第二节 主要事务
有“国中之国”之称的租界与真正独立的主权国家相比，无论在立法、司法还是在行政方面仍有很大差异。在行政方面，租界当局所能行使的主要是在租界内进行市政建设和行政管理之权。一个主权国家的很多主权，诸如外交、结盟、宣战等主权，这些“国中之国”尚未拥有。
有关租界当局的行政权限，在中外约章中有明确规定。第二次鸦片战争后，开辟镇江、汉口、九江等地英租界的中英约章都指明，“应如何分段并造公路，管办此地一切事宜”，全归英国领事专管，使英国领事获得专管当地土地分段、建造道路等“管办”地方的各种行政权。至甲午战争后，日本在开辟各地日租界时在相关的中日约章中进一步指明日本人在这些日租界的行政权柄：“租界内警察之权、管辖道路之权及其余界内一切施政事宜，悉归日本领事官管理。所有界内道路、桥梁、沟渠、码头等，均由日本领事官设法修筑。”[79]于是，通过利益均沾的片面最惠国待遇，所有的租界开辟国都在各自开辟的租界中获得行政管理权，其中包括警察权、税收权及市政建设、管理权等。
在取得租界的行政管理权后，除征收市政捐税外，各租界当局的日常行政工作可分为进行市政建设和维护地方秩序两大部分。
第一，进行市政建设。
租界所在地大多是错杂着农田、坟地、沼泽、江滩等地段的城郊地区。要将它们建设成可供外国侨民居留、贸易的城市区域，需要进行大规模的市政建设。市政建设通常由租界当局的工务处、公共工程处之类机构负责，主要有以下数项。
在很多租界内，填筑地基是租界当局最先开展的市政工程之一。租界都地处江边、河沿、海滩，界内大多有成片的滩地、洼地。填筑地基是诸多租界在开辟道路、建造房屋前必要的基础工程。广州英、法租界位于沙面，原来是珠江江滩，落潮之时才露出江面。经过两年垒筑，英国人才将沙面建成人工岛。此后，划分地块、开辟道路、兴建房屋等工程得以次第开展。九江英租界的一部分本是长江港汊湓浦港，英国人在经营该租界时最先动工的工程之一即是排除积水，填平港汊，并在此后继续填筑该港汊位于界外的部分，从而形成一片界外占据区。汉口租界排列于长江岸边，当地地势低下，多水塘、洼地、滩地，夏季成为连片的泥沼。经汉口各租界当局持续的填筑，至20世纪初期整个汉口五国租界地区被平均填高八英尺。[80]填筑地基工程在天津租界规模更大。天津租界分列海河两岸，界内地势低洼，沼泽成片，不少地段须填土两米以上，才适合作为建筑用地。最初各租界当局从界外地势较高处挖取泥土来填平泥沼，后来多个租界当局利用疏浚海河工程中清理出的大量泥沙来填高租界及其扩展区域的地基。前后历经半个多世纪，海河两岸填出大片平整的土地，为该租界近代化的城市建设确立了基础。
租界开设后，按照西方城市的格局来规划和开辟道路，是各租界当局最先开展的另一项市政工程。在上海，经多年的努力，在19世纪60年代英租界、美租界合并成公共租界之际，界内已建成南北干道和东西干道各13条。此后，上海公共租界和法租界当局不断在界内建造新路，并开辟越界道路。至20世纪30年代，这两个租界连同越界筑路区内的新式道路超过250条。上海法租界繁华地段的道路尤为密集，两条道路的间距通常不足100米。在天津租界，各租界当局陆续开辟的道路也有200多条。英、法租界内最后都辟有道路60多条。[81]在汉口租界，各租界当局在规划道路时重视互相配合，使五国租界各自建造的江边道路首尾相连，成为畅通的沿江大道；位于这些租界中部的干道也相互呼应，横贯五国租界。在广州、苏州、九江、镇江等地的租界内，也都辟有若干新式道路。租界的道路大多要比当时华界的道路宽阔得多。不少开辟租界的中外约章都规定，界内一些道路的宽度须达二丈以上，沿江、沿河大道须达三丈直至四丈。随着租界经济的发展，很多租界的干道越来越宽。其中上海租界的道路普遍宽达九米以上直至近二十米。[82]华界城镇的街道则狭窄得多，以上海开埠时期县城内道路来说，其宽度大多只有二米。[83]租界道路的宽度为华界道路多倍直至十来倍。建造租界道路之时通常都择用了当时较好的建筑材料。每当国外出现新型筑路材料以及先进的工程机械和筑路技术，上海等地租界的当局都迅即采用。中国城镇原有道路均是土路、砖路或石板路。上海英商租地辟设后，新建的首条道路便用煤渣为路面。不久，当地陆续出现鹅卵石煤屑路面、土砂石拌压路面、煤渣碎石路面等。此后，上海、天津等地租界道路的路面多以碎石铺成。在上海公共租界，部分路段还曾以进口的硬木来铺设。以1910年上海公共租界为开端，上海、天津、汉口租界的主要道路陆续改为柏油道路。1937年，汉口法租界的道路大多铺成柏油路。[84]
各租界当局还逐步在租界道路上设置路牌、门牌、路灯、人行道、行道树等以前中国道路没有的附属设施。在形成未久的上海英租界，界内干道上就铺设了人行道，以保障行人的安全和交通的秩序。1865年，上海公共租界的南京路等主要道路均已设置人行道。至1874年，上海法租界公董局决定在界内所有道路上铺设人行道。在其他各租界，当局者也陆续效法。建筑人行道的材料不断得到改进。在清末，上海法租界等处已用水泥来铺设人行道。1865年，煤气路灯被首先使用于作为上海公共租界要道的南京路。数年后，上海租界的各条干道都点起了煤气路灯。1882年，即法国巴黎首先以弧光灯作为路灯后的第七年，上海公共租界最先在东亚地区以弧光灯为路灯。[85]不久，弧光灯在上海租界内被逐渐推广，并在十来年后又被新发明的白炽灯取代。汉口、天津等地租界也先后以煤气灯及电灯为路灯。[86]在镇江英租界，从1908年起也开始用电灯来照明夜间的道路。1861年，在开设广州英租界时，界内道路两旁便已种植行道树。在上海公共租界，租界当局自1865年起即在外滩的沿江大道植树，到清末已在界内各条道路旁种树数万棵。在上海法租界，租界当局设有专门的苗圃，用于栽培行道树苗。镇江英租界当局自1881年起在沿江大道种植树木，十年后这批树木都成了大树。在天津，德租界当局特别重视绿化，夏季道路浓荫覆盖，各国侨民因而喜爱在该租界居留。同时，各租界当局纷纷在租界内道路的拐角处竖起路名牌，并为房屋钉上门牌号。有些租界当局以中国及其本国地名为租界路名，如上海公共租界的福州路、天津俄租界的莫斯科路、汉口法租界的巴黎街等。还有很多租界以其本国名人名字命名其道路，如上海法租界的霞飞路、天津德租界的德璀琳街、汉口俄租界的亚历山大街，等等。
照片11 上海法租界公董局局徽
很多租界当局最先开展的又一项市政工程，是修筑码头。在部分租界，码头多由租界当局建造。在另一些租界，洋行等可建造码头，但须事先经租界当局甚至经中国官府审批。中国的传统码头，是踏步式石砌码头或自然坡岸。在上海，最早修筑于黄浦江畔的即是这类码头。欧美国家载货来华的西式帆船吃水比中式船只更深，因而未能停靠这些码头，乘客和货物仅能通过小船来驳运。到上海租界形成之时，黄浦江边已有十余个驳船码头。未久，吨位更大的外国轮船更替了外国帆船，驳运方式不能符合装卸货物的需求，各租界当局及外国商人便陆续建造轮船码头，以便利轮船的直接停靠。在天津等地，其租界濒临的江河并不十分宽阔，租界当局以及各国商民修整河坝、浚深河道，建成多个固定码头。在上海、厦门及濒临长江的镇江、九江、汉口等地租界，建造的大多是浮码头。最初这些浮码头使用的是大木船，不久改用木质或铁质趸船，再用金属支架支撑，然后以栈桥和江岸相连。此后，来华外国轮船的吨位越来越大，不少租界内又出现一些中型码头直至大型码头。有些租界或附近地区，还建有西方国家石油公司输送石油的管道码头。
建造排水系统，同样是很多租界当局开展的重大市政工程。很多租界当局于租界开设后不久即着手构建排水系统。不少租界还在行政规章中对建造房屋应如何安设下水管道作出具体规定。起初，这些排水系统以道路旁的明沟为主，明沟以砖石铺设。此后，有些租界择用明暗两道、雨污分流方式，雨水由路旁明沟排放，房屋中排出的生活污水，经由埋设的管道流向排污主管道。最初排水管道以砖砌成，后逐渐改为陶制管、混凝土管，最终钢筋混凝土管。在上海，公共租界当局不断推进地下排水系统的建设工程，还一度从英国大量进口陶制排水管。1890年，该租界当局就地生产混凝土排水管。1898年，界内更多地区埋设混凝土管，并以这类水管替代早期的砖砌水沟。[87]在清末时的汉口，各租界当局也已将排水系统铺满整个租界所在地区。在此期间，在镇江英租界等租界，用混凝土水管建造的排水系统也逐步建成。天津英、法、日等三国租界的排污工程尤为成功。截至1937年的15年间，仅英租界就筑成排污管16.28英里。[88]经过这些年的经营，这三国租界内的所有洋房都装有当时最新式、最卫生的厕所设备，推广了化粪池，结束了所谓的“粪车时代”。
很多租界当局还将建造公园作为重要的市政工程。西方城镇多有公园作为向公众开放的游览、休憩、运动场所。而在鸦片战争前中国只有皇家宫苑及私家园林。租界公园属于中国最早向公众或部分公众开放的公共花园。1861年，在沙面岛开设广州英租界时，租界当局便将该岛南部沿江地段划为公园、球场等休息、运动场所用地。1868年，上海公共租界当局填筑黄浦江与苏州河交汇处的滩地，辟设外滩公园。此后，诸多租界当局或在界内或在越界筑路区内兴建公园，其中有位于上海法租界的顾家宅公园，位于广州租界的女皇花园、法国花园，位于上海公共租界越界筑路区的兆丰公园，位于镇江英租界界外飞地的维多利亚公园等。多数公园面积较小，例如天津英租界的维多利亚花园只占地10多亩。少数公园面积稍大，例如天津俄租界的俄国花园占地100多亩，上海公共租界越界筑路区内的虹口公园占地300亩。除天津日租界的大和公园具有日本园林的风格外，此类公园都采用西方的造园艺术，并引进西方的植物。园内大多有草地、树木、花坛、凉亭、喷水池以及运动场等。这些公园皆由租界当局以市政经费建造和维持。在很多租界，市政经费的很大部分出自华人所纳捐税，但不少租界当局却在很长时期中禁止华人进入公园游览，从而引发华人长期的抗争。
还有些租界当局积极兴办公用事业。有些公用事业，包括煤气、公共交通等，在各租界多由外国商人民办。不少租界当局都兴办了邮政、电力和自来水等，以改善租界生活、贸易环境，并借以牟取经济利益。1863年，在上海英、美租界合并前夕，英租界工部局在界内设立地方邮局，中文称作“工部书信馆”。该书信馆于两年后发行邮票，并逐步设立近20个分馆、代办所，分别位于上海的华界，厦门、镇江、九江、汉口等地的英租界，以及北京、牛庄、宁波等城市。居住于租界内外的外国人和华人都可以利用该书信馆收发信件、报纸、包裹等。此后，汉口英租界工部局接管该书信馆的汉口代办处，另设汉口书信馆，并自行发行邮票。厦门、镇江、九江英租界当局也陆续采取相同措施，自设书信馆，并发行邮票。[89]直至1897年，这批租界当局所办邮局才被中国政府所办的邮政局接收。上海法租界公董局则一度兴办过电厂、水厂，分别向法租界供应电力、自来水。上海公共租界工部局于1893年购入界内商办的电厂后，成立电气处，并投入大量资金，逐步扩建电厂，又于1913年建成杨树浦电厂。至1923年，杨树浦电厂拥有发电机12台，锅炉26台，总设备容量12.1万千瓦，成为当时远东最大的火力发电厂。[90]天津英、法、德等国租界当局都曾建造过电厂。其中英租界工部局经营的电厂规模最大。该租界工部局还于1923年收购界内商办的自来水厂，逐步予以扩建，并将水源由海河河水改为深井井水。1941年底，该工部局水道处下属的自来水厂达4家之多，供水范围包括英、法租界及原来的德租界所在地。[91]在汉口，各租界当局则与华商的汉镇既济水电公司分享租界自来水供应的收益。这一华商公司在华界设有自来水厂，1908年该公司承办汉口租界铺设水管等项工程，侨民们提供资金、材料、技术等方面的支持，租界当局则获得供水收入的一半。次年，该水厂向租界地区供水70万加仑。[92]
不少租界当局还重视其他的一些市政工程。为防潮水或洪水，有些租界当局须修筑堤岸于濒临的江河旁。特别是汉口租界排列于长江江滩，夏、秋两季常受长江洪水的威胁，各租界当局因而于租界开设之初都耗费重资，修筑各自临江地段的江堤。上海、天津等租界当局都参与了对本地河流的疏浚。在上海公共租界，该租界当局于形成未久时就开展过疏浚沿界的洋泾浜等工程。在天津，各租界当局虽未直接参加海河工程局疏浚该河及裁弯取直等项工程，但英租界工部局数位总董都兼任过该工程局的名誉司库等职。在广州、上海、天津等地，租界当局还重视桥梁的架设。广州英、法租界位于珠江内的小岛，为连接北面的华界，两个租界的当局分别建造了西桥和东桥。在上海租界，除了在洋泾浜上架设过桥梁外，在苏州河上先后建起好几座桥梁。其中第一座桥梁由外商始建于1855年，因收取过桥费，华人在附近设立义渡。此后，公共租界当局买下该桥，并拆除旧桥，另建新桥。新桥不收过桥费，后来被称为“外白渡桥”。1907年，工部局又以钢桁梁桥取代该桥。该钢桥旋即通行电车，成为当时全上海人、车流量最大的桥梁。在天津，贯穿租界地区的海河之上陆续架起多座桥梁。特别是由法租界当局于20世纪20年代建造的万国桥，是座长达96.7米、宽达19.5米的可开启钢桁梁大桥。
第二，维护地方秩序。
租界不受中国官府管理，很多租界又发展成人口稠密的城市地区，维护当地秩序因而成了各租界当局又一项重要的日常行政工作。要维持租界的秩序，首先要组建巡捕队伍，有些租界当局还支持、资助当地居民组建义勇队。(https://www.daowen.com)
1854年夏，刚组建的上海英租界工部局便从西方人士中雇募警察，以维护租界治安。在中国，以前没有这类警务人员，也没有“警察”一词。中国民众因他们近似国内肩负“巡捕盗贼奸宄”职责的治安官吏，在北京又有负责当地治安、巡防的巡捕营，各地总督、巡抚衙门也设有名为“巡捕”的护卫人员，很快将租界警察称为“巡捕”。次年，英国领事终于允准了由租界工部局管控巡捕房的体制，领事则可在多方面约束工部局，并可给巡捕房直接下达命令。未久，上海法租界当局也自设巡捕。[93]此后，各租界大多于开设之初便设置巡捕，作为维持租界秩序的力量。大多数租界的巡捕房隶属于租界行政机构，其中英、德、俄等国租界和公共租界的巡捕房服从工部局命令，同时受本国领事或领事团的制约。法租界的巡捕房虽隶属于租界的行政机构，然而完全服从当地法国领事的命令。日租界的巡捕隶属于驻所在通商口岸的日本领事馆，直接听从领事馆官员的指挥。为使租界巡捕执法行为合法化，在天津英租界、上海公共租界等很多租界，他们须在领事等官员面前宣誓后方能就职。[94]
依据其国籍，租界巡捕可分为西捕、华捕、印捕、越捕、日捕。西捕，即是从欧美人士中雇募的巡捕。除了日租界，公共租界与其他专管租界皆有西捕。在不少西方国家的专管租界之中，巡捕房负责人由其本国人士出任，其余西捕也以其本国之人为首选，其中汉口俄租界便起用哥萨克人。在俄国发生十月革命后，广州等地租界还雇白俄为巡捕，当地又称为“俄捕”。西捕通常被任命为巡官或作为巡捕房骨干，往往兼有监察其他巡捕之责。不过，西捕薪酬较高，并不会讲中文，很难与华人沟通，不利于刑侦、破案，因而很多租界较少招募西捕。华捕，即是从华人中雇募的巡捕。上海租界于形成之际便出现华洋杂居的格局。此种局面要求有懂得中文的巡捕。1865年，上海公共租界工部局首次雇募华捕。报名者要有殷实富户担保，并通过考核。华捕薪酬不足西捕一半，他们又较易管理，该工部局就决定大量任用华捕。其后几乎所有租界皆雇用华捕，在很多租界大部分巡捕皆是华捕。1906年威海卫租借地华人军团解散后，不少租界工部局即招募其士兵为巡捕。在厦门鼓浪屿公共地界，从20世纪30年代后期起，工部局还从台湾人中招募巡捕，因为台湾此时被日本割占，所以他们被称作“台捕”，但事实上他们仍是华捕的一部分。印捕，即是从印度人中雇募的巡捕。此时，印度还是英国殖民地。自1884年起，上海公共租界当局因华捕数量激增，唯恐失去对他们的控制，开始自印度招收巡捕。这些印捕是印度的锡克人，他们大多头缠红布。较之华捕，印捕更受该租界当局的信任，他们配有较好的武器，接受更多的军事训练，在紧急状况下被当作军队来使用。在广州、汉口、天津等英租界，厦门鼓浪屿公共地界，甚至汉口德、法租界等租界，都陆续使用印捕。越捕，即是从越南人中雇募的巡捕。越南逐步沦为法国殖民地之后，上海等地的法租界便陆续雇用越捕。在上海法租界，使用越捕始于19世纪80年代。在汉口法租界，巡捕中越捕占较大比重。1910年，该租界巡捕房仅有1名法国人出任负责人，共有华捕32名，越捕32名，其中越籍巡官5名。[95]日捕，即是从日本人中雇募的巡捕。天津、汉口等地日租界都有日捕。从1916年起，上海公共租界也出现日捕，在日本侨民集中居住的虹口等地值勤。此后，随着日本势力的扩张，在当地日捕越来越多，其他巡捕则逐步撤离。很多租界兼有两种或更多种巡捕。英租界通常兼有西捕、华捕和印捕。法租界大多兼有西捕、华捕和越捕。日租界大多兼有日捕及华捕。上海、厦门两地的公共租界后来都兼有西捕、华捕、印捕和日捕。租界巡捕房还有便衣侦探，其职责是打探信息，侦破案件。西籍侦探被称为“西探”，华人侦探被称为“华探”，时人称他们为“包探”“包打听”。
各租界巡捕的数量多寡不一。厦门英租界的面积最小，1877年，租界巡捕房只有1名西捕、2名华捕；10年后仍只有1名西籍巡官、7名华捕。[96]随着租界的繁华、扩展，在很多租界巡捕队伍逐渐扩大。在汉口英租界，1890年有2名西捕、40名华捕，共计42名；至1901年，有2名巡捕房负责人、2名侦探、32名印捕、38名华捕，共计74名；至1911年，则有3名西捕、5名侦探、30名印捕、65名华捕，共计103名。[97]在面积较大的天津英租界，在1930年除高级警官外，共有中、西巡捕包括下级巡官363名。[98]在开辟较迟的厦门鼓浪屿公共地界，在1930年连同充任负责人的西捕，以及华捕、印捕和侦探，共有警务人员102名；至1940年，连同西捕、印捕、华捕包括“台捕”及1名日本警曹等，警务人员的总数增至144名。[99]在面积最大的上海公共租界，1911年已有近2 000名中外巡捕，其中有258名西捕、3名日本翻译、316名印捕、1256名华捕，并有西捕和印捕组成的一队骑警。至1930年，该租界共有警务人员4 975名（含额外人员96名），其中西捕523名，日捕201名，印捕721名，华捕3 530名。[100]
在租界内，另有领馆警察。这些警察系派驻领事之国所雇的警务人员，他们听命于领事及领馆的警务官员，不同于由租界行政当局雇用的巡捕。在上海公共租界等租界，领馆警察不担负租界巡捕的职责。在很多专管租界，租界开辟国的领馆警察与租界巡捕一样，负有维护租界秩序之责，还有权拘捕在租界内违法及违章者。
租界巡捕在平时值勤时通常携带警棍，出现紧急状况时即会配发枪械。镇江、九江、汉口等地英租界及其他不少租界的巡捕经常因小事用警棍毒打偶然进入租界、不熟悉当地规章的华人，引发华人的反抗，甚至与巡捕的激烈对抗。为了减少突发事端，汉口英租界工部局曾令本租界巡捕改握细藤条。在镇江英租界，当局曾规定，巡逻时巡捕不得手持警棍，而是应将它放入裤子口袋。[101]
租界巡捕要维持租界秩序，首先要打击杀人、放火、抢劫、盗窃等严重破坏租界秩序的刑事犯罪。上海、天津、汉口等地租界都是五方杂处之地，中外民情颇为复杂。在有些租界，黑社会的势力也相当强大。因此，除人烟稀少的苏州、杭州等地日租界外，在多数租界，租界警方要以很大的力量来应对刑事案件。在面积较大但人口较为稀少的天津俄租界，在1915年租界巡捕以盗窃罪将156名华人移送中国官府。[102]在面积较小但相当繁荣的汉口法租界，租界巡捕于1926年以伤人、盗窃、斗殴、窝赃、诬告等罪拘捕了近1 000名案犯。[103]在面积较大、治安相对较好的天津英租界，租界巡捕于1931年以绑票、盗窃、窝赃、诈骗等罪拘捕的案犯为1 077名。[104]在面积最大、最为繁荣的上海公共租界，在1930年，租界巡捕破获谋杀、绑票、抢劫、纵火、盗窃等大小刑事案件15 664起。[105]尽管租界警方每年拘捕大批罪犯，但在有些租界治安状况并未得到改善。也有些租界的治安状况有所好转。在厦门鼓浪屿公共地界，在1931年因殴打、抢劫、盗窃、扒窃、拐骗、强奸、诱拐妇女、使用伪钞、贩卖鸦片等罪名而被会审公堂判处一个月以上监禁或移送厦门高等法院审判的案件共40多件，而至1935年并因厦门地区警察部门的合作，鼓浪屿仅发生一宗持枪抢劫案，此外“重大之偷盗或闯窃甚鲜发生，而掳勒绑票则属绝无”。[106]
照片12 鼓浪屿公共地界的巡捕最初以印捕为主
同时，租界巡捕为了维持租界秩序，也要制止各种违反租界章程的行为。这些章程包括《土地章程》之类的租界基本章程、《土地章程》附则以及有关警务、建筑、交通、环境、卫生等各种租界的行政规章。租界巡捕的日常职责因而包括指挥交通，疏导行人，管理车辆、船舶，检查卫生，防止传染病，禁阻乱丢垃圾、随地便溺，防控火灾、水灾，禁止擅放烟花、爆竹，监控市场、商店、旅店、饭馆、酒肆、工厂、企业，等等。此时中国的居民，特别是偶尔进入租界的农村居民，不了解此类出自西方城市的市政规定，特别容易违反当地有关卫生、交通等方面的规定，因而在很多租界中每年发生的违反租界章程的案件，要远多于刑事案件。在天津俄租界，租界巡捕于1915年拘捕华人和外国人共1 362名，其中大部分因违反租界巡捕章程、卫生章程，以及有赌博、乞讨、吸食鸦片、无照营业等行为而被捕。[107]1926年，汉口法租界巡捕拘捕的违反各种租界章程的案犯为1 831名，约为刑事案犯的2倍。[108]1930年，上海公共租界巡捕处理了83 130起违反租界章程的案件，约为刑事案件的5.3倍；1931年，天津英租界巡捕拘捕违反租界章程的案犯7932名，约为刑事案犯的7.5倍。[109]租界警方对违章行为的取缔在有些方面取得一定的成效。很多租界的道路较为整洁，交通较为通畅，并在卫生防疫、预防火警等方面明显优于华界。在建筑方面，在广州英租界等一批租界内从未出现以茅屋、草棚等易燃建材新建的简陋房屋；在面积宽广的上海租界，因有大量在界内讨生活的贫民，该租界界外形成多个较大规模的棚户区，界内则因租界警方不断干涉、毁拆，情况要好得多。
在上海、汉口、天津、广州等地租界，租界当局还支持、资助一支维护租界安全的武装力量，即起初都由外国侨民组成，后来在上海公共租界、法租界等租界也有华人加入的义勇队。最后，多个租界的义勇队还出现由租界当局发给薪金的队员，这些队员已不是“义勇”，而是成了专职的警备队。在上海公共租界，因义勇队队员最初是多国侨民，又是洋行职员，华人称之为“万国商团”。外国侨民组织这一武装团体的目的，是保卫租界也即是保护其自身生命和财产的安全。其主要职责是抵御外来攻击，但在界内发生突发事件时也与租界巡捕等共同承担维护租界治安之责。
旅居上海的外国侨民最早组织义勇队。1853年初，面对太平军占领江宁等地、行将东进上海的态势，英国驻沪领事阿礼国等人召集外国侨民会议。因中英条约中不存在外国人可以在中国组建武装团体的规定，阿礼国声称，自卫乃天然公理，如作为最后手段，可置其他一切法律于不问。[110]会议决定成立义勇队，英国侨民全部加入，并有一些美国及他国的侨民加入，一名原英印军上尉担任队长。此后，这支义勇队参加了“泥城之战”等与清军的多次武装冲突，并在1855年初清军夺回被小刀会占领的上海县城后停止活动。1860年，太平军进逼上海，该义勇队即万国商团恢复活动，并协助英、法军队，阻击兵临租界的太平军。1862年，太平军再次攻击上海，万国商团除负责英租界的两道防线外，还负责该租界的治安。[111]1870年，天津发生教案，旅沪外国侨民十分惊恐。万国商团决定，正式服从上海公共租界工部局管辖，成为该工部局下辖组织，其费用列入工部局财政预算，从市政经费内开支。此时，该商团有团员400多名，分为步兵队、巡逻队、野战炮队等属队。此后，商团逐步扩大。1900年，属队增至9个。自1903年起，商团司令及司令副官皆由英国军官充任。当地华商等人为保护自身利益，也于1907年组成中华队，加入该商团。1911年，该商团共有属队13个，团员1 046名，其中包括轻骑队、野战炮队等，以及全部由同一国侨民组建的葡萄牙队、美国队等。[112]至1930年，该商团分为现役队与后备队两部分，现役队包括司令部、轻骑队、美国骑兵中队、野炮队、轻炮队、工程队、铁甲车队、俄国分队，以及美国队、葡萄牙队、日本队、中华队、上海苏格兰队、俄国队等9个步兵队，共有团员1493名；后备队共有364名，现役和后备两队总共有1857名。其中俄国队由工部局付给薪酬，成为商团中唯一的常备队，其实已不属于“义勇”的范畴。[113]接受工部局指挥后，该商团奉上海公共租界工部局总董等人之命，才能武装出动，数十年间曾20余次全体出动。在民国时期，该商团在江浙战争、淞沪抗战、八一三事变等危情时刻，都对维护租界的安全发挥过一定的作用。
其他一些租界的义勇队也陆续成立。上海法租界的义勇队始建于1862年初，此时正逢太平军再次进军上海，守卫该租界的法军势单力薄。法国侨民便在法国领事馆集会，决定组织义勇队。50名法国侨民参加义勇队，与租界巡捕一起保卫租界。[114]未久，太平军撤退，该义勇队停止活动。1870年，在天津教案发生后，旅居上海法租界的外国侨民再次组建义勇队，共有队员70名，分为步兵队、炮兵队，并由多名军官及军医组成参谋部。租界公董局支持该义勇队的组建，提供白银4 000两作为其装备经费。该义勇队配置步枪，还配备了3门榴弹炮。教案平息后，该义勇队自动解散。[115]1874年，26名侨民又一次组建义勇队以应对此时在该租界发生的四明公所事件。法国总领事不支持重建义勇队，理由是不能允准该租界存在不受领事指挥的武装。至1897年，小车夫们为抵制租界当局增加车捐而发动抗捐风潮，该租界当局遂重建义勇队，作为常设的守护租界安全的力量。次年，第二次四明公所事件发生。该义勇队也参与镇压，最终酿成打死、打伤众多华人的血案。1924年江浙战争爆发后，在界内洋行任职的华人组建该义勇队的中华队，共有队员近200名，旋即成为维护该租界公共秩序的主要支柱。至淞沪抗战爆发时，该租界公董局公开招募俄国侨民组建义勇队的俄国队。该队接受公董局的津贴，后改编为警务处俄国辅助队，人数达300余人。[116]
在汉口，在英租界开辟未久的1861年，因太平军可能进军湖北，外国侨民首次组织义勇队。湖北官府尽力支持，资助两门大炮，并允许他们在英租界以北的旷地上进行实弹演习。太平天国失败后，该义勇队即被解散。[117]1870年在发生天津教案后，英国驻汉口领事再次组建义勇队，共有41名外国人加入，其任务是在汉口英租界遭受攻击时护卫外国侨民。[118]1890年，汉口外国侨民因邻近地区发生多起教案，一度组建国际义勇队。甲午战争爆发时，外国侨民在汉口英租界再次组建义勇队，约有25人报名。1898年，因时局于缓和后重新动荡，队员们便又一次注册。义和团运动爆发后，在汉口的英、德、法等国侨民重组义勇队，共有125人登记加入。事定后不久，英国义勇队员停止活动。1910年，3年前于汉口英租界内成立的英国射击协会改为英国义勇队。次年初，一名中国人力车夫在英租界内猝死，导致华人和租界巡捕的激烈冲突，该义勇队就与英国海军陆战队一起开枪镇压，制造血案。此后，该义勇队被英国海军当局承认，还受其直接监督。[119]武昌起义爆发后，汉口五国租界当局全都组建义勇队，他们与从各国军舰上登陆的海军陆战队等分别在各租界戒严，阻止交战双方的中国士兵踏入租界。他们还曾参与救火，并击退乘乱在多国租界边界处劫掠的匪徒等。[120]进入民国时期后，各租界义勇队又屡次武装出动。特别是在1925年上海五卅惨案发生后，汉口租界的义勇队参与了对当地抗议民众的武力镇压，与外国军队一起制造了“六一一惨案”。
在天津，多国租界的外国侨民也曾组建义勇队，其中最早组建的是英租界。1870年，发生天津教案时，英国领事从当地外国侨民中召集志愿者，组成义勇队，以求自卫。[121]在此后的岁月里，英租界当局继续支持该义勇队。1895年，中国军队在中日战争中溃败，在津外国人士担忧日军会兵临天津，届时天津租界恐有劫难，英租界义勇队便被委以在战乱中保卫英租界的重任。[122]1898年，该义勇队共有35名队员，由1名上尉军官任指挥官。1900年，义和团民和清军进攻天津租界，该义勇队日夜在当地巡逻，后又协防原美租界所在地等，并为入侵京津地区的八国联军效劳。此时，该义勇队的队员增至100名。[123]在天津租界的义勇队中，人数尤多的是日租界的义勇队。尽管位于租界旁的海光寺驻屯着大批日本正规军，日租界当局仍在侨民中大规模地组建义勇队。这支义勇队在该租界内十分活跃，1934年在比上年度减少103人后仍有419名队员。除了队本部和4个中队外，该义勇队还有通译班、通信班、救护班、给与班等，在当年与日军举行联合演习时，承担日军出动后独自保护该租界之责。[124]
除了上海、汉口、天津等三地租界外，较小的广州租界等租界当局也组建过义勇队，并在租界面临危机时命令他们紧急出动，以保卫租界。
从总体而言，各租界在市政建设方面的进展参差不齐，两个公共租界，各地英、法、德租界及汉口俄租界、天津意租界和日租界等租界都取得一定直至令人瞩目的成就。至民国年间，在市政建设方面，最为发达的上海租界以及天津、汉口部分租界的核心地段已相当于当时西方大都会的水准。在这些租界的高级洋房中，已是水、电、煤齐全，即厨房有煤气灶具、自来水，卫生间有抽水马桶和浴缸，夜间有电灯照明，并装有电话。不过，在极不发达的杭州日租界等少数租界，市政建设十分缓慢，直到被中国政府收回之时，仍大体保持着原来的面貌。同时，很多租界虽然都配置了中外巡捕，界内除大量违反租界章程的案件外，仍常有刑事案件发生，并不时发生杀人、抢劫、绑票、诈骗等恶性案件，因而绝不是歌舞升平的世外桃源。至租界的安全受到“威胁”的特殊时期，即租界附近爆发各种战乱或界内发生危及租界当局统治的突发事变，租界当局就会宣布该租界进入“紧急状态”，命令租界巡捕直至义勇队武装出动，连同从驻泊当地的外国军舰上登陆的外国水兵、海军陆战队直至特派的大批外国军队，共同维持租界治安，保卫租界安全。由于当时的华界秩序更为混乱，兵灾匪患接连不断，而中国官府和警方在维持社会秩序方面更加无能，因此较之华界，很多租界尚属当时中国大地上治安状况较好的区域，其中厦门鼓浪屿公共地界还曾被视为“闽南乐土”。