于逃犯流窜。在上海长期并存两个租界，在天津一度并存八个租界，在汉口一度并存五个租界，各租界又各自为政，致使中国差役等人直至租界巡捕在追捕逃犯时都会面临更多的困难。当某一租界的巡捕或中国差役办妥在该租界内拘捕某一疑犯的手续后，如果该犯迅速地逃入另一租界，该租界的巡捕不能追踪进入另一租界去执行任务，中国差役持有的拘票也不再有效，他们须请另一租界的相关领事去重签拘票，并请该租界巡捕协助。在此过程中，该犯又可逃往他处。1911年，毗邻的汉口英、俄租界工部局为了便于追捕罪犯，曾订立双边协议，其中规定，双方的巡捕在执勤时可以进入对方租界或穿过对方租界，直至捉获该犯。[32]然而上海、天津、汉口等地的租界大多未订立此类协议，因而在当地逃犯更容易逃窜，中国的差役等人要拘捕他们，时常会遇上更多困难。
第五，租界警方关注的是维护租界治安，并不热衷于对中国逃犯的缉捕。租界的警务机构，是当地外国纳税人当然还包括中国纳税人用自己的金钱兴办的治安机构。租界巡捕的基本职责，是使租界成为秩序井然的居留、贸易区域，特别是保护外国纳税人生命和财产的安全。为此，他们所关注的是取缔危及租界安全的现行犯罪活动。对于从华界中逃来的中国刑事犯，只要他们不在租界内继续犯罪，破坏租界的秩序，外国纳税人无意让他们所雇用的武装警卫去侦查、缉捕，以致耗费他们所缴纳的金钱。同时，在上海等地的租界内也经常发生刑事案件，租界巡捕又远远比不上苏格兰场的警探，其中也没有出过福尔摩斯似的神探，因此，那些繁荣的租界中每年都有一批重大的刑事案件无法侦破。以上海公共租界而言，在民国初年已出现命盗等大案“十案几难一破”的局面。[33]在没有充分的力量对付现行刑事犯罪活动之际，租界警方更加无意去主动帮助中国官府侦破那些发生于华界、对租界的治安没有影响的积年旧案。
在租界成型后不久，人们已经发现租界成了刑事犯的逋逃薮。1865年7月，上海道丁日昌就认为，上海租界五方杂处，藏匿中国匪徒最多。[34]此后，这种状况始终没有改变，只是躲入租界的逃犯大多隐姓埋名，仿佛消失于茫茫人海之中，被官府缉获的逃犯只是其中很小一部分，因而无法作出究竟有多少罪犯藏匿于租界的估计。不过，可以确定的是，躲入租界的逃犯实繁有徒。以上海公共租界而言，在1912年的几个月间在界内被缉获的逃犯就有在界外谋杀王仁路的白玉山，在吴县卷逃的陆仲祺等人。[35]这些逃犯之所以会被拘捕归案，或是因为被入界的中国侦探查出，或是因为被熟人撞破，还有些则是因为在租界内再次犯案，从而被租界警方抓获。例如，在上海公共租界挖人双目、致人残废、外号为“闹天宫”的徐福生，在被租界警方拘捕后才发现他本是在川沙县纠众行劫、案发后匿居租界的逃犯。正因为刑事犯视租界为避风港，当时的人们抨击上海等地租界为藏污纳垢之地，并指出这是租界对中国社会的危害之一。
在刑事犯纷纷躲入租界的同时，当时的国事犯也充分利用租界的特殊环境。他们不仅在遭到政府缉捕时从华界进入租界，而且将租界作为反政府活动的舞台。比如19世纪末鼓吹变法维新的维新派人士，以及20世纪初期推翻清王朝的革命党人，都在不同程度上利用租界特别是上海租界来进行政治活动。这种状况之所以能形成，同样有多方面原因。(https://www.daowen.com)
第一，在多数租界中，居民在言论、集会、结社、罢工等方面享有稍多的自由。在一些欧美国家中，只要不动用武力，或鼓吹用武力推翻现政权，人们可以合法地集会、结社、罢工、组织政党，公开抨击现行的政治制度，公开要求总统、总理下台。各租界大体沿袭其开辟国实行的政治制度。在中国帝王专制的年代里，统治者们历来用严刑峻法来禁阻臣民们以各种方式来动摇其统治秩序，更不允许对皇帝、皇太后等最高的专制统治者有丝毫的渎犯。即便到民国年间，要是对袁世凯等大小军阀有所非难，也会遭到严重的政治迫害。就连纯粹以增加工资为目的的罢工，也会遭到残酷镇压。就在上海租界内的工人频频举行罢工的1905年，在华界要求增加工资的数名豆腐业罢工工人竟在上海县衙被责打数百板，其中两人还被枷上双连枷游街示众。[36]正是鉴于租界和华界在这些方面的差异，在租界开辟后未久人们就敢于在租界内出版的报刊上发表与地方官府直至与朝廷不同的政见，后来更是敢于揭露地方官员直至封疆大吏的各种劣迹。戊戌变法时期，力主维新变法的人士利用租界内报刊，特别是上海公共租界内的《时务报》，大力鼓吹变革思想。1900年，他们还曾在该租界内召开“中国国会”，提出势必触怒慈禧太后的请光绪皇帝复辟等主张。从20世纪初期起，以孙中山为首的革命党人更是有意识地将租界作为进行革命活动特别是革命宣传的据点，在上海等地租界内先后出版《苏报》《国民日日报》《中国白话报》《民立报》等报刊，《革命军》《驳康有为论革命书》《苏报案纪事》等书籍，成立中国教育会等旨在培养革命人才的团体，并在上海公共租界的张园集会，由革命党人发表倡言推翻清政府的演讲。至民国初年，革命党人又在天津租界出版《民意报》等报刊，对袁世凯政府的独裁专横进行公开抨击。到袁世凯帝制自为时，入居天津租界的梁启超又公开发表反对复辟帝制的著名文章——《异哉！所谓国体问题者》，吹响讨袁革命的号角。中国政府一直企图钳制租界的言论。1903年上海公共租界发生的《苏报》案，就是第一个实例。此后，清政府加强管控租界的舆论，陆续订立多种有关新闻和出版的法律，力图禁止“诋毁宫廷”“妄议朝政”，并严惩相关作者，以及印刷、出版和发行等员工。在上海租界内出版的《警钟日报》《民呼日报》《民吁日报》等报刊，在汉口租界内出版的《江汉日报》《湖北日报》等报刊，因揭露官府黑幕或因宣传革命，被当地官府先后查禁，《楚报》的主笔等人还锒铛入狱。即便如此，不少租界内的言论空间仍大于华界，特别是那些“洋旗报”即是外国人所办或以外国人名义所办之报，中国政府更是难以查办。1905年，直隶官府因天津《大公报》抨击时政，企图查封该报，但因该报社位于租界内，只得采用“严禁士人购阅，不准邮局寄递”的措施。[37]1909年，《大公报》等在天津租界内出版的报刊又以主办人是外国人，只听从本国领事命令，拒绝遵循中国的新闻出版法令。中国官府拟禁阻邮局寄递此类报刊，则因报商等抗议，只得不了了之。有些中文报刊声称将遵守上述法令，实际上也没有按照规定于印刷前将稿件送审。[38]这样，在清末民初，租界成为国事犯进行反政府宣传的重要基地。
第二，对于国事犯，租界当局给予某些保护。在19世纪，一个主权国家对来自别国的国事犯有庇护之权，已成为公认的国际法规。列强视租界为独立于中国的地区，擅自将进入租界的国事犯等同于进入其本国的政治避难者，往往根据其政治理念、当时的形势及其实际的利害，来作出是否给予政治避难的决定，有时就会拒绝将他们“引渡”给中国政府。这样，一批在华界中性命堪虞的国事犯，就是因为入居租界而未遭杀身之祸。例如，在1898年戊戌政变后，正在上海的著名维新派官员黄遵宪遭到了清政府的通缉。根据两江总督的命令，上海道派兵去围守他的寓所。由于他暂寓公共租界，该租界当局“以保护国事犯自任”[39]，拒绝中国官府拘捕黄遵宪的要求，并派出巡捕、包探多名，准备在中国方面强行拘捕时予以拦截。后来，英、日两国又向清政府施加压力，黄遵宪才终于幸免于难。1903年，上海道照会英、美驻沪总领事，要求捉拿在公共租界的张园鼓吹革命的演说者，后又要求拘捕蔡元培等六人，该租界工部局及领事团一度因他们是“国事犯”而拒绝办理。[40]辛亥革命爆发后，法国驻天津领事明确地告诉直隶总督，确实有些革命党人居住在天津租界之内。直隶官府表面上声称将不会干涉租界治安，暗中则派密探至各租界挨门逐户调查居住者的姓名、出身和职业等。各租界当局都将密探驱逐出去，法国领事还通告直隶总督，以后他将拘捕、关押这些危及租界安定的中国密探。直隶总督不得不再次认可。[41]到风云多变的民国初年，下野的政客、军阀之流多到天津、上海等地的租界中去当寓公，也是因租界当局庇护国事犯，即便是政敌上台，也难以对他们下毒手。同时，对于不拟庇护的国事犯，租界当局还有一项保护措施，即是以“驱逐”或要求他们先期离境等方式，来避免将他们送交中国官府。1906年，因《苏报》案入狱三年的章炳麟刑满出狱之后，便被“驱逐”出境，即在登上法国邮轮后直接东渡日本。同年底，法国官方命令上海法租界当局，一旦听说中国官府意图要索某个革命党人，必须抢先一步，通知他及时远离。[42]1924年，在江浙战争中被直系军阀赶进上海租界的皖系军阀徐树铮在受到租界当局再次驱逐时，也即乘轮船前往香港，从而跳出直系军队的重围。可见，国事犯一旦进入租界，有可能得到租界当局的庇护；即便被迫离境，也有从容地亡命海外的可能。
第三，租界中有着便于国事犯活动和躲藏的多种条件。租界是华洋杂处之地，界内居住着众多的外国侨民。他们有不同的政治立场和道德观念，有些是同情中国变革事业的进步人士，有些是乐于救死扶伤的博爱人士，有些是认钱不认人的亡命之徒，还有些是蓄意扶植中国的政治反对派，以便削弱、分裂中国的阴谋分子。出于各自不同的目的，这些外国人常常会掩护国事犯。1855年2月，清军夺回上海县城时，与外国侨民交往颇多的小刀会左元帅陈阿林就率余部逃入上海租界。他先是躲入一家美国洋行，后在英国人的帮助下离开中国，远走新加坡。1903年6月，因《苏报》案而被通缉的邹容也在上海公共租界受到一位美国传教士的庇护，若不是主动投案，他本可从容地离开上海。辛亥革命前夕，一些因试制炸弹而受伤的武汉革命党人也曾去外国医生在汉口租界开设的医院医治。这些外国人也守口如瓶，未向中国官府告密。租界内中国居民的构成也极为复杂。特别是因为他们并不受中国官府的直接管理，较之华界的居民，他们更加敢于保护受到政府缉拿的国事犯。例如，在国民政府全力镇压共产党的1927年底，两位在上海法租界开业的中国医生明知一个病人是著名的共产党员陈赓，仍将他留在自己的医院里，并为他治愈严重的腿伤。[43]同时，租界内长期没有户籍制度，国事犯一旦进入上海等地的租界，中国官府就很难发现其下落。1904年，黄兴等人在策动长沙起义时预谋泄露，遭到当地官府的缉拿。他们进入上海公共租界后就化险为夷，并在当地重整旗鼓，设立秘密机关，计划发动新的武装起义。
第四，租界内对华人实行的拘捕制度，也使国事犯增添了躲避追捕的机会。中国警方发现拟予以拘捕的国事犯后，须先请相关的领事在拘捕证上签字。特别在并存数个租界的上海、天津、汉口等地，政出多门，国事犯们易于回旋。正因为如此，中国共产党于20世纪20年代初期在上海租界内召开了第一、第二次代表大会。至20年代末30年代初，在上海的共产党人继续将秘密机关设在租界之内，特别是将重要机关设在两个租界的毗邻地段。1927年秋，中共中央临时政治局从武汉迁至上海后，即将其机关设在这一地段。次年春，中央秘书处、中央军委等机关也都设在靠近法租界的公共租界之内。不久，中共中央又统一安排各级机关的所在地，规定中央机关都应设在沪中区，即公共租界苏州河以南的中心区域。[44]这样，一旦在公共租界被缉捕，他们就能迅速进入法租界；在法租界被缉捕，就能迅速退回公共租界。
第五，对于旨在以武力推翻现政府的人们，只要他们不破坏租界治安，租界警方也不会全力缉拿。与租界警方并不热心于缉捕自华界逃入的刑事犯一样，外国纳税人也无意耗费他们所缴纳的金钱来帮助执政的中国政要镇压政治反对派，除非这一行动符合他们自身的利益。于是，租界在这方面的情形也与华界有相当的差别。在华界，中国的当局者们将政敌视作最危险的敌人，对他们的搜捕、镇压不遗余力，有时甚至会采取乱抓、乱杀的恐怖手段。在各地租界，租界警方通常仍将此类案件视作日常公事，不会倾其全力来进行大搜捕。对于被中国官府指控的人士，租界当局也要在得到充分的证据后才会同意“引渡”。为此，袁世凯的爪牙、上海镇守使郑汝成曾以上海租界为“党人逋逃渊薮”，“转请捕房协拿手续纷繁不易就捕”，于1914年4月向租界当局提出由镇守使署选派侦探进租界协同巡捕房查拿的要求，[45]以便利袁氏党羽在租界地区拘捕革命党人。1927年后，各租界当局又与国民政府共同镇压在界内活动的共产党人。不过，在上海等地的租界，租界巡捕通常也不主动搜捕共产党人，往往是要到有人前来报案，他们才有所动作。在天津租界，四出侦查共产党活动的，主要也是国民党特务及共产党叛徒。[46]正因为如此，从20年代至30年代初，中国共产党中央机关长期设在上海租界，当时的不少文章、书籍也以租界“庇护”共产党作为要求收回租界的重要理由之一。[47]
对于国事犯利用租界的局面，中国政府曾采取过多种对策。除了曾徒劳地企图在开辟新租界的中外约章中订立租界当局不得庇护国事犯的条款外，清政府的策略之一，是污蔑他们为刑事犯。1900年，湖广总督张之洞就污蔑自立军为“富有票匪”，从而在汉口英租界拘捕了一批志士，并随即加以杀害。1903年《苏报》案发生后，端方等大吏又企图污称章炳麟、邹容等人是“著名痞匪”，“与国事犯绝不相同”。[48]不久，在《苏报》馆馆主陈范重返上海时，清朝官员又令人以他事控告陈范，以便使租界当局同意“引渡”后处以死刑。[49]清政府的策略之二，是将他们诱出租界。1903年8月，两江总督魏光焘即令上海道等对“形迹可疑之人，即行留意姓名，并设法骗出租界后即行就地正法”。[50]不过，除少数例外，清政府的策略并未奏效。在民国初年，北洋政府拟以同意上海法租界、公共租界的扩展来换取租界当局在“引渡”、驱逐国事犯方面的合作。1914年春，北洋政府与法国人订立驱逐、“引渡”国事犯的四条办法，做成了这笔肮脏的政治交易。此后，反对袁世凯统治的中华革命党人在上海法租界遭到大规模搜捕，不少人在“引渡”到华界后即被枪杀。1927年后，国民政府也曾多方设法使租界当局“引渡”共产党人。1928年3月，国民党湖北省当局因汉口法租界当局拒绝“引渡”著名的共产党员向警予，曾出动警备旅，宣称要用武力收回该租界，从而迫使法方退让。国民政府取得的最大进展，是在收回上海租界的两个会审公堂后将它们改组为特区法院，根据有关特区法院的协定，由这些法院审判的一切人犯，均可由法院决定在界内还是在界外执行判决。此后，在上海租界，任何国事犯、刑事犯一旦被捕，不须“引渡”，已完全受中国司法机关的管辖。
在研究租界庇护国事犯的问题时，应注意以下几个方面。第一，租界当局一般不保护参与暴力行动的国事犯。在欧美各国，以武力推翻现政府均属犯罪行为。因此，对这类国事犯租界当局大多同意“引渡”。例如，1915年9月在上海公共租界行刺袁世凯爪牙薛大可的杨玉桥，同年11月在同一租界刺杀袁世凯爪牙郑汝成的王晓峰、王明山、尹神武，都显然是反对袁世凯专制复辟的国事犯，租界当局却同意将他们“引渡”到华界。结果，杨玉桥、王晓峰等四人均被杀害。第二，对于某一国事犯保护与否，租界当局多要根据其本国长久的利益来作出决定。1921年7月、1924年10月，上海公共租界当局两次驱逐皖系军阀徐树铮出境，在相当程度上是因为皖系军阀投靠的是此时已与英、美等国有利益冲突的日本。20世纪30年代末，天津英租界当局起初坚持不把在界内刺杀大汉奸程锡庚的志士“引渡”给日军，则是因为此时的英国已实行支持中国进行抗日战争的国策。第三，某一国事犯是否被“引渡”，还与租界当局者个人的好恶有直接关系。自立军的领导者唐才常是当时闻名全国的爱国志士，1900年8月湖广总督张之洞决定拘捕总部设在汉口英租界内的自立军成员时，英国驻汉口代理总领事法磊斯并无异议，即“签字派巡捕协同往拿”。[51]如果此时的英国总领事是个与维新派人士关系较为密切的英国人，自立军的结局可能会有所不同。同样，1928年汉口法租界当局拒绝“引渡”共产党领导人向警予，甚至调集军舰与国民党湖北当局形成军事对抗局面，这与法国驻汉口领事陆公德个人的倾向有很大关系。当法国公使决定让步，并将陆公德调离汉口后，向警予即被“引渡”。[52]第四，国事犯的“引渡”与否，还涉及列强在华势力的消长。1914年第一次世界大战之前，列强在华的声势如日中天，在是否“引渡”某一国事犯时，租界当局可任意作出决定，中国政府并无置喙的余地。在此期间，“引渡”到华界的国事犯人数有限，除自立军及中华革命党人外，常被提及的只有辛亥革命期间被天津奥租界当局“引渡”给中国官府的同盟会会员王熙普。1914年后，列强在华势力逐渐消退，被“引渡”的国事犯不断增多。1926年11月，天津英租界当局在受到奉系军阀的压力后，也同意交出在界内被捕的十多名革命党人，首开了该租界“引渡”革命党人的纪录。到一批外国租界已被中国收回、国民政府力图收回领事裁判权的30年代初，国事犯已很难得到外国租界的保护。
大批刑事犯以上海等地的租界为逋逃渊薮，使这些租界不啻藏污纳垢之地。不过，也应该指出的是，在存在租界的年代，政治腐败、社会黑暗、冤狱丛生，被官府缉捕的刑事犯未必都是作恶多端的暴徒，有些本是受贪官污吏、恶霸地痞迫害的良善百姓。租界的存在，使他们多了一条摆脱罗网的生路。由于在相当长的时期里中国政府一直是人民大众力图变革的腐朽政府，而反政府力量的宗旨和背景又不尽相同，有些势力甚至为民族敌人所操纵，因此，租界为国事犯利用的结果，有时有利于当时中国的变革，有时则对中华民族产生严重危害。辛亥革命前后，上海等地租界在掩护革命党人、扩大革命影响等方面的作用，在当时为人所共知。过了二十来年，天津日租界在庇护行将粉墨登场的伪满洲国皇帝溥仪，以及屡次暴动的便衣队匪徒等人的恶劣作用，在当时也是尽人皆知。因此，租界作为刑事犯的逋逃薮、国事犯的活动舞台，对当时的中国社会产生了复杂的影响。