由外国人管治的中国领土
从鸦片战争结束时起，特别是到甲午战争及八国联军侵华战争后，中国政府已逐步向列强屈服，但除租界等由列强开辟的特殊区域外，广大的中国城乡仍由中国政府直接统治，中国居民仍由中国官员管辖。租界的情况则不同。这些区域虽然并未割让给别国，仍旧是中国领土，却不受中国政府的治理，反而处于外国人的管治之下。
外国在华租界成为由外国人管治的中国领土，首先体现于租界当局不仅可对界内所有外国侨民而且可对界内所有华人进行行政管理，中国官员甚至不能管理入界的华人。
在上海英商、法商及美国人租地始辟时，界内华人仍受中国官府管辖。小刀会占领上海县城后，上海官府一度瘫痪，无法管辖界内的华人。未久，上海租界成型，英租界设立工部局，该租界内的华人开始受租界当局的行政管辖。1862年，英国驻沪代理领事麦华陀写道，中国“地方官与领事间已有多年之谅解，即地方官对于界内华人之管辖权”，须经英国领事同意。[1]第二次鸦片战争后，中英官员在开辟镇江、汉口、九江、广州等地英租界的约章中都有界内一切市政事务皆由英国领事专管的规定，致使外国人进一步获得管理界内华人的口实。不过，对于外国人在中国领土上管理中国人的荒诞制度，在本国力主废除黑奴制度的美国首任驻华公使蒲安臣颇有异议。不久，英、法等国公使也受蒲安臣影响，形成英、美、法等国驻华公使与这些国家的驻沪领事在租界问题上意见分歧的局面。英国公使卜鲁斯曾指出，旅沪英商认为，进入英租界、入居英商所建房屋的华人，中国官员即不能管理的观念，是不正确的。法国公使柏尔德密也曾指出，除为外国人及本国历来保护之人服役的华人外，其他在租界内租地居住的华人自应服从中国官员管理。1864年，驻华公使团议订的“上海公共租界应遵照的五条原则”也规定，界内华人如确实未被外国人雇用，应完全受中国官员管辖，与在华界无异。[2]这样，尽管驻上海等地的外国领事及租界当局力主对界内华人进行行政管理，他们的行动受到驻华公使的牵制。 卜鲁斯、蒲安臣等相继离任后，阿礼国于1865年接任英国驻华公使。阿礼国本来就是租界制度的始作俑者，他当然不肯放弃本来就是由他夺得的租界行政管理权。在驻京公使与各地领事的意见趋于一致后，在此时已经开辟及以后陆续开辟的所有租界，租界当局都对入界华人实行属地的行政管理，并否认中国官员对他们有行政管理权。于是，凡是划入租界的地区，原来的乡、保、区、图等基层行政组织等均被废止；中国的衙役及后来的警察都不能携带武器入界，更不能干预界内华人的日常事务；除了在上海、汉口、厦门等地租界内中国可特设官员负责涉及华人的司法事务外，中国政府不能在租界内派设负责行政事务的官员，不能管理当地的华人，各级中国官员的告示如未经租界当局允准、盖章还不得在界内张贴，否则就会被租界巡捕撕毁。界内华人，不论是在界内居住的华人还是偶尔途经租界的华人，都要受到租界当局的行政管理，如果违反租界章程，尽管并不违反中国的法令，也会被租界巡捕拘捕，并移送界内的中外会审公堂或界外的中国官府去接受惩罚。在不少未设会审公堂的租界，对于无钱缴纳罚款的贫苦华人，租界当局甚至不将他们移送中国官府，就径予拘押、罚做苦工等惩罚。
虽然开辟汉口等地英租界的中英约章都有界内行政事务由英国领事专管的规定，其他租界开辟国也纷纷效仿，将他们开辟的租界也作为专管租界，但中外的双边约章对第三国的人士并无约束力。因此，有些“有约国人”在别国的专管租界内违反行政规章，租界当局往往难以处置。鉴于此种情况，在英国公使阿礼国于1866年订立的天津英租界《土地章程》中有如下规定：任何其他国家的臣民只有签署书面文件，保证遵守英国公使为维护租界安宁和秩序而已批准及在日后批准的一切章程及附则，并有其本国官员予以认可的证明，才能在本租界内租赁土地。[3]此后，各租界当局大多如法炮制，在租界章程中订立类似条文。这样，外国侨民拟在别国专管租界内租赁土地，多需签署有上述内容的保证书，并将保证书送交其本国领事签章，然后才能办妥在界内租地手续。公共租界的情况有所不同。公共租界的《土地章程》得到列强驻华公使团的批准，这样，在公共租界租赁土地的外国人虽不必签署此种保证书，但也必须遵守租界的各种行政规章，违犯者都将照章受到惩处。此外，在上海法租界、汉口法租界等少数租界还有一些特殊规定。19世纪末，在这些租界拟予扩展时，英国政府提出了三项条件。其中之一，是该租界的一切行政章程在施行于英国臣民之前，必须先经英国驻华公使批准。为了实现租界扩展，法国政府旋即接受了英方提出的条件。[4]这样，在这些租界，凡是未经英国官方认可的行政规章，当地英国侨民便可不予遵守。可见，入居租界的各国侨民，包括享有领事裁判权的“有约国人”，尽管在司法方面不受中国官府也基本不受租界当局的管辖，但都要受租界当局的行政管理。
租界成为由外国人管治的中国领土，又体现于除海关关税及土地的地税外，中国政府在很长的时期中无法在界内征收其他税款，而界内中外居民必须向租界当局缴纳他们征收的各种市政捐税。
在上海英商租地开辟之初，界内进行市政建设及维护地方治安的经费全部由外国侨民承担。原有的中国业主等人无须分担这些费用。在1854年上海租界形成后，掌控了行政管理权的租界当局就放手向界内的华人征收各种用于租界市政的捐税。凡是外国纳税人须缴纳之税，无权参政的华人也须一一缴纳。1855年，上海地方官员与外国驻沪领事都同意华人杂居租界后，代理上海道蓝蔚雯于2月24日颁布有关华民入居租界的条例。该条例规定，入居上海租界的华人有向该租界当局“按例纳税”的义务，[5]即是承认租界当局拥有对界内华人征税之权。此后，各地租界当局亦步亦趋，全都向界内华人征收市政捐税。华人入居租界或在界内营业等，就须照章向租界当局纳税，从此成为铁定的状况。
与此同时，中国政府却丧失了自主地向界内华人征收捐税的主权。1861年9月，开辟广州英租界的约章便规定，除土地的年租外，中国官府不得在界内“收受饷项”，即征收各种捐税。[6]1862年7月，在太平军迭次进攻上海后，上海道吴煦因军饷浩繁，入不敷出，为了增加收入，照会英国代理领事麦华陀，请他编查在上海英租界内居住的华人人口，以便像对华界的华人一样向他们征收人丁捐。该捐拟分为上、中、下三等，分别为五银圆、一银圆和半银圆，妇女、幼童可不纳捐，总共征收一次。[7]麦华陀断然拒绝，他声称界内华人已受英国人保护，分沾英国人的利益，故而不能承认上海道对他们有此种征税之权。英国公使卜鲁斯没有认可麦华陀的行动，他在11月5日的训令中写道，中英条约没有任何规定容许英国人对此等事项横加干预，上海道有权向租界内的华人征收华界内的华人已经缴纳的捐税，特别是根据现时中外的共同利益，即共同镇压太平天国，更不能截去中国政府的经费来源。 卜鲁斯的主张得到英国政府的支持。未久，英国外交大臣洛塞尔指出，毫无疑问，英租界的土地是中国领土，“中国人民不能以居住租界之故，遂得免其履行天然之义务”[8]。法国公使柏尔德密也表示，如果中国官员照章向法租界内的华人征收捐税，法国人将不予阻拦。他们只反对向法租界内的华人征收比华界及其他租界内的华人更重的捐税。在这种情势下，英、法领事仍不愿让中国官吏到租界内来征收捐税。1863年3月5日，英国领事发布谕令，如果中国捐厘总局的差役再来英租界向旧衣、烟膏、茶坊、酒馆等四业收取捐税，租界巡捕可立即拘捕。此后，在署上海道黄芳作了妥协后，他与英、美、俄、葡等国驻沪领事于6月12日订立有关在上海英、美租界向华人征收房捐的协定，随后又与法国领事订立有关在法租界内向华人征收房捐的协定。这些协定规定，由租界当局代替中国官府向界内华人征收房捐。在此之前，租界当局已向界内华人房屋征收房捐，捐率为房租的8％。此时，英、美租界的房捐捐率先是增至20％，后与法租界划一为16％，其中一半归租界当局作为巡捕房经费，一半归上海道充作会防军饷。中国官府承诺不在租界内征收人丁捐等其他捐税，也不增加房捐捐率，在镇压太平天国的军事行动结束后便不再征收此项房捐。[9]然而，黄芳旋即违反约定，屡次派遣官差去向租界内的华人征收其他杂税。1864年1月23日，3名官差在向法租界内的中国酒馆征收500两银子的新税时，被法租界巡捕拘捕，并被搜出由上海官府出具的收条。原本就极不愿意让中国官府在界内征税的法租界公董局乘机宣布，废除去年的协议，日后中国官差再入界征税，将一律予以拘捕。这样，由于清朝官员的昏聩、法国当局的强横，中国政府丧失了在上海法租界征收房捐之权。[10]半年后，太平天国失败，署上海道丁日昌宣布概行停收房捐，“以恤商民”。不久，中国官府虽又力图在上海租界恢复房捐的征收，但因为无法在法租界内征税，所以也不可能重新在公共租界内征税。在上海租界形成此种局面后，各地租界也都效仿。除地税及海关关税外，直到不少租界已被中国政府收回之际，中国官府不能在租界内开征其他国税。
不仅如此，中国政府还被迫于1876年将租界划为免征厘税的区域。从1853年起，为了筹集镇压太平天国的军费，中国政府向全国各地征收起初税率为1％的商业税——厘金。外国商民从海外运来的洋货，包括在租界内消费的洋货，在缴纳关税后也须再缴纳厘税。在上海，中国官员在租界码头抽收货物的厘税，同时将这笔税款的一部分提作码头的维修经费。不过，在汉口英租界等租界，中国官府尚未设立局卡，征收此税。对于此种新增的税款，外国商民一直啧有烦言。1875年，英国政府借英国翻译马嘉理在云南边境被杀一案，提出了对洋货免征厘税的要求。经过反复磋磨，中国政府不得不有所让步，但为了避免过大的税收损失，只同意将免征范围限定在租界地区。订立于次年9月的中英《烟台条约》遂规定：“准以各国租界作为免收洋货厘金之处，俾免漫无限制。”[11]此后，各地租界又成了中国政府不得征收厘金的特殊免税区。
中国政府不能向租界地区开征其他捐税的情况，一直持续到20世纪20年代。此时，国际形势已有很大变化，一批租界已被中国政府收回，即便是盘根错节的上海租界的根基也已开始动摇。在这种时势下，外国人只得承认中国政府可像华界一样对租界内的华人征税。1920年，驻京公使团承认中国的印花税法可在租界内适用。1928年，中外达成协议，由各租界当局代表中国政府向界内华人征收印花税和卷烟税。到1936年，中国政府又得以在租界内试行中国的所得税法。这样，在租界制度行将走向覆亡之际，租界作为中国境内特殊税收区的状况终于有所改变。
租界成了由外国人管治的中国领土，还体现于最初在进入所谓“紧急状态”时租界当局可调集外国军队进驻租界，后来甚至在租界长期驻军。除了非常特殊的情况，中国军队不仅不能入驻租界，甚至不能自由地穿越租界。(https://www.daowen.com)
通过中英《虎门条约》、中美《望厦条约》等不平等条约，英国、美国及其他取得片面最惠国待遇的国家获得在中国各通商口岸停泊军舰、巡查贸易的特权。这些国家就在其军舰能够驶抵的各国专管租界和公共租界所在通商口岸常泊军舰，或在这些租界内有风吹草动时派驻军舰。除位于内地、军舰无法驶抵的苏州、杭州日租界外，其他八个租界所在的通商口岸都经常有外国军舰驻泊。每当租界内突发紧急状况，经租界开辟国领事等人请求，舰上水兵和海军陆战队即可持枪登陆，以保护租界和侨民。不过，紧急状况一结束，他们就须返回军舰。在上海，一直有英、法、美等国军舰驻泊黄浦江，舰上水兵和陆战队也常在租界登岸、布防。其中包括1874年法租界发生四明公所事件、1897年公共租界和法租界发生小车夫抗捐风潮、1898年法租界发生第二次四明公所事件、1905年公共租界发生大闹会审公堂案期间，这些国家的水兵、陆战队都曾奉命登陆，与租界巡捕、义勇队一起设防、戒严，直至开枪镇压，造成众多华人死伤的血案。甲午战争后，日本军舰也经常入泊黄浦江，日舰上的水兵、陆战队也经常在公共租界登陆。在天津，1870年发生天津教案后，多艘外国炮舰驶入海河，以保护天津租界和侨民。此后，英国军舰便常年在那里驻泊。[12]在镇江，在1891年，因两年前发生过华人火烧英国领事馆、租界巡捕房等事件，此时又出现“匪人”拟攻毁英租界的流言，英、美、法、德等国11艘军舰便驻泊镇江，以保护镇江英租界。[13]在汉口，在英租界面临的长江中，长期驻泊着两艘英国军舰。1911年初，因一名人力车夫在英租界内猝死而引发华人与租界巡捕的激烈冲突后，数百名英国水兵等奉命离舰登陆，并开枪打死、打伤华人数十名。在广州，英、法等国军舰常年驻泊在英、法租界濒临的白鹅潭。1911年4月，革命党人在广州起义，英国水兵即在英租界登陆，并架设机枪，扼守通往华界的桥梁。[14]进入民国时期后，因时局动荡、战乱频仍，停泊于上海、汉口等地的外国军舰继续增多，外国水兵、陆战队也更加频繁地在租界地区登陆。在汉口，从1923年起的十余年间，仅日本水兵、陆战队就在日租界等处大规模地登陆十余次，并在登陆后在当地设置防御工事，或举行军事演习。停泊在日租界前长江江面的日本军舰经常有数艘，有时达十多艘。[15]
照片27 1925年五卅惨案发生后法国海军陆战队守卫汉口法租界
租界所在地区发生紧急状况，危及租界的存在，租界开辟国就会将大批军队，包括水兵、海军陆战队直至陆军，派往这些租界。这些特遣部队在当地长期驻扎、设防，直至投入保卫租界的激战。因中外条约并未给予租界开辟国此种权利，这些行动全属非法。在天津，在1900年八国联军侵华战争爆发之际，因为天津地处义和团活动的中心区域，所以天津租界极有可能遭到义和团民的攻击。已在及曾在天津开设专管租界的英、法、美、德、日等国以及尚无租界的俄、意等国便调派军队，以保卫天津租界。进入租界的这七国军队共有官兵1 643名。未久，义和团民和清军猛烈攻击，天津租界朝不保夕。八国联军急忙增援，援军达1万余人，其中俄、日军队都超过3000名，并有少量奥军。[16]援军抵达后，被围攻近一个月的天津租界解围。接着，联军占领天津城等处，又以天津租界为基地，继续进犯北京等地。在汉口，在1911年武昌起义爆发后，英、德、法、俄、日等国的海军陆战队在各自租界登陆。这些国家以及在汉口并无租界的美、奥等七国都向汉口特派或增派军舰，在汉口租界濒临的长江江面上集结了由20多艘军舰组成的国际舰队。英、俄、日等国还调派陆军，分别在本国租界布防，实施戒严。其中俄军277名，英军约160名，日军约500名。[17]在八国联军侵华战争期间，英、法等国也向上海增派部队，以保护侨民和租界。上海公共租界工部局已作了在至危时刻将租界行政管理权移交给英军指挥官的准备。[18]至北伐战争时期的1927年，因汉口、九江英租界经中国民众的冲击而被中国政府收回，英国特遣军队达1.6万名来保卫上海公共租界。在此期间，法国也屡次向上海法租界派遣军队。特别在1932年淞沪抗战爆发后，法国特派陆军一个营及两个连以及远东舰队旗舰等多艘军舰来到上海。该舰队司令还一度接管了法租界的行政管理权。[19]
照片28 天津租界内的意军兵营
从20世纪初期起，在天津、上海、汉口等地租界，还有外国军队常驻。庚子事变期间，八国联军占据京津地区。订立于1901年的《辛丑条约》规定，天津是列强从北京到山海关可以驻扎军队的12个要地之一。在天津，这8个国家都开设过或行将开设专管租界。租界内有较完善的生活设施，它们又是当地主要守卫目标，驻津各国军队大多驻扎于本国专管租界。1903年，天津各国驻军共约4000名，其中德军最多，为1204名；俄军最少，为27名。1907年后，外国驻军总数减至2700余名。[20]此后，驻军人数时有增减，每逢天津租界面临威胁时，外国驻军便大大增加。在汉口，英、德、俄、法、日等国都曾在本国租界内驻军，他们大多于1914年第一次世界大战爆发后撤离。其中法军在战后还再次入驻过法租界内的兵营。日本于1911年武昌起义后特派军队抵达汉口，随即借口日租界内无合适的营房，于次年在界外建造巨大的兵营，并驻扎大批军队。1915年，日本驻军约有1500名。直到1922年，日本才撤离这支部队。[21]在上海，英、法、美、日、意等国陆续在租界地区常驻军队。在1900年八国联军侵华战争后，法军曾在此时尚位于法租界界外的顾家宅一带建筑兵营、长期驻扎，后来则入驻界内福煦路等处的兵营。法军的防守范围包括整个法租界及其越界筑路区。在1927年大批英军撤离后，常驻公共租界及其越界筑路区的英军作战和后勤部队通常有1 000名左右。此外，还有英军的飞机入驻上海。美国于1927年起在上海公共租界常驻陆军和海军陆战队。在1937年上海爆发八一三事变时，美军驻有三个团的部队。意大利在上海公共租界驻扎陆军始于1932年“一·二八”事变之后。五年后，意军的兵力达一个营。1928年后，日本在上海公共租界派驻大批日军。至1931年九一八事变后，各国驻军协防租界，日军守备公共租界北区、东区，旋又将北四川路以西的界外地区划入其守备范围，其人数约为1 800名。公共租界的这些区域遂成为日军进攻上海的基地。[22]
在一些租界成了外国在华军事据点之际，中国政府却丧失了在租界驻军的主权。1865年，英国驻汉口领事以中国军队骚扰英租界，不仅要求中国军队不得入驻该租界，甚至不得驻扎在界外五里的范围之内。[23]1884年，约有250名中国新兵驻扎在上海公共租界边缘地段。该租界当局以这些士兵行为不端，危及租界治安，要求中国官府立即将他们调离。[24]即便是在遭遇危机时曾允许中国军队入驻的镇江英租界，租界当局在危机过后便立即要求中国军队撤离。直到租界被全部收回的前夕，中国政府也未恢复在租界的驻军权。同时，中国军队逐渐失去在战时甚至平时自由出入租界之权。在上海租界形成之初，租界当局只是在宣布实行“战时中立”之际禁止正在交战的中国双方军队进入租界。1865年，在汉口英租界遭受入界湘勇的劫掠后，英国领事又要求湖广总督在非战争时期禁止中国军队取道该租界。1883年、1884年，经英国领事要求，镇江官府多次承诺，在必须派兵勇至该租界沿江公路处列队迎送封疆大吏时，应事先知会英国领事，并应禁止兵勇在界内游逛。[25]在此期间，两江总督左宗棠曾率领八九百名武装卫士前呼后拥地进入上海租界，造成堵塞交通等事件，致使公共租界工部局再次提出禁止中国军队随时通过租界的要求。驻沪领事团认为，在中国领土上限制中国军队的通行权，不符合国际法，最初一直没有与中国官府积极交涉。1892年，上海道聂缉椝为避免纠纷等，同意公共租界工部局要求，即中国士兵须在官员率领下才能穿越该租界。中日甲午战争爆发后，该租界当局禁止中国军队在战争期间通过租界的要求，得到两江总督刘坤一的允准。他饬令中国军队不得踏入上海租界；如有营兵擅入，即按军律立惩。署上海道刘麒祥又同意在中国军队须穿行上海租界时应事先通知租界当局通过的时间，以免行军途中发生意外事故。甲午战争结束后，这一本可取消的临时规定未被取消。而该租界工部局在接到上海道的此种通知后，便发放经领袖领事签字的通行证，似乎是在和平时期中国军队通过该租界，也须经领袖领事和租界工部局批准。至八国联军侵华战争后，即便是中国封疆大吏因事进入租界，卫士人数也被严格限制。1900年，因未获领袖领事许可，李鸿章所带卫士未能进入上海公共租界。[26]
不过，根据迭次中外条约，清政府有保护来华外国人士的责任。因此，在面临无法维持其统治的危机时，有些租界当局也会被迫同意中国军队入界维持秩序或在界内驻扎。1874年5月，上海法租界发生四明公所事件，中国军队就入驻该租界。事后，法国总领事葛笃还设宴犒劳在恢复租界秩序时出力的中国官兵。[27]1889年，在镇江英租界发生过中国民众焚毁英国领事馆等建筑的事件，于是在不久后当地形势又一次紧张时，该租界当局一度同意中国军队入界驻扎。在中国民众与租界巡捕频频发生冲突的汉口英租界，租界当局也曾多次要求中国军队入界保护。[28]1925年上海公共租界发生五卅惨案后，镇江民众遂于6月5日冲击镇江英租界。该租界当局不得不要求驻扎于镇江的北洋军第31旅“选派军队，驻扎保护”。[29]
上述史实表明，在租界内，中外居民须受外国人控制的行政机构管理，须向此类行政机构缴纳市政捐税；同时，这些区域又受外国军队保护。中国官府则不能对界内中外居民进行行政管理，除了地税等个别税种外不能征收其他捐税，中国军队不经租界当局允准甚至不能穿越这些区域。这些离奇的情况足以显示租界作为“国中之国”的基本面貌。