第三节 华人参政
在大多数租界中，居民大部分是华人，用作租界行政经费的市政捐税也有相当部分甚至大部分出自华人，然而在很长的时期中，在大多数租界，华人只有纳税的责任，没有参政的权利。从20世纪初期起，入居租界特别是上海租界的华人为争取对租界政务应享有的权利，包括选派代表进入租界的行政管理机构，发动持久、坚韧的华人参政运动，初步改变了租界行政管理权完全被外国人把持的局面，使上海等地租界的行政体制形成新格局。
在上海英商租地开辟之初，根据上海《土地章程》的规定，公正的华商尚有可能参与“秉公估计”界内房价、地租、迁移费用等与租地内华人利益有关的事务。上海租界成为“国中之国”后，界内的行政管理权即被外国人独揽。对于此种状况，美国驻华公使蒲安臣曾有异议。1864年，他与英国公使卜鲁斯等议定了改组上海租界的五项原则，其中包括租界的市政体系中须有华人代表，凡一切涉及华人利益的措施，须先咨询，得其同意。根据这一指令，驻沪领事团于1866年7月决定，上海公共租界内将由华人集会推选三名代表，作为该租界工部局顾问，凡是新捐税的征收、巡捕房新章程的施行，以及颁布有关华人社会的卫生条例等，概须先与他们磋商。[53]法国人也在同一时期公布的《上海法租界公董局组织章程》中规定，“经总领事会同道台指定的中国士绅或商董一人或数人”，如在公董局认为适当时，可以顾问资格出席董事会议。[54]卜鲁斯、蒲安臣离任后，租界制度的始作俑者阿礼国继任英国公使，这些仅仅让华人充任工部局、公董局顾问之议即被摒弃。1869年9月，经再次修订的上海公共租界《土地章程》得到驻华公使团批准，其中已无容纳华人为顾问的内容。
不过，在此期间并非所有租界绝对排斥华人参政。1870年初，汉口仅有的英租界尚不繁荣，英国领事和英国租地人希望当地中国官府分担维持租界巡捕房和维修界内道路的费用，因而请江汉关道派遣一名代表作为该租界工部局五名董事之一。江汉关道等官员不愿支付这些费用，即以界内没有华商店铺等原因，表示派遣一名委员作为华董是不必要的。[55]在天津，华人曾较早地在多个租界充当华董。在天津英租界，在1878年，华人罗道生因任外资银行买办而出任天津英租界工部局董事，成为各地租界市政机构中的第一个华董。在该租界1897年第一次扩展时，这一扩充界内华人拥有大量的土地和房产，因而于两年后公布的该扩充界《土地章程》规定，该扩充界另行召集纳税人会，符合财产等资格的土地业主、租地人及租房人都可以参加纳税人会，并拥有投票权和被选举权。[56]从1899年至1900年，津海关道蔡绍基即连续两年充任该扩充界工部局的董事。于1901年开辟的天津俄租界面积达数千亩，界内华人众多，于租界开辟后未久颁行的租界基本章程规定，所有符合财产资格的租地人和纳税人，都可以出席租界纳税人会议，拥有投票权，并可当选工部局董事。[57]在1904年至1907年，即有一名华人连续四年充任董事。[58]天津奥租界开辟之初，界内很少有奥匈帝国的臣民入居，原住的华人则人数众多。最初，该租界由一名奥国行政秘书与六名有影响的当地士绅组成临时管理机构。此后，奥国侨民有所增加，界内组建工部局等机构，华人仍能继续担任董事。[59]中国政府主动开设的厦门鼓浪屿公共地界则在其开辟的章程中规定，厦门道可为工部局任命华董一至两名，成为在开辟伊始就有华人参政的租界。该章程英文本没有指明华董的人数，但华董一词使用了复数，表明厦门道可任命两名华董。[60]
虽然在天津的一些租界和厦门鼓浪屿公共地界较早地出现华董，除天津奥租界外，在其他租界华董最多只有一名，在外国董事占大多数的工部局是绝对的少数，仅仅是点缀而已。在厦门鼓浪屿公共地界开辟后，厦门道按照中外约章，任命正、副两名华董，驻厦领事团则只承认一名。1909年，厦门道改派一名华董，领事团认为不合格，就拒绝承认，使厦门道只得依据领事团的意向委派华董。至民国初期，领事团更是自行“聘请”华董。直至1918年，当地中国官府才恢复了委派华董之权，但仍不得不继续仰承领事团的鼻息。[61]特别在面积最大、华人最多、最为繁荣的上海租界，华人被长期排斥于市政机构之外，因而在上海租界首先出现了华人参政运动。
在上海租界，华人早就有参政意识。在1873年8月的《申报》上便有提议在公共租界工部局添设华董的文章，主张由华、洋董事共同商议租界的政务。[62]1905年12月，大闹会审公堂案发生后，上海的华人参政运动开始进入高潮。在此时，愤怒的华商在商务公所集会时再次发出今后工部局须有一名华董的呼声。工部局总董安徒生迫于形势，便主张组织能代表华人最妥善意见的咨询委员会，按时与工部局特设委员会聚议，以传递华人对一切重要政务的意见。华商遂于1906年初筹设上海租界华商公议会，并选出代表委员会。由于“大闹公堂案”掀起的风波已经平息，随即举行的公共租界纳税人年会以该租界《土地章程》中没有工部局可承认此类华人组织之权的规定，否决了工部局的承诺，使得该华商组织即告夭折。[63]至1913年法国人力图对上海法租界进行大扩展时，上海绅商于集会后提出的要求之一，是“公董局须扩充华董名额”。上海法租界当局也同意以这一方面的让步作为扩展租界的交换条件之一。在1914年该租界再次扩展后，法租界当局选出两名中国绅董，专与公董局会办华人住居法租界各事。[64]在当时，华人称他们为“华董”，其实他们并非公董局董事，不能出席董事会议。随后，为了软化上海民众抵制公共租界再次扩展的态度，驻沪领事团和该租界纳税人会也同意设立华人顾问委员会。此后，因上海民众坚决抵制，该租界未能再次扩展，这一华人顾问委员会也因驻京公使团反对而胎死腹中。即便如此，由于法租界华人绅董的设立，上海租界的华人参政运动终于向前迈进了一步。
1919年，中国作为第一次世界大战战胜国参加巴黎和会，在和会上提出在外国租界归还中国之前，界内华人有选举及被选举为工部局董事之权等要求。[65]随后，在席卷全国的五四爱国运动推动下，上海租界的华人掀起参政运动新高潮。在此期间，上海公共租界当局为酬劳回国参战的协约国雇员，决定给他们补发离职期间半数薪金，因而决定加征房捐等捐税。界内华商将反对增加捐税与争取华人参政结合起来，要求工部局给华商平等待遇，并添设华董。相持至8月下旬，英国总领事和工部局总董等同意先组织华人顾问部，作为华人参与市政的过渡机构。华商于暂停抗捐之际成立各马路商界总联合会，并因领袖领事宣称只有在修改该租界《土地章程》后工部局才能添设华董，遂发动华商修订该章程，其中规定，符合财产资格的华人与外国人享有同样的选举权、议事权和当选工部局董事的权利；工部局董事15人，不受国籍限制，都由得票最多者担任。[66]同年底，当领事团迟迟不答复华人入董工部局的要求时，总联合会就领导了新一轮抗捐斗争。英国领事重弹推举两名华人为工部局财政顾问的老调，华商代表则指出，他们要求的是董事而非顾问。1920年1月，工部局将拒捐作为刑事案件向该租界会审公堂起诉一批华商商店。在会审公堂缺席判决后，巡捕房的武装侦探、巡捕到有关各商店去强征捐税，致使浙江路、汉口路、南京路等各马路的商店赶紧关门停业，形成“闭户”风潮。第二天，各商店虽开门营业，但大多仍拒缴捐款。在这种形势下，驻沪十四国领事为了缓和激化了的矛盾，都表示同意华人入董工部局。领袖领事也表示，已将选举工部局华董案转报驻京公使团。[67]随后，1920年度的租界纳税人年会在否决英国人李德立等提出的工部局添设三名华董的议案之际，通过设立华人顾问委员会的决议。10月14日，上海公共租界纳税华人会成立。未久，该纳税华人会选出宋汉章等五名华人顾问。1921年5月11日，第一届华人顾问委员会委员赴工部局就任。不过，在工部局华人顾问偶然才有表达意见的机会，这些意见也不为外国董事重视。即便如此，至1921年5月，上海的两个租界或有华人顾问，或有华人绅董，使上海租界的行政体制有了进一步变化。
1925年5月，上海公共租界发生五卅惨案。6月6日，因该租界工部局无意惩处向民众开枪的租界巡捕，工部局华人顾问集体辞职抗议。随后，上海各界民众提出十多项交涉条件，其中包括该工部局设立华董。面对越来越汹涌的华人参政浪潮，1926年4月14日召开的该租界纳税人会年会终于通过在工部局增设三名华董的议案。法租界当局也随即允准华人绅董出席公董局董事会议。由于原先给这些华人绅董设定的职责为“会办”华人住居法租界各事，并非法租界的各种行政事务，因此他们与作为该租界市政委员会委员的公董局董事仍有所差别。在公共租界工部局华董尚未选举产生时，北伐革命军进抵长江流域，汉口、九江两地的英租界于1927年1月被国民政府收回。在此种形势下，法国驻沪总领事那齐为了保住上海法租界，以任命的临时委员会委员取代前任的公董局董事，任命陆伯鸿等五名华人为临时委员会委员。[68]法租界临时委员会委员相当于公董局董事，至此上海租界首次出现真正的华董。公共租界的华人则要求增加华董人数，他们指出，华董的数量不应由外国人任意指定，而是应根据缴纳市政捐税的比例来确定。外国侨民所纳捐税占工部局税收收入的45％，拥有董事9名，按照这一比例，纳捐55％的华人应拥有董事11名。相持到1928年，双方都有所让步，同意以先设华董3名、工部局各委员会华人委员6名为过渡办法。[69]这样，经过数十年的努力，华人先后入董上海法租界公董局和公共租界工部局，结束了上海租界只有外国董事的时代。
此后，上海公共租界的华人继续为增加华董名额而斗争。1929年，该租界纳税华人会根据原先与租界当局达成的谅解，于年初、年底两次要求将华董增至五名。工部局、驻沪领事团、驻华公使团先后同意这一要求。领袖公使、西班牙驻华公使还将他们的决定照会国民政府外交部。1930年4月16日，在该租界纳税人会年会讨论这一议案时，英国人麦克唐纳却宣称增加华董席数，系“谄谀行为”，更足以引起华人的野心。经其煽动，这一外国纳税人会否决了增设华董案。然而，此时该租界内华洋势力的对比已有进一步变化。该纳税人会的这一行径立即激起轩然大波。纳税华人会指出，外国纳税人会无权讨论纳税华人应有的市政权利，并在报刊上发表用中、英文两种文字写成的痛斥麦克唐纳谰言的文章。[70]已经由纳税华人选出的五名华董、六名华人委员也正式函告工部局，准备入局执行公务。国民政府外交部部长王正廷也发表宣言，希望“明白事理”的外国侨民“力图补救”。5月2日，经66名外国纳税人联名请求而召开的外国纳税人特别会议通过了增设华董的议案。[71]于是，该租界工部局的华董增至五名，华人委员后来增至数十名。华人在公共租界的胜利鼓舞了在法租界的同胞。于1927年成立的法租界纳税华人会一再要求由该会的代表大会选举产生公董局华董和华人委员。1930年10月，法国驻沪总领事同意将原由公董局聘任的五名华董改由纳税华人会选举，并将公董局华人顾问增至九名。与此同时，华人也开始在公共租界工部局和法租界公董局的各行政部门担任较高级的职务。1931年9月，一名华人还出任工部局帮办。至此，上海租界的华人参政运动已取得一定的成就。(https://www.daowen.com)
在上海租界华人参政运动的带动下，厦门、天津等地租界的华人也陆续掀起参政运动。其中厦门鼓浪屿公共地界与天津英租界的华人取得了一些成果。在厦门鼓浪屿公共地界，工部局华董林尔嘉于1922年出国，不能履职，而在当年又发生华商反抗征收店铺牌照税的风潮，因而为了“笼络上层华人”，租界纳税人会和驻厦领事团都赞成设置华人顾问委员会。次年初，经当地华人推荐产生的五名华人顾问在工部局就职。1924年，海军进驻漳、厦，厦门道尹公署移往泉州，这一任命工部局华董的官员离去后，当地华人先后组织的华人纳税者会、华民公会、华人议事会，便作为推选华董的机构。在1925年上海爆发五卅运动后，当地华人积极参加这一斗争，并多次要求增加华董名额。他们指出，界内华人比外国人多数十倍，所纳捐款比外国人多六七倍，但在工部局中仅有一名华董，致使“多数主人受制于少数外侨”。次年初，华民公会要求修改《厦门鼓浪屿公共地界章程》，将工部局董事增至十一名，其中华董七名，外国籍董事即洋董四名。面对华人的抗争，租界当局直至驻京公使团都被迫让步，同意将华董增至三名。1927年，新一届工部局董事共有七名，其中一名华董还当选为副总董。次年，外国侨民企图恢复洋董名额，在纳税人会上又选出六名洋董。华董缺席董事会议，坚持工部局的董事名额应为七名，其中洋董四名。租界当局宣称华人“曲解”公使团的电文，公使团系同意增加华董名额，并未还同意相应减少洋董名额。双方相持一年半时间，工部局遂因华董的缺席而凡事棘手，最后在各有所让步后双方于1929年8月议定，工部局增加一名洋董，由五名洋董和三名华董组成；工部局下辖的五个股各设一名华人委员。从这年起，该租界工部局形成有三名华董和五名华人委员的格局。[72]
在天津，自1912年起在英租界南扩充界拥有大量产业的华商陈巨熙长期充任扩充界工部局董事。1919年该租界老租界和扩充界的两个工部局合并后，他仍继续担任董事。为了进行此次合并，该租界基本章程于1918年作了较大的修订。修订后的新章程仍旧歧视华人，力图减少可参加租界纳税人会议的华人人数和华人的投票票数。根据该章程规定，外国侨民只要每年缴纳地捐20两白银，就可以取得该租界纳税人会的一票投票权，缴纳地捐80两可取得两票投票权，而华人须缴纳240两才可以取得四票投票权；外国侨民占用房屋的年租只要达480两，也可以取得一票投票权，而华人占用房屋的年租须达3 000两才能取得两票投票权。于是，拥有较少地产或占用较小房屋、本可获得一票或两票投票权的华人都被剥夺了投票权。[73]1925年，在上海爆发的五卅运动也冲击了天津租界。经纳税华人力争，英租界当局于1926年同意将华董由一名增至两名。次年初，在北伐革命的高潮中，汉口、九江英租界被中国政府收回，北洋政府也拟收回天津英租界。在这样的形势下，该租界当局同意将华董增至三名。1928年，该租界的基本章程再次得到修订，其中规定，界内华人与外国侨民享有同等的选举权和被选举权；工部局董事人数增至十名，除包括总董在内的五名董事须是英国人外，其余无国籍规定。[74]于是，从1929年初该章程批准生效时起，大批纳税华人参加选举，结果华人获得了其余的五个董事席位，随后又确认由华董担任副总董，形成工部局董事由英国人和华人平分秋色的格局。同时，更多的华人在工部局各部门担任重要职务，其中包括工部局的副秘书长和警务负责人。
与此同时，在天津意租界，于1923年批准、实施的《天津意租界市政组织章程》作出了由符合资格的华人选举产生华人咨议会的规定。该咨议会由三名华人委员组成，其职责为对该租界的财政支出进行预审。[75]在天津法租界，华人则出任了公议局董事。于此时得到修订的该租界基本章程规定，公议局共设置十二名董事，其中八名董事由租界选举人会选举产生，另有华董和法国籍董事各两名则由法国领事任命。[76]在汉口法租界，华人也可入董工部局。于1929年修订的该租界基本章程规定，经法国公使许可，法国领事可任命一至数名华董。[77]
在争取参政的过程中，这些租界的华人陆续组织了相关的团体。居住于上海公共租界的华人于1920年10月成立该租界的纳税华人会。根据此时的章程草案，其会员及理事的财产资格，分别与能够出席该租界纳税人会的外国纳税人及工部局董事的资格类似，[78]即会员所执产业的地价在500两白银以上，并且每年缴纳房捐、地捐在10两以上，或每年所付房租在500两以上并缴纳市政捐税。理事须在该租界居住5年以上，并须每年缴纳房、地等各捐达50两以上，或每年所付房租在1 200两以上并缴纳市政捐税。数日后，纳税华人会选出王正廷等27名理事，11月，理事部选出5名工部局的华人顾问委员。1927年，该会在选举华董之前，决定要严密组织，组织代表大会。代表大会设81名代表，由会员公选三分之一，同乡团体、商业团体各选三分之一。代表任期一年。代表大会选举产生27名执行委员，执行委员选举产生正、副主席及三名常委。工部局华董也由代表大会选举产生。[79]上海法租界纳税华人会成立于1927年，凡是在该租界内拥有价值500两白银以上的地产并缴纳市政捐税，或每年缴纳房捐、地捐达10银圆以上的华人，均可入会；其中在该租界居住达两年以上，并缴纳房捐、地捐达50银圆以上的华人可当选为纳税人代表以及执行委员和监察委员。纳税人代表大会代表45人，他们选举产生公董局华董、华人委员，以及该会15名执行委员会委员、3名监察委员会委员。执行委员选举产生主席1名、副主席2名，常务委员起初为5名，后为7名。监察委员会由1名常委主持。执行委员、监察委员的任期均为两年。[80]在厦门，自1924年起，居住在鼓浪屿公共地界的华人先后组织了华人纳税者会、华民公会，最后组织了华人议事会。该议事会议员由当地华人选举产生，选举人不需有财产资格，除被剥夺、停止公权者，患精神病者，有鸦片烟瘾者，外国领署职员及洋行买办外，只要年满21岁，在当地居住一年以上，有正当职业者，皆有选举议员之权。议员共20名，他们须年满25岁，在当地居住两年以上，毕业于中等以上学校，或有相当资格，服务于社会公益事业达两年以上，而且不是现任官吏。[81]议员选举产生由三人组成的主席团，并选举工部局华董以及后来设置的华人委员。在天津英租界，华人于1929年组建纳税华人会。凡是在该租界纳税人会获得选举权的华人都能出席纳税华人会。[82]该会选举产生主席、干事。最初干事的人数为15名，后来增至21名。与上海、厦门等地租界纳税华人会不同的是，天津英租界纳税华人会并不选举华董，该租界的华董由华、洋纳税人共同参加的租界纳税人会选举产生。
上海等地租界的华人在组织纳税华人会等团体，以及出任市政机构董事和市政机构重要职务之后，便在进一步参与租界的市政管理、维护自身权益、抵制外国侨民的歧视等方面作了持续的努力。在上海公共租界，纳税华人会在1930年界内英商上海自来水公司再次提高水价时进行抗争，从而在这场震动上海社会的“自来水风潮”中发出了自己的呼声。次年，他们要求继续按照实际房租来征收房捐，并反对工部局提高房捐捐率，使此次提高房捐的方案至数年后才得以实现。随后，他们又致电国民政府，要求制止租界当局企图侵夺界内工厂的管理和检查权。[83]在厦门鼓浪屿公共地界，华人议事会督促工部局取缔界内流氓集团，以保障居民安全；要求工部局增设厕所、路灯，以改善环境卫生和街道照明；经与工部局交涉，使该局局务报告兼用中文，以便纳税华人了解租界市政建设及税费收支情况；通过一再据理力争，使得华人的房捐和小贩牌照税等得以降低。[84]在天津英租界，工部局华董等人特别在华人子弟教育问题上的抗争取得了一定的成果。该租界内原来只有供侨民子女就读的学校，经华董庄乐峰等与界内华人共同筹建，并使工部局同意提供部分经费，于1927年在该租界内建成供华人子女就读的天津公学。由于办学成功，该校扩展迅速，先后落成男生、女生中学部，男生、女生小学部，以及体育馆、实验室等设施。至30年代，该校更名为耀华学校，逐步发展为天津的名校。
华人参政运动只是出现于部分租界。有一批租界，诸如德、奥、俄租界，在这一运动的高潮形成前已被中国收回。广州英租界等租界不允许华人在界内租地建屋，苏州、杭州等地的日租界内没有华商，因而也不可能掀起这一运动。特别到了九一八事变后，中国正以血肉筑成的长城来抵御日本的野蛮侵略，甘愿与日租界当局合作的华人势必会被国人吐弃，因而尽管在天津等地日租界，符合财产等资格的华人可有选举和被选举为居留民会议员、行政委员会委员的权利，但他们通常不行使这些权利。1934年天津日本居留民会的议员名额为三十名，其中半数须是日籍侨民，华人和其他外籍侨民也可占十多名。但在事实上该会议员是清一色的日本人，十名行政委员也是清一色的日本人，原因即在于华人“弃权”。[85]
至20世纪20年代末，一批租界的华人参政运动已经取得一些进展。然而，这些进展是有限的。第一，在上海公共租界、厦门鼓浪屿公共地界等租界，地方立法权和行政监督权等仍由外国人组成的租界纳税人会掌控，而纳税华人会等华人组织只获得选举华董和华人委员等权利。除屈指可数的华董和华人委员外，广大华人仍未享有纳税人应有的不少权利。第二，在大多数租界，华人都占租界人口的绝大多数，缴纳的市政捐税也占租界捐税收入的大部分。但是工部局之类的市政机构中华董仍占少数，至多只占半数，半数董事通常是大多数董事仍由人口占少数的外国人充任。第三，工部局总董之类的市政机构总负责人，以及租界市政机构各职能部门的主要负责人，也都由外国人充任，再加上凌驾于租界市政机构之上的租界开辟国领事、驻华公使或领事团、公使团，直至相关的外国政府，租界的行政权在实际上仍由外国人把持。可见，通过华人参政运动，虽然提高了华人在租界中的地位，争得了一些应有的权利，但是这一运动难以从根本上改变华人在本国领土上却受外国人管治的屈辱地位，也难以从根本上改变租界作为“国中之国”的制度。正因为如此，中国的有识之士在当时就认识到华人参政运动的局限性，并曾明确指出，华人入董工部局及增加华董席数，只是收回租界内中国主权的一个循序渐进的步骤，根本的解决办法则是收回租界。不过，即便如此，仍不应忽视租界内华人的这些抗争，并不应低估这些抗争的意义。