第一节 行政体制
租界的行政体制，主要是指租界行政机构的设置，其负责人的产生方式，以及其管理权限的划分等。各国专管租界的行政体制基本上都以经其本国政府或驻华公使制定或批准的《土地章程》《市政章程》等基本章程为法律依据。公共租界的《土地章程》则得到列强驻华公使的批准。同一国专管租界的行政体制较为近似，不同国家专管租界的行政体制则有较大差异。部分租界在创建之际曾有过渡性的行政体制。在界内侨民达到一定数量后，其开辟国便陆续将它们改为由侨民“自治”的区域。基本定型后的租界行政体制大致可分为五种类型。
第一，公共租界的行政体制。
上海公共租界由上海英、美租界合并而成，当地英国势力最大，英国市民的自治传统因而在该租界行政体制中得到体现。厦门鼓浪屿公共地界的各种制度都以上海公共租界为蓝本，其行政体制与上海公共租界大体相同。
公共租界的行政事务受当地领事团以及驻京公使团的监督，但领事团通常不直接干预公共租界的日常行政。在上海公共租界，领事团的行政监督主要体现于租界纳税人会的年会须由各国领事或半数以上的领事召集。讨论突发事件的纳税人会特别会议须由一名或数名领事召集。特会作出的决议如系租界章程内未经提及而“与大众攸关者”，须报请各领事批准后方可施行。如有人认为特会决议损害其利益，可在十天内呈请领事核办。但至领事团公布决议后，“众人必当遵行”。[1]在厦门鼓浪屿公共地界，系由领袖领事召集、主持当地称作“选举人大会”的纳税人会年会，并主持纳税人会的特会，年会、特会的决议，都须经多数领事批准才能实施。[2]同时，公共租界都设有领事公堂，管辖控诉租界行政机构工部局及其经办人的案件。遇有须与中国官府商办的事项时，工部局作为侨民组织的机构无权直接与中国官府交涉，而是应禀请领事团出面交涉。驻京公使团对这两个租界的行政监督，则主要体现于当地的重大兴革及重大交涉，如修订《土地章程》、扩展租界界址，尚须经公使团批准。由于领事团和公使团只对当地的行政事务进行监督，因此时人称公共租界为实行侨民“自治”制度的租界。事实也大致如此。在上海公共租界，除了英国领事有时尚能左右工部局外，其他国家领事的意见，直至领袖领事的决定，工部局也往往置若罔闻。1920年界内华商为拒交特别捐而与工部局发生冲突时，作为领袖领事的比利时领事薛福德曾要求工部局停止征收，工部局却根本不予理会。[3]后来，领事团又只能默认工部局径自与上海官府交涉的越权行为。上海公共租界纳税人会甚至还漠视公使团所作的决定。1930年，公使团允准在工部局增加华董席位，租界纳税人会却一度否决这一议案，使得英国公使和公使团都极为狼狈。[4]在鼓浪屿，领袖领事的权力稍大，公地工部局也一直未能绕过领袖领事直接与厦门官府打交道。为此，英、日两国曾通过提升驻厦领事为总领事的办法来角逐领袖领事的交椅。不过，领袖领事之对于工部局，仍不像专管租界中的本国领事那样拥有较大的威权。
照片9 上海公共租界工部局局徽
在公共租界，除了参与立法之外，兼有选举市政委员会委员，通过年度财政预算、决算，议决各种重要政务，监控市政机构等职能的机构是纳税人会。在租界形成之前，上海英商租地的外国租地人就可出席租地人会。1852年，租地人特别会议依据英国传统，决定租地人不论拥有多少土地，都可在会上有一票投票权。在上海租界形成后，越来越多的外国侨民虽未租赁土地，但因为租赁了界内的房屋而缴纳了房捐，所以在1869年上海公共租界将租地人会扩大为纳税人会，即不再以是否拥有土地，而是以每年缴纳一定数额的市政捐税，作为获得与会资格和取得投票权的标准。因为只有符合资格的外国纳税人才能与会，该会也被称为纳税外人会。能够与会并获得一票投票权者，必须是置有500两白银以上地产，除执照费外每年缴纳房、地等捐达10两白银以上者，或是为租金达500两白银以上房屋缴纳房捐者。缴纳更多房、地等捐税者不能享有更多投票权，但一名纳税人可因私人住宅缴纳捐税获得一票，又能以所代表公司缴纳捐税再获得一票。自1875年起，只有离境、患病者才可书面委托代理人代为投票。[5]厦门鼓浪屿公共地界于开辟初始召开的即是纳税人会，当地人士称之为“选举人大会”，拥有投票权者，须是在当地管理价值不少于1 000银圆的土地，或除执照费外每年完纳市政捐税5银圆以上的外国人。[6]公共租界的纳税人会于每年初举行年会。召集会议的领事或领袖领事应在14天或10天前通告会期和议程。除参与租界立法外，年会内容包括通过工部局上一年度财政决算、批准下一年度财政预算，确定市政捐税的种类和捐率，选举下一年度工部局董事，以及议决当前须作出决定的议案等。如有特殊事件须召集纳税人特别会议，在上海公共租界须经一名至多名领事或25名有投票权者共同提议，在厦门鼓浪屿公共地界须经一名至多名领事或10名有投票权者联名要求。在上海，如有领事出席纳税人会议，由在任较久者为主席；如无领事出席，主席由与会者选举产生。在鼓浪屿，纳税人会议都由领袖领事任主席。在上海，年会无最低出席人数的规定，特别会议则须在出席者拥有及代理的投票权达总数三分之一时才能开会，所有议案获得与会者半数以上赞成票才能通过。通过的议案如系《土地章程》中并无规定而又涉及公众利益，须先经领事团批准才可实施。在鼓浪屿，举行年会，出席者拥有及代理的投票权须达总数之半，议案则获与会者半数以上赞成票便可通过；特别会议出席人数的要求与上海公共租界相同，但议案须获三分之二以上赞成票才能通过。通过的决议都须经多数领事批准后才能实施。[7]
公共租界的行政机构根据英文原文应称之为“市政委员会”，华人因其有清政府中工部的职能而称之为“工部局”。市政委员会委员即“工部局董事”，工部局董事会议对租界行政事务进行决策。在上海公共租界，工部局董事最初由租地人会后由纳税人会选举产生，在最初的数年，董事名额为三名以上，实际上大多为七名。自1870年起，其名额为五至九名，通常都选出九名董事。1927年前，仅外国人能充任董事。在厦门鼓浪屿公共地界，除由纳税人会选举产生五至六名外国籍董事外，并设华董一至两名，由厦门道委派。实际上在起初的二十余年间外国籍董事通常有六名，华董为一名。工部局董事不领取薪酬，任期一年，需符合更高的财产资格，可以连选连任。在上海公共租界，除执照费外每年缴纳房、地等捐达50两白银以上者，或为租金达1200两白银以上房屋缴纳房捐的外国人，才有资格充任董事。在鼓浪屿，所管产业在5000银圆以上或每年为租金达400银圆以上产业支付市政捐税的外国人，可当选外国籍董事，但是同一行业、同一协会、同一公司及同一房屋中，只能有一人当选；对华董无明确的财产要求，但须是“殷实妥当”者。在华人参政运动兴起前，在上海公共租界，工部局常有的九名董事中，英国籍董事通常有六至七名，美国籍、德国籍董事通常各有一名，有时还会有一名法国籍或丹麦籍董事。自第一次世界大战爆发后的十多年间，不再有德国籍董事，一度出现俄国籍董事，美国籍董事常有两名，并有一至两名日本籍董事。在鼓浪屿，在工部局常有的六名外国籍董事中，英国籍最多，美国籍、日本籍次之，此外德国、荷兰、丹麦、葡萄牙等国人士曾充任董事。[8]在上海，除1855年起的四年间未设总董，最初的十一年间也未设副总董外，新一届工部局董事于首次会议时须选举产生总董、副总董，总董长期由英国人和美国人担任。在鼓浪屿，也在首次董事会议上选举产生总董、副总董，当地华人称之为“局董”“副局董”，起初局董也一直由英国人担任。在这两个公共租界，至少有三名董事出席时，董事会议才能议决政务。董事会议表决时少数服从多数，如赞成与反对票数相等，取决于总董所投之票。工部局的职责，包括征收市政捐税，办理各种市政事务，任免局内各部门办事人员，根据需要订立行政规章，并通过诉讼等方式来向拖欠捐税者追讨税款。[9]
上海公共租界工部局于成立之初便拟设立若干委员会，后来委员会数量逐渐增多，并分为常设委员会和为处理某项事务临时设立的特别委员会。陆续成立的常设委员会有电气、常设教育、电影检查、煤炭统制等二十多个。陆续成立的特别委员会有捕房特别调查、房租纠纷调解等十多个。成立委员会是为了使工部局董事分工办理各项具体事务，并对工部局各机构实行监督和控制；预审工部局各机构所办重大事务，以便董事会议决策；决定一般事项，立即执行，以提高工部局办事效率。最初，各委员会成员均系工部局董事，后因委员会数量增多，每个董事虽兼任两个甚至更多委员会委员，但仍不敷分配。后来，有些委员会也聘请其他专业人士为委员，甚至全部委员都不是董事。在所有委员会中，三个常设委员会的工作最为重要。其中财政、捐税及上诉委员会负责批准、授权工部局所有开支、借款，负责房地产估价及捐税征收，保管所有合同、有价证券及保险单证，处理涉及工部局房产的一切事务，并在1924年更名为财务委员会之前有听取并裁决有关财务和人事方面上诉之责。警备委员会负责巡捕房事务，还负责人口统计、调查及登记，监督娱乐场所，发放、更新、吊销各业执照，管理码头苦力、鸦片烟馆、当铺、舢板、华人酒店及各类囚犯等。工务委员会承担、监督各项市政工程，包括建造、维修道路、人行道等，以及监管下水道、码头、桥梁和危房等。特别委员会是为解决急迫的问题而设立的临时委员会，在其工作结束时应向工部局提交报告，其中包括应如何破解困局的建议。例如，成立于1940年的经济委员会旨在考查精简工部局机构的可行性。该委员会提出的撤销在已被日军控制的沪东、沪西地区巡逻的骑巡队等建议，被工部局采纳。[10]厦门鼓浪屿公共地界工部局也设有多个委员会，只是当地华人称之为“股”。1937年，该工部局共设立八个委员会。其中财政、公安、工程、卫生、教育和公益等委员会，每个委员会有三名成员，其中一名为外国籍董事，一名为华董，一名为并非董事的华人委员。公共市场、婢女收容院、公共图书馆委员会则分别有一名华、洋董事参与。[11]
公共租界工部局常设多个职能机构，分工负责租界的日常行政事务。在上海公共租界工部局，陆续成立的主要机构有总办、警务、火政、财务、工务、卫生、学务、法律、华文、情报等处。其中总办处由总办任负责人，其地位高于其他各处处长，可列席董事会议，担任各委员会秘书，负责工部局日常事务，并直接领导会计股等部门。自1921年底起，该工部局开始任命总裁。起初总裁为名誉性质，后成为最高行政负责人，监督和指导工部局的所有处室。警务处管辖租界巡捕，最初下设西捕股、华捕股，后来添设印捕股、侦探股、日捕股等，又下设警区总办事处，管辖界内4个警区。工部局的华德路监狱也由该处管辖。火政处负责消防事务，下设6个火政区，有多支救火队，自1869年起的40年间，上海法租界救火队也加入该火政处。财务处负责工部局的财政运行，包括征收市政捐税，除设处长、副处长外，还聘有首席会计师等。工务处负责市政建设，下辖多个部门，雇有管理电灯、沟渠、道路、机械、采石场、建筑等方面的专职人员。卫生处管理医药、菜场、食品卫生、公共环境卫生等事宜，并下辖性病医院，华人、外侨隔离医院以及实验室等医疗机构。由于该租界面积甚大，工部局雇员人数众多。1930年，仅警务处就有各级巡官及巡捕等近5000人。[12]厦门鼓浪屿公共地界范围较小，其工部局最初只有1个巡捕队，共有巡官、巡捕10余人，后来还有修路队、清道队和清洁队等。[13]至1940年，工部局设有办公处、警务部、清道部、建筑部、挑粪所、登记处、卫生处等，共有工作人员249人。[14]
公共租界，特别是上海公共租界，是外国侨民“自治”程度最高的租界。但在上海公共租界，直至1927年占租界人口绝大多数并缴纳大量市政捐税的华人在工部局仍无自己的代表。很多外国侨民因不符合财产资格也不能获得纳税人会的投票权。1930年，该租界36471名外国侨民中，合格的纳税人仅2677名，不足侨民人口的8％。不少有投票权的外国侨民又不与会，少数外国富商大贾则可凭着其拥有的房地产和公司取得两票投票权，并可以代投票，致使纳税人会直至工部局董事会议实际上都被少数富有的外国侨民所控制。为此，有些外国人士抨击上海公共租界实行“寡头政治”。[15]
第二，英租界的行政体制。
各地英租界的行政体制与以英租界为核心的上海公共租界采取同一模式，但因为这些租界由英国专管，所以两者还是有一定的差异。最大的不同是，当地英国领事可对英租界行政事务作更多的干预。
在各地英租界，英国领事可通过批准或否决纳税人会的决议以及其他一些方式来干预租界的政务。英租界的纳税人年会、特别会议皆应由英国领事召集，除非缺席，他们是当然的主席。有人质疑与会者的资格，便由领事来进行资格审查。在有些英租界，如果纳税人会的议案赞成票与反对票相等，便由主席也即由领事来投决定性的一票。[16]在多数英租界，纳税人会的所有决议都须提交英国领事审批。他们可分别在5至14天内批准或否决这些决议。在天津英租界，起初只有新发生并涉及公众利益的市政事务须经领事批准，后来该领事则可在纳税人会上直接否决任何议案，或在会后7天之内予以书面否决。[17]在各地英租界，在领事尚未对纳税人会的决议作出决定的时期里，如有居民认为某一决议有损其利益，可向领事申诉，由领事进行裁决。如果领事拒绝批准会议决议，在有些英租界，数名纳税人可联名向英国公使上诉；在另一些英租界，工部局可代表他们提出上诉，英国公使将作出最终裁定。[18]英国领事还可干预工部局董事会议作出的决议或拟采取的行动。当领事认为工部局某一决议、行动可能有损英国政府或英国臣民与中方的“友好关系”，可予以否决。同时，他应立即向英国公使报告整个事件。工部局认为领事的措置对其造成损害，也可向公使上诉。公使可撤销或改变领事的决定，也可下令采取他认为合适的行动。[19]在九江英租界，当工部局仅有两名董事时，如果他们意见相左，就由领事来作决定；如果发生无法召开董事会议的特殊情况，该领事可临时行使其职权。[20]此外，工部局遇有须与中国官府交涉的事项，均须禀请领事出面交涉；发生控诉工部局的案件，也都由英国领事法庭进行审判。至于发生危及英租界安全的严重危机时，英国领事又可随时宣布租界进入“紧急时期”，并商调英国军舰上的水兵、陆战队等登陆戒严。可见，尽管对日常事务干预不多，英国领事对英租界的管控已相当周密。
与公共租界一样，各地英租界的纳税人会有多种职能。起初，天津等地英租界像上海英租界那样，仅将议决这些要务的投票权授予外国租地人，后来则都像上海公共租界那样，将投票权扩大到缴纳一定数额房捐等市政捐税的外国纳税人。在广州、镇江英租界，该会被分别称作“公众会”“选举人会”，在天津英租界仍长期被称作“租地人会”。要在纳税人会获得一票投票权，各地英租界有不同的财产资格要求。在厦门英租界，他们须是租地人、租地商行代表或其代理人，或每年支付5银圆以上市政捐税的纳税人；[21]在九江英租界，须是一块土地的永租者或一所房屋的拥有者；[22]在镇江英租界，须是按时缴纳市政捐税的租地人、房价达300两白银以上的房屋占用者，或是他们的代理人；[23]在广州英租界，须是一份地产的租地人或其代理人，或在上一年为年度租金达600银圆以上房屋缴纳市政捐税的租房人；[24]在天津英租界，在最初的半个多世纪，须是占有4亩以上土地，而该块土地上又至少建有一座西式住宅的租地人，或以个人或商号名义每年支付码头捐税达100两白银以上的纳税人，在1918年变动后至1928年又改为每年缴纳地捐、房捐总计超过200两的纳税人，以及每年支付房租达600两以上的租房人。[25]在汉口、镇江等地英租界，拥有更多地产、房产或缴纳更多市政捐税者，还可获得多票投票权。在汉口英租界，英国人和“有约国人”中合格的纳税人或企业、团体及政府机构代表可有投票权，其中为价值2500两白银以上的地产或价值500两白银以上的房屋缴纳捐税者，或缴纳房捐、地捐25两白银以上者，可有一票投票权；缴纳房捐、地捐150两白银以上者，可有两票投票权；以后每增加75两白银，再增加一票投票权。[26]此外，在天津英租界等租界，获得投票权者在后来还须符合年满21周岁、未受任何法律约束或未被褫夺公权、已缴清所有市政捐税及最近一年中并未违反租界章程和条例等要求。[27]
纳税人会于每年初召开年会。当地英国领事认为必要之时，或在各地英租界分别经少则5名、多至15名以上投票人请求，或在天津等地英租界经工部局总董或多数董事请求，可随时召开特别会议。这些会议都由领事主持，如领事因故缺席会议，与会者可选举代理主席。在不少英租界，要合法地举行年会、特别会议，都须总共拥有半数或三分之二以上选票的投票人出席。除参与立法外，年会负责审查、通过上一年度工部局财政决算和下一年度财政预算，选举新一届工部局董事，确定本年度市政捐税的种类和捐率，议决如何处理、改善各种市政事务等。上一年度工部局财政决算须在年会前若干天向纳税人公布，年会上讨论的议题也须事先报告领事，并由他在会前数日公布于众。特别会议可议决年会议决的所有议案。有些议案须得到半数赞成票，有些甚至须得到三分之二以上赞成票才能通过。在赞成与反对票数相等时，主席可投决定性的一票。
各地英租界的行政机构是市政委员会，即“工部局”。在九江英租界，该委员会起初也被称作“工部局”，后因有个英国领事认为，“局名工部，未免僭用”，遂曾被改称为“公务局”。[28]租界日常行政事务由市政委员会会议，即工部局董事会议来讨论、决策。工部局董事全部由纳税人会议选举产生，任期一年，可以连任。在天津、九江、镇江英租界，对董事候选人的财产资格要求，等同于获得纳税人会一票投票权者；在其他英租界，他们须符合更高的财产资格。在汉口英租界，他们至少须拥有两票投票权；[29]在厦门英租界，他们须是在界内居住6个月、缴纳各种应纳捐税、每年所纳市政捐税达20银圆以上的纳税人；[30]在广州英租界，除拥有一整份地产的租地人外，他们须是上一年为年度租金达1 200银圆以上的房屋支付市政捐税者，或是界内商行的正式代表。[31]各地英租界工部局董事人数不一，并在不同时期有所变化。至清末，九江英租界为二至四名，[32]天津、镇江、厦门英租界为三至五名，[33]广州英租界为不超过五名，[34]汉口英租界为六名。[35]在镇江等地英租界，候选人多于董事最少人数、不足最高人数，候选人不经选举即可当选。[36]在汉口英租界，候选人达到或超过六名，便通过选举来确认；如果不足六名，就由上年度董事连任一年。[37]当时来华贸易的英国商民人数最多，也最富庶，可以在各地英租界工部局拥有多数董事席位，因而英租界最初都无本国董事须占工部局董事半数以上的规定。在其他国家的专管租界纷纷规定工部局半数以上董事须是其本国人士后，有些英租界也增添了此类规定。修订于1908年的广州英租界《土地章程》便规定，该租界工部局半数以上董事须是英国臣民。[38]英租界工部局董事都要选举总董，有些还要选举副总董、司库等。最初对总董没有国籍规定，但事实上都由英国人充任，后来有些英租界也有了总董须由英国人担任的规定。董事会议有最低法定人数要求。在天津英租界，至少须有三名董事出席董事会议才能合法召开。[39]董事会议在议决时如果赞成、反对票数相等，总董可再投一票。董事出缺时，英国领事等人可召开纳税人特别会议来补选。英租界工部局的职责，包括任命其秘书，他们即是工部局总办或称为秘书长；任免工部局主要官员直至其他雇员；执行纳税人会通过的相关决议；增订、修订租界行政规章；由工部局秘书长等人出面起诉拖欠市政捐税者及应对对工部局的行政诉讼。在天津、汉口等地的英租界，工部局还设置若干委员会，分工办理日常事务。每个委员会由数名董事组成，每个董事通常兼任数个委员会委员。在天津英租界，先后设有财政、工程、电务、水道、公安、土地、市场、卫生、消防、学务、义勇队等委员会。1932年，该租界工部局设立的委员会包括工程委员会、公安委员会、电务委员会、水道委员会及人员、财政暨医院委员会。每个委员会有华、洋委员四至六名，工部局总董兼任各委员会委员。
各地英租界工部局设有多个职能部门，这些部门随着租界的兴衰而增设或精简。在天津英租界，工部局起初设有道路与巡务总监，后设立秘书长，兼任董事会议秘书，对外代表工部局，并负责文书、会计、财政、税收及其他部门不管的事务。该租界工部局还陆续设立工程、电务、水务、巡务等处，以及卫生、教育、消防等部门，分别以市政工程师、电务工程师、水务工程师、警务督察长以及卫生官员、学校监督、消防队长等为其负责人。[40]在汉口英租界，工部局先后设有工程、卫生、警务、教育等科。工程科负责道路、下水道等公共工程。卫生科负责卫生稽查、预防传染病等卫生工作。警务科即巡捕房，负责维持界内秩序。教育科负责所有学校教育等事宜。[41]其他英租界面积较小，其行政机构也较精简。在只有弹丸之地的厦门英租界，工部局主要下属机构为巡捕房，其中只有一名由西捕担任的巡捕长和数名华捕，以管理界内的治安和交通等事宜。[42]
在这些英租界中，广州、天津两地英租界的行政体制还经历过特殊的演变。广州英租界开辟之初，界内事务多由当地英国领事管理。同时，界内公园及植树等事由广州公园基金管理。该基金成立于1864年，其理事由界内租地人选举产生，资金来自清政府对第二次鸦片战争期间毁坏广州十三行地区英、美花园的赔款。这笔赔款的本息共2.5万美元，其中一半被英国用于成立该基金。经资本运作，该基金一度成为实力雄厚的物业管理团体。该租界工部局成立后，界内公共地段受该基金与工部局双重管理，结果政出多门，反而不利于管理。1881年，该基金终结其运作，并将所有财产等移交工部局。[43]此后，该租界的行政管理权就由工部局掌控。天津英租界于1897年第一次扩充后，华人在扩充界内保留着大量地产、房屋，老租界的外国侨民则不拟让扩充界的居民分享海河沿岸码头的高额收益，反对将扩充界置于同一工部局的管辖之下。于是，扩充界另外召集纳税人会，另组工部局。所有符合财产等资格的纳税人都可与会、投票及当选工部局董事，获得一票投票权并可出任董事者，须符合拥有或租赁六亩以上土地之类的财产资格，还须遵守租界章程，不得拖欠捐税，不得使土地、房屋达不到卫生标准等。妇女可有投票权，但不能充任董事。[44]扩充界纳税人会年会、特别会议也由英国领事召集、主持。其工部局可有三至九名董事。因不少侨民在老租界和扩充界都有产业，通常由两名老租界董事兼任扩充界董事，其总董也由老租界工部局总董兼任。1902年，原天津美租界成为英租界南扩充界后，这一区域也由扩充界工部局一并管理，而该工部局按约定还应有一名美国籍董事。次年，天津英租界第三次扩展，扩展到墙子河西南。当地多沼泽，几乎没有外国人入住，因而未能设置独立的市政机构。于是，天津英租界出现老租界和扩充界各有工部局，墙外推广界无人管理的状况。对于此种怪现象，英国侨民意见纷纷。1919年1月1日，经英国国王批准，两个工部局合二为一，成为管辖老租界和所有扩展区域的市政机构。该工部局的董事人数可多至九名，至少五名；九名董事中须有五名是英国籍，在此后的多年间董事还应有一名是美国籍。[45]
英租界也被称作居民“自治”的租界，然而英国领事直至英国公使对这些租界的控制显而易见。英租界居民的“自治”程度显然低于公共租界，特别是上海公共租界。
照片10 天津英租界工部局所在地戈登堂的夜景
第三，法租界的行政体制。
法国开辟在华租界之际，在法国，本土行政官员拥有很大的专制权力。在本国政治制度的影响下，法租界成为由当地法国领事“独裁”的租界。
上海法租界最初曾实行与英租界相似的行政制度。该租界形成未久，法国代理领事爱棠于1857年召开界内法国租地人会议，设立管理道路委员会，其职责主要是修理界内道路。1862年，该租界正式独自为政，由爱棠任命五名市政委员会委员。该委员会当时被称作“大法国筹防公局”，后被称为“公董局”，其委员也被称作“董事”。因仿行英租界的制度，此时该租界行政管理权即由公董局操控。1865年，新任法国总领事白来尼与公董局董事争权夺利，最后白来尼解散公董局，控制租界巡捕房，并拘捕几名与他对抗的董事。次年，法国外交部沪案善后委员会参照其本国制度，订立《上海法租界公董局组织章程》，确立了由领事独揽该租界大权的行政体制。这一行政体制此后在天津、广州、汉口等地法租界得到了推广。
在各地法租界中，行政管理权都由当地法国领事直接掌控。领事召集、主持每年初举行的选举市政委员会委员的选举人会。选举人名单由领事开列、修正。如对选举人名单或对其修正持有异议，经领事裁决后当事人不得上诉。被选举人资格由领事主持的特别会议审查，所作决定须提交法国公使最终确认。该市政委员会在汉口、广州法租界被称作“工部局”，在天津法租界被称作“公议局”，其委员则都被称作“董事”。领事是该委员会当然的总董。后来在上海、天津、汉口等地法租界，领事还可任命部分董事。在20世纪30年代的天津法租界，领事至少可任命两名华董和两名法国籍董事，并在取得驻华公使允准后可任命更多董事。[46]董事会议应由领事召集，并由领事任会议主席。领事认为必要时可随时开会。其他董事不得召开会议。会议议决时如赞成、反对票数相等，便取决于总董所投之票。董事会议的任何决议非经领事明令公布，不得执行。在董事会议通过有关租界财政的决议后，领事须在八天内明令执行这些决议。有关市政建设等决议，领事可说明理由，拒绝执行，但须立即呈请法国公使核准，并可一直停止执行直至得到法国公使批复。在天津法租界，如果董事会议否决领事提出的巡捕经费预算，领事也可将该预算提交法国公使裁决，后来则可径将这一预算列入市政委员会的预算。[47]领事还有权停止召开董事会议，但应立即呈报驻华公使和法国外交部部长。如驻华公使认为必要，则可解散这些市政委员会。不过，停止董事会议不得超过三个月，如解散市政委员会，应立即任命临时市政委员会以取代之，并在六个月内选举新一届市政委员会。[48]对于市政委员会下辖的行政部门，领事也进行管控。在上海、天津等地法租界，领事以及副领事等人参与公董局、公议局重要的委员会，直至担任主席。上海法租界在1935年改组后设立的统辖界内市政事务的总管理部，也受法国总领事的直接指导。同时，所有法租界巡捕房不受市政委员会管辖，而是直接听命于领事的指挥。上海等地法租界的义勇队也不隶属于公董局，而是服从领事的命令。因此，法租界的行政管理权系被法国领事严密控制。
在各地法租界，租地人会都被扩大为实质也是纳税人会的选举人会。选举人会没有立法权，也没有审议、通过租界财政预算、决算等权，主要职责是选举全体或部分租界市政委员会委员即董事。选举人须符合一定的财产资格。在上海法租界，年满21岁的法国和其他外国侨民，如在界内拥有地产，或租赁界内房屋、年纳租金1 000法郎以上，或居住界内3个月以上、年收入达4 000法郎以上，可成为该租界选举人。在天津法租界，选举人同样须是21岁以上法国或其他外国侨民，并须在界内合法拥有一份土地或是该地产合法代理人，或在界内租赁房屋、月租不少于白银30两，后改为50两；或住在月租不少于40两的住所；或在界内连续居住超过6个月，月收入达125两。此后，上一年度参加该租界义勇队者，也可有选举权。凡法国领事馆内具有领事豁免权的人员、市政机构官员及其领取薪酬的雇员，起初是部分后来是全体现役军官，不能成为选举人。在汉口法租界，最初只要是在该租界内拥有、租赁土地者，或是租赁房屋者，都有选举权，未久也采用了与天津法租界相同的标准。[49]起初，在法租界年满25岁的选举人均可作为被选举人。后来，除了年满25岁，被选举人不得是该租界市政工程承包商和所有与这些工程有重要联系的公司负责人或经理；若当选董事于任职期间充当此类承包商等，便须辞职。[50]
各地法租界的市政委员会委员人数多寡不一。在华人参政前，天津法租界公议局通常有九名董事，汉口法租界工部局起初包括法国领事和三名董事，旋增至五名董事，面积最小的广州法租界至少有两名董事。在上海法租界，因驻沪法国总领事长期放弃总董之职，公董局通常有八名董事。在上海、天津等地法租界，当选的董事选举产生副总董和司库；在汉口法租界，他们曾于董事之外选择一名司库。董事任期两年，每年改选一半，可以连任。为确保法国对这些法租界的控制，半数或半数以上的董事须是法国人。在天津法租界，除五名法国籍董事外，四名其他外国籍董事中，同一国籍的董事还不得超过两名。在汉口法租界，还曾有三名董事应有两名法国人，如果没有法国人则应是三名不同国籍外国人的规定。[51]法租界市政委员会会议大致可以议决公共租界或英租界纳税人会所能议决的事项。这些事项可分为两类。第一类有关租界财政，包括通过年度财政预算、决算，决定所征捐税的捐率，议定减免捐税、债务和确定借债等事宜，以及行政机构公产的购入、卖出、交换和租赁等。第二类有关租界市政建设，包括建造道路、码头、河堤、桥梁、下水道及公共场所等；确定菜场、集市、屠宰场和公墓等场所的地点等；征用公用事业所需地产；改善卫生，整顿交通，制定有关路政和卫生的章程等。所有董事会议决议须经领事明令公布，才可执行。上海、天津等地法租界的市政委员会下设若干委员会，分别负责相关的政务。在清末，天津法租界公议局已下设多个委员会，其中财政、卫生、工务委员会皆由法国领事任主席。[52]在上海法租界，至清末公董局共设置财政、工务及警务、卫生、教育等委员会。此后又陆续设立了人事、园艺、地产、分类营业、电影检查等委员会。法国总领事直接参与财政等委员会工作，多个委员会也有法国总领事的代表或法国副领事参加，以加强对它们的控制。
法租界的市政委员会下设若干职能部门。天津法租界公议局曾下设总务处、工程处、捐务处、卫生处、教育处等，其警务机构则与公议局分离。上海法租界最大、最繁荣，该租界公董局的机构也最庞大，其陆续下设部门有市政总理处、公共工程处、医务处、卫生兽医处、庶务处、种植培养处、司法顾问处、技政总管部，此外，还有救火队、气象台、宰牲场、无线电台等。市政总理处负责人被称为“总办”，最初专管公董局财政。未久，其职责包括管理公董局案卷，监察道路和公有纪念建筑，以及征收界内各种市政捐税等。1928年，公董局增设督办和督办办公室，改由督办指挥市政总理处等部门。1935年公董局机构改组后，督办办公室改为总管理部，由督办、市政总办、技政总办组成，由法国总领事直接指导，统辖该租界所有市政事务。[53]其他法租界行政机构所设的职能部门不尽相同，但所有法租界均由领事负责界内秩序和安全，租界巡捕受领事指挥，并由领事委派、停止及革除巡捕房人员职务。其中天津法租界警务机构的中文名称也是“工部局”，因而需特别指明，以免与其他租界作为市政机构的“工部局”相混淆。
在各地法租界，法国侨民和其他外国侨民除选举工部局、公董局或公议局全部或部分董事外，没有更多“自治”之权。当地的法国领事则控制着法租界的行政管理权，特别是直接控制着租界巡捕。领事只是在停止召开市政委员会会议、解散市政委员会及拒绝执行该会有关租界市政建设的议案时要受法国公使等人制约。法租界被时人称为领事“独裁”的租界，确有事实依据。
第四，日租界的行政体制。
日租界的很多制度都自成体系，与其他租界有较大差别。日租界的行政体制，又可根据是否实行《居留民团法》而分为两类。
第一类是实行《居留民团法》的租界。天津、汉口等地日租界被日本政府称作“十分发达”的租界。这两个租界在开辟之初，都曾设立租界局，管辖界内政务。在天津日租界，租界局成立于1902年，由日本驻天津总领事任命四名日本人组成该租界局行政委员会。未久，官选委员增至五名，并增加五名由承担租界内教育经费者选举的民选委员。该委员会选举议长，可议决界内重大政务。这些决议均需在日本总领事认可后才能实施。[54]1905年，日本政府颁布《居留民团法》。两年后，日本政府颁布《居留民团法施行规则》，上海、天津、汉口等日本臣民聚居的通商口岸随即设立日本居留民团。天津、汉口辟有日租界，当地日本居留民团辖区超越日租界界址。在天津，日本居留民团辖区起初为日租界及界外二里，1938年改为界外三里以内地区；在汉口，为汉口、汉阳、武昌三镇。[55]
这两个日租界的行政体制被日本人称作从领事“独裁”稍稍向侨民“自治”转变的体制，即介于“自治”的英租界与“独裁”的法租界之间的中间形态。当地居留民团依次接受日本领事、日本驻华公使和日本外务大臣的监督。当地日本领事可根据《居留民团法》发布领事馆令，召集民团的居留民会定期常会及临时会议。居留民团行政委员的人数、选举等由领事确定。经居留民会选举产生的行政委员、预备行政委员须经领事认可，行政委员辞职也须经领事批准。行政委员会不能对经居留民会表决的事项作出决定时，可请领事裁决。居留民团的行政受领事监督，领事可发布必要的命令来加以干预，并可批准或更正居留民会作出的财政预算，批准或否决民团发行债券、新增或变更税收、处理其资产等行动。[56]租界巡捕也不听命于民团行政委员会，而是受领事的直接指挥。可见，领事虽不参加民团行政委员会的会议，但对日租界的监控是全方位的。
在这两个日租界，居留民团设置居留民会，该会兼有选举、立法、控制财政、议决各种重要政务、监控行政机构等职能。符合出席会议资格者被称为居留民会议员，他们可分为两类。一类是日本臣民或日本事务所的法人，他们居住或位于居留民团辖区内外，缴纳各种民团捐税达六个月。另一类是本地和其他外国自然人或法人，他们在民团辖区内的日租界占有、使用土地、房屋或其他物件，并遵守相关的日本法令，缴纳各种民团捐税达六个月。因此，居留民会在实质上也是纳税人会。符合上述条件但不能成为议员者，包括被剥夺或停止公民权者、处于破产状态者、被判处监禁以上刑罚者、滞纳各种捐税者，以及曾被禁止侨居、期满出国不足两年者。法人以及未成年人、妇女、无管理财产能力者，须派法定代理人或其丈夫、监护人等为代表。至清末，汉口居留民会实有议员102名。议员选举议长，议长不能任职时，应选出临时议长。议长、临时议长都须是日本籍议员。[57]此后，随着租界人口的增长，议员人数越来越多，因而议员的名额有了限定。1926年，天津日租界的议员定额为60名，1934年后改为30名，其中一半由官方选任，一半由符合议员资格者互选产生。汉口日租界的议员定额则为20名。居留民会定期常会即年会，需要时可召开临时会议。开会时，应有三分之一以上议员出席，但就同一事项再次开会，不受此限制。为了绝对控制这些会议，后改为只有在半数以上议员出席，其中日本籍议员又占半数以上时才能开会。议决时赞同和反对票相等时，取决于议长的意见。居留民会的职权，类似英租界纳税人会。该会可制定居留民团条例，批准民团年度财政预算、决算，选举民团行政委员会委员，还可议决有关征收民团捐税，管理、处置民团财产，应对民团所涉诉讼，以及议决日租界内各种相关的市政建设、管理事务。[58]
居留民团的行政机构是行政委员会。在居留民会每年的常会上，由该会议员选举行政委员和预备行政委员。半数以上行政委员须是日本人。选举结果须经领事批准。官员、民团带薪吏员和僧侣、传教士等神职人员，以及学校教员等人不得担任行政委员。后来还规定，行政委员的年龄须在25岁以上。行政委员可连任。会长、副会长和会计主任都必须是日本人，他们由行政委员选举产生。行政委员会议决时依据多数委员意见，赞同和反对者各占半数时，由会长作出决定。行政委员出缺，由预备行政委员依次替补。天津日本居留民团有行政委员十名，一度设预备行政委员十名，通常为五名。行政委员会作为民团代表，在领事的监控下掌管民团辖区内的行政事务，包括编制民团年度财政预算和决算，执行居留民会决议，管理民团财产、建筑物，实际运作民团财政及监督会计，保管契据和文件，征收民团捐税和其他费用等。由于巡捕房不受行政委员会管辖，因此该委员会的职能近似法租界的行政机构。该委员会还可根据需要，设立特别委员会，分别负责民团各项政务。[59]行政委员会下辖民团事务所，具体办理居留民团事务。民团事务所吏员领取薪金，他们以理事为首，包括技师、技手、书记等人。1908年，天津居留民团事务所下设庶务、土木、财务、卫生等部门，共有理事、技手等八名日本吏员，另雇三名华人为财务和文案。[60]1934年之后，行政委员会被参事会取代，参事会的职能与行政委员会相似，也设会长、副会长、会计主任。参事会员的人数则少于行政委员，在天津为七名，汉口为五名。[61]
在天津日租界，还出现了名为天津共益会的日本财团法人组织。该会筹建于1927年。此时，中国政府正在陆续收回各地外国租界。为了应对此种局面，保护当地日本人的“共同利益”，经天津居留民团行政委员会筹划，居留民会临时会议通过决议，组建共益会。1930年，日本外务省予以批准。该会设置理事十名、监事三名，均由日本领事委任；同时，他们须依据领事的指示选举理事长、会计主任等。此后，该租界有了两个平行的行政机构，即具有强制力量的公法人组织居留民团和私人性质的财团法人组织共益会。共益会进行资本运作，主要负责推进当地有关祭祀、教育、卫生以及公用事业等事项。[62]同时，该会还在侵占日租界外地区等事务方面起了恶劣的作用。[63]
第二类是尚未实行《居留民团法》的租界。苏州、杭州、重庆等地日租界被日本政府划为“未发达”的租界。这些“未发达”租界未被日本政府作为实行《居留民团法》的区域。这些租界都长期受当地日本领事的直接管理。1907年，日本领事在杭州日租界设立了办事处，两年后又设置了警察署。[64]在苏州，日本领事也很早在日租界设立领事馆、警察署。[65]自1923年起，当地日本领事陆续发布的《苏州居留民会规则》《杭州居留民会规则》《重庆居留民会规则》等馆令，使得这三地日租界的行政体制有所变化。
此后，在苏州、杭州、重庆三地日本居留民会相继成立。在重庆，居住在重庆及附近地区的成年日本臣民以及日本法人如在三个月以来足额交纳居留民会课金，并又不属于禁治产者、宣告破产者以及曾受监禁六年以上刑罚者等，可作为居留民会议员。居留民会会议除选举议长外，主要有选举行政机构理事会的成员及通过年度预算、决算等职责。居留民会会议须在半数以上议员出席时才能开会，但为同一事件再次开会时可无此限制。议决时赞成票与反对票相同，取决于议长的意见。会议的决议须经领事的认可。[66]苏州、杭州居留民会的情况也与重庆的居留民会近似。
具体办理居留民会行政事务者，是由居留民会产生的理事会。当选的理事须经领事认可。理事的任期为一年，他们须选举理事长和会计主任等。理事会执行居留民会的各种决议，并可任免有薪给的办事人员。理事会决议也都须经领事认可。在杭州，于1924年组成的居留民会首届理事会有理事长、理事共七名。他们于当年向在日租界等处从事鲜茧收购、上门售货的商人等征收所得、营业、房屋、土地等税金。[67]在重庆，理事人数也被规定为七名。居留民会议长、在职官吏、法人、居留民会的有薪职员以及小学教员等不能担任理事。三名以上理事出席时理事会才能开会，并作出决议。[68]
上述情况表明，在实行《居留民团法》的天津、汉口日租界，日本领事未对居留民会以及行政委员会的决议与日常行政多加干预，界内居民有稍大的“自治”权。在尚未实行《居留民团法》的苏州、杭州、重庆日租界，居留民会理事会的决议都要经领事认可才能执行，界内居民的“自治”权更为有限。特别是在所有日租界，日本领事都掌管租界巡捕，而且可以“馆令”的形式发布各种行政命令，由居留民选举的行政委员会委员或理事会理事也须得到领事的承认，因此，领事的威权要远远超过公共租界和英租界。
第五，其他租界的行政体制。
德、俄、意、奥、比租界都开辟于甲午战争后，数量只有一至二个，除天津意租界外存在的时间也都较为短暂。这些租界的行政体制可分为两类。美租界虽开辟较早，但尚未形成完整的行政体制。
第一类，德、俄租界。
德、俄租界的行政体制基本仿照英租界制度。这些租界召开纳税人会，设立市政委员会即工部局，通过选举产生市政委员会委员即工部局董事，在领事控制下实行侨民自治。
德租界设立之初，实行过渡性制度。1897年，德国德华银行与德国政府订立合同，由该银行筹集收购天津德租界土地的经费，并修建界内道路、码头，该银行则拥有这些土地并可转售他人。两年后，德国人成立实行股份制的德国租界公司，以接受德华银行转让的权利，并执行开发计划。[69]1905年，德国国会批准该租界《市政章程》。次年，该租界通过召开纳税人会选举工部局董事，其行政体制确立。汉口德租界的发展进程与天津德租界近似，并于同一年选举产生工部局董事。
德国领事可多方面干预德租界的政务。在天津德租界，德国领事于每年2月召集纳税人会年会，并担任主席；领事还可径自召开或经工部局或经七名以上在纳税人会上有投票权者的要求，召开特别会议。会议表决时，领事通常不参加投票；要是赞成、反对票数相同，领事可投决定性的一票。领事不同意纳税人会决议，应在十天内向德国公使投诉，公使于裁断前应听取工部局申辩。工部局董事会议的决议大多须书面告知领事，领事不同意这些决议，也应在十天内向公使投诉，公使作出的是最终裁决。相关人士反对董事会议牵涉税收、治安以及工厂、企业等事项的决议，可向领事投诉。如果领事驳回投诉，其决定便是最终裁决；如果领事予以支持，工部局与其他利益相关人士均可向德国公使申诉，由公使来作最终裁决。凡遇董事会议不符合可以议决政务的要求时，领事可以代理其职权。
德租界纳税人会兼有多种职能。在天津德租界，可投1票的纳税人会会员须是在界内租赁或拥有房产、地产，至少每年向市政当局缴纳捐税达50两白银，并服从德国司法管辖者。华人、拖欠市政捐税者、正被破产清算者不得与会；因病、因故缺席者，无行为能力、行为能力受限制者及妇女都应由其他合格侨民任代表。缴纳更多捐税者可获得更多投票权，即缴纳捐税达白银100两者，可投2票；达250两者，可投3票；在此基础之上，每增加250两，再增加1票，最多可投12票。纳税人会有权制定、修订租界行政规章，选举工部局董事，通过工部局的年度预算、决算，决定本年度市政捐税税种及征税总额，核准购买、抵押产业及申请贷款、接受捐赠，确定任用工部局官员等。此外，未得到领事批准，纳税人会无权处理其他事务。在该会年会上，无论出席者握有多少投票权，都可表决议案。在特别会议上，只有在出席者握有总票数的一半以上时，才能表决。不过，在指明为同一议案再次召集特别会议时，则无论出席者握有多少投票权，都能作出决定。当事人不能投票。会议通常公开举行，经申请则可秘密召开。[70]在汉口德租界，有关制度类似于天津德租界。
德租界的行政机构是市政委员会即工部局，其组成近似于英租界的工部局，下设巡捕房等多个职能部门，也由工部局董事会议负责决策。天津德租界的工部局有董事五名，其任期一年。有资格担任董事者，包括在纳税人会上有投票权的所有纳税人以及他们的合法代理人。德国领事等领馆公职人员不能当选。纳税人会在选举时先选出德国籍的董事三名，再选出两名不限定国籍的董事。候选人得票数相同，由年长者当选。董事选举总董，总董须是德国籍董事。董事会议须由总董召集，如有两名以上董事要求，总董也须召开会议。总董缺席时，由德国籍董事中的年长者代理。至少须有三名董事，其中两名系德国籍董事出席，董事会议才能表决。表决时如赞成、反对票数相同，则取决于总董所投之票。工部局的职责，包括落实纳税人会决议，负责租界日常行政，经理工部局财产包括征收市政税款，经营局办企业及设施，任免、监察工部局官员，保管工部局文书、卷宗，订立治安条例细则等规章，以及管理租界巡捕。[71]
在俄租界，俄国领事的职权近似英国领事在英租界的权柄。俄国领事召集每年初的租界纳税人或租地人年会，并可随时或根据一定数量有投票权者或工部局数名董事的要求，召集特别会议。这些会议皆以领事为主席。如果领事缺席，可由其他俄国官员任临时主席。所有会议决议非经领事批准不得实行。任何人认为某一决议有损其利益，可在10天内向领事投诉。在天津俄租界，领事还是当然的工部局总董，并在其需要协助时可要求租界巡捕房服从其调遣。
俄租界的纳税人会或租地人会兼有选举、立法、议决各种重要政务等职能。在汉口俄租界，纳税人会被称作“公众会”，按时缴纳市政捐税的俄国人和其他“有约国人”，以及作为个人或洋行等处的代表，均可与会。其中为估值达2 500两白银的地产缴纳地捐者，为年租达500两的房屋缴纳房捐者，以及每年缴纳地捐、房捐达25两者，可以在会上投1票。每年缴纳地捐、房捐达150两者，可以投2票。在这基础上，缴纳的地捐、房捐每增加100两，可再加增1票投票权。在天津俄租界，最初召开的是租地人会，后来改称为“市政管理者大会”。缴纳市政捐税并在界内拥有2亩土地者，或年租达200两的租地人，可出席大会，并可投1票，还有资格当选为工部局董事。拥有或租赁更多土地者，可获取更多投票权。其中有5至10亩土地者，或年租达500至1 000两的租地者，可投2票；有10至20亩土地者，或年租达1 000至2 000两的租地者，可投3票。更多土地的拥有或租赁者至多可投5票。最初，符合这些财产资格者都可以取得相应的投票权，后来则规定，年幼者、领事馆正式成员、现役军人、巡捕房官员、破产者、受到刑事起诉的疑犯、即将受到刑事惩罚的罪犯、被剥夺政治权利的罪犯等都不能投票。这些纳税人会或租地人会选举产生市政委员会委员即工部局董事，核准工部局上一年度财政决算及下一年度财政预算，确定市政捐税的税种和税率，以及表决有关租界各种政务的议案。其中普通议案只要赞成票超过半数即可通过，如果赞成、反对票数相等，便由会议主席作出决定。事关房地产买卖、评估公共支出、选举工部局董事，以及问责工部局责任人员的议案，则须赞成票达三分之二以上时才能通过。会议决议于通过时即生效，只有在领事否决议案时可暂停执行，并报请俄国公使作最终裁决。[72]
俄租界的行政机构是市政委员会即工部局，其构成近似英租界的工部局，设有巡捕房等多个职能部门，并由工部局董事会议负责决策。工部局的职责，包括执行租地人会或纳税人会决议，准备其每年的预算、决算，任免其雇员，办理租界日常行政事务，以及通过起诉等方式向拖欠市政税款者追讨欠款等。能够当选工部局董事者，须在租地人会或纳税人会有一票投票权。在汉口俄租界，工部局设董事五名，全部由纳税人会选举，其中三名以上须是俄国籍董事。该会还须选出三名候补董事。董事从俄国籍董事中选举总董、副总董。在天津俄租界，因总董由领事兼任，故纳税人会只选举四名董事。领事缺席时，可由其他董事代理总董。起初，该租界也有两名董事须是俄国人的规定，后来则取消了这一规定。董事出缺时，即由此次选举中获得次多选票而未当选者继任。俄租界董事的任期都为一年。召集董事会议时，最少须有总董及两名董事与会才能议决政务。在表决时，赞成、反对票数相同，即取决于总董的意见。[73]
德、俄租界的侨民自治程度与英租界接近。虽然在天津俄租界有俄国领事兼任工部局总董的规定，又强调在领事需要之时巡捕房应听从其调遣，但该租界后来也取消了工部局董事半数须是俄国人的规定。在德租界，在特殊情况下德国领事可代行董事会议的职权，这与九江英租界相似。这两国租界的巡捕房直属工部局的状况，便使它们与法、日等国租界有较大的差异。
第二类，意、奥、比租界。
意大利、奥匈帝国、比利时都不是欧洲的强国，都是在庚子事变时趁火打劫，才得以在中国开辟租界。这三国都只在天津开辟了一个租界，其来华贸易的商民人数也极其有限，可用于经营在华租界的资金也捉襟见肘，因而这三个租界的行政体制有其特殊性，与其他租界有一定的差异。
在天津意租界的开辟初期，界内意国侨民寥寥无几。意大利政府任命一名军官为行政委员，管理该租界各种政务，包括管理租界巡捕。该国驻天津领事则做其顾问。1923年，意大利政府同意该租界实行“地方自治”，组建市政委员会即工部局。居住天津的意国成年侨民，无论在该租界内有无产业，均有选举该租界市政委员会委员即工部局董事的投票权。在该租界内拥有产业及居住1年、每月支付房租20银圆以上的其他外国人也有投票权。工部局设5名董事，到投票人增至100名以上时可设7名董事。董事的任期为两年。能当选董事者，须有投票权、年满21岁、拥有政治权利，并按时缴纳市政捐税。大部分董事须有意大利国籍，只有一名董事可以是其他外国国籍。一个家庭、一个企业只能有一人出任董事。意大利领事为当然的总董，董事选举产生副总董。董事会议至少须有包括副总董在内的三名董事出席。会议的所有决议都须经意大利领事批准。意大利公使有权解散市政委员会，并委任领事为专员来对该租界进行管理。由华人选举三名委员组成咨议会，其职权为预审租界的财政支出等。任何花费1 600银圆以上的工程以及采购，都须得到意大利公使的授权。意大利外交部部长将审批该租界的财政预算，并审核董事会议作出的中止那些预算达2 000银圆以上公共项目的决议。[74]组建工部局后，其下设的行政机构有工程、卫生、捐务等处以及巡捕房。
在天津奥租界的开辟初期，入居该租界的奥匈帝国臣民屈指可数，原住在当地的华人则为数众多。起初，该租界由奥国行政秘书一名和中国士绅六名组成临时的管理机构，行使界内行政管理权，并于每周例会上裁断当地居民的投诉。[75]此后，随着奥国侨民的增多，界内组建市政委员会即工部局等机构。该工部局总董由奥国驻津领事兼任，董事通过选举产生，系由奥国人士与华人担任。奥国政府可否决董事会议所作的决定。[76]工部局下设警务、工程、捐务等处，分别负责界内行政事务。
天津比租界的位置较为僻远，界内外国侨民十分稀少。于是比利时政府并未直接经营，而是在留出建造道路、公园等必备的市政用地之后，将其余土地全部转售给股份制的比国租界公司来经营。同时，比利时政府保留了行政管理权，主要是保留了组建行政管理机构之权。该机构由比利时人四名为临时董事，另有四人为助理。后来租界市政委员会即工部局成立，比利时领事为负责人，董事、副董事各四名仍由比利时官方任命。董事须有相当的资产、熟悉中国情势，居住地点不限于比租界以内。工部局下设警务、捐务、工程等处，负责该租界日常行政。[77]
可见，这三国租界的行政体制各有特点。因为入居天津的意大利人数量有限，所以没有财产及居住在意租界界外的意大利人都有选举工部局董事之权。出于同样的原因，奥租界从一开始就让华人参与对租界的行政管理，比租界则未通过选举来产生工部局董事，而是采用了由官方任命的方式。
美租界不同于其他租界，并未形成系统的行政制度。上海美租界在形成之际，其界址尚未划定，界内外国侨民稀少，也未设立工部局，筹建巡捕房等政务都由实际是英租界的工部局来兼顾。美国驻沪领事曾多次召集美租界的租地人会议，商议、表决该租界的重大政务。1863年，该租界便和英租界合并，成为上海公共租界的一部分。美国驻津领事曾对天津美租界进行过行政管理。不过，在这段时间里，并无美国公民和其他外国侨民入居该租界，美国领事只是在界内设置一个“公所”，并参考上海公共租界的格局，与天津英租界当局合作，在当地设置巡捕，负责界内治安。1880年，美国将该租界交还中国时，裁撤了该公所。此后，当地长期无人管理，也无巡捕值勤，直至1902年并入英租界，成为其南扩充界。[78]这样，这两个美租界作为美国专管租界的时间都不长，而且在存在的时期中也都未搭建完整的行政架构。
各租界的行政体制在一定程度上反映了租界开辟国国内的政治制度。它们有不少差别，但也有三个共通之处。第一，它们都要确保租界开辟国对当地的控制。因此，很多专管租界都明文规定，该国驻华公使以及驻租界所在通商口岸的领事对界内行政事务有监督和干预之权，并陆续规定租界工部局总董及半数以上董事须是本国侨民，或居留民团行政委员会多数委员及议长、会计主任须是本国侨民，直至规定领事为工部局等市政机构的总董。即便是在上海公共租界，英国人也始终以掌握工部局多数董事席位等方式，来确保该租界为其势力范围。第二，它们都要维护少数外国富商大贾的政治特权。要获得选举工部局董事和表决界内各种政务的投票权，大多须符合一定的财产资格。在不少租界中，拥有更多的财产可获得更多的投票权，其中天津德租界的外国富豪最多可投12票。同时，在不少租界要当选为工部局董事之类，还要符合更高的财产资格，因而非富人不能当选董事。贫困的外国侨民不仅不能当选工部局董事之类，甚至不能参加纳税人会。第三，它们大多排斥华人参与租界政务。除本国侨民甚少、华人人口众多的天津奥租界以及其他个别租界外，直到20世纪初期，在大多数租界，华人虽缴纳了大量的市政捐税，却不能参加纳税人会，不能选举工部局董事，更不能当选为董事。这种明显的歧视引发了华人的参政运动，使得不少租界的行政体制发生了变化。综合这三个共性，可以看到租界的行政体制，是保护外国侨民特别是外侨中富豪利益的体制，是外国领事及少数外侨管治多数中国居民的殖民地体制。不过，部分租界特别是公共租界和英租界所展示的居民“自治”制度，较之当时中国的专制制度，仍体现了一些民主精神，因而可使中国的有识之士得到如何变革此时腐朽政治制度的有益启示。