第一次世界大战带来的机会
中国收回外国租界的行动肇始于1917年。此时，中国在北洋军阀统治之下，积贫积弱的国势无异于畴昔。收回租界的意外机会来自第一次世界大战爆发后国际关系的巨大变化，而北洋政府也较好地把握了这一时机。
1914年7月，第一次世界大战爆发。英、法、俄等协约国与德、奥等同盟国展开了空前规模的血腥厮杀。在战争初期，中国并未参战。1917年2月1日，在战场上陷入困境的德国违反国际法，恢复“无限制潜艇战”，攻击一切驶往协约国口岸的中立国商船。作为中立国的美国于2月3日与德国断绝外交关系，并吁请各中立国采取一致的行动。于是，战争虽未结束，胜负已可逆料。3月初，一艘有500多名华工搭乘的法国邮轮也被德国潜艇击沉。由段祺瑞任国务总理的北洋政府遂于3月14日宣布与德国断绝外交关系，并收回德国在华的一切特权。3月15日，江汉关监督兼交涉员吴仲贤及汉口警察厅官员根据北洋政府内务部命令，率领200多名警察等人进入汉口德租界，接收该租界巡捕权等行政管理权，并宣布自即日起收回该租界。起初，德国领事拒绝移交，声称中国政府须对此种行为承担责任。中国官员并不退让，还表示将保障当地德国人民的生命财产，最后迫使德国领事等人就范。[1]3月16日，天津警察厅厅长杨以德、天津交涉员黄荣良等也奉命率领300名军警进入天津德租界，接收该租界的行政管理权，先后接收了工部局、巡捕房等，并前往位于该租界内的德军兵营，解除德军武装。因荷兰在这场大战中仍持中立立场，在中德绝交时德国政府委托荷兰驻华公使代为保护德国在华利益，荷兰政府便向北洋政府提出由荷兰代管天津、汉口德租界的要求。这一无理要求被北洋政府拒绝。3月28日，北洋政府内务部颁布《管理津、汉德国租界暂行章程》，其中规定，接收后的天津、汉口德租界都改为特别区，各自设立临时管理局，管理区内的警察及一切行政事宜。[2]这样，中国推倒了收回外国在华租界的第一张多米诺骨牌。
照片40 天津德租界市政章程颁行于1906年，11年后该租界被中国收回
在与德国断交后，又历经一系列事变，北洋政府终于在同年8月14日向德、奥两国宣战，并宣布“所有以前吾国与德、奥两国所订立之条约、合同、协约，及其他之国际条款、国际协约，属于中德、中奥间之关系者，悉依国际公法与惯例，一律废止”。同时，北洋政府将设在原天津、汉口德租界内的特别区临时管理局改为特别区管理局，并指令天津地方官府收回天津奥租界。天津警察厅厅长杨以德等即于当日率中国军警进驻天津奥租界，接收该租界行政管理权。该租界被改为天津特别第二区。(https://www.daowen.com)
1918年11月，第一次世界大战以协约国的胜利而告终。1919年1月，中国作为战胜国，派遣由陆徵祥、顾维钧、王正廷等五人组成的代表团参加巴黎和会。在会上，中国代表提出了对德、奥“初步和约中应列入之条件”，其中包括收回天津、汉口的德、奥租界。意大利代表以天津意租界面积最小、不敷居住，意大利接租奥租界后可整顿界内卫生等为理由，向大会提出接租奥租界的要求。中国代表立即致函美国代表等，务请组成专门委员会的美、法、日等五国代表否决意大利的提案。经中国代表的积极活动，五国代表多数反对意大利兼并天津奥租界，意大利只得改而要求将奥租界的一部分划归意租界，后又要求重勘奥、意租界交界处的东面一段，其实仍是企图有所拓展。中国代表继续进行外交努力，迫使意大利最后只能以中国政府应注意原奥租界的卫生，并在该地区内实施改良海河堤坝等公益工程等希望条件来作为下台的台阶。[3]6月28日，由英、美、法等国与德国签订的《凡尔赛和约》第130条规定，德国把天津、汉口德租界内所有属于德国政府的房屋、码头、军需品、各种船只等各种公产让与中国；第132条规定，德国承允取消得自中国政府现有汉口及天津租界之契约。[4]这些条款确认了中国对德租界的收回。由于《凡尔赛和约》规定由日本继承德国在山东的一切权利，从而在中国引发了轰轰烈烈的五四爱国运动，中国代表也因此拒签这一和约。9月10日，中国代表签署了协约国与奥国订立的《圣日耳曼和约》，其中第115条和第116条对中国收回天津奥租界的事宜作了与《凡尔赛和约》有关中国收回德租界完全相同的规定。1921年5月，德国为了恢复对华贸易，与中国另订新的双边条约，并在该约后附的换文中声明，德国政府承担《凡尔赛和约》中有关在华德租界等条款所发生的义务。[5]至此，中国全部完成了收回德、奥租界的法律程序。
第一次世界大战期间，协约国阵营中的俄国于1917年爆发十月革命，建立苏维埃政权。第一次世界大战结束后，列强建立反对苏维埃俄国的联合阵线。为了打破这种局面，苏俄政府在中国拒签《凡尔赛和约》后采取新的对华政策。1919年7月25日，苏俄政府外交人民委员发布宣言，表示将废除沙皇政府与中国订立的一切不平等条约，放弃沙皇政府以侵略手段从中国夺取的所有土地以及在华俄租界。北洋政府于1920年初才获得这一文件。因为北洋政府此时仍承认沙俄政府，所以仍未采取收回在华俄租界的行动。1920年9月23日，北洋政府发布大总统令，宣布停止沙俄驻华公使、领事等人的外交待遇，并宣布俄国在华租界的一切事宜应由主管各部暨各省区长官妥筹办理。[6]根据这些指令，天津警察厅厅长杨以德、天津交涉员黄荣良等于9月25日接收天津俄租界。同日，湖北交涉员吴仲贤也要求沙俄驻湖北领事于9月29日办理移交汉口俄租界手续。沙俄领事于9月27日召开俄国侨民会议，商议对策，并议决于次日在界内一律下半旗以志哀悼。两天后，吴仲贤等前往俄租界工部局，沙俄领事便借口俄国侨民的“公意”，拒绝中国官员接管该租界。次日，北洋政府外交总长颜惠庆则拒绝了英、美公使提出的两个俄租界由各国共同管理的要求。[7]随后，法国驻汉口领事因汉口俄租界的所在地原本是汉口法租界的一部分，宣称该租界的任何变动，须经法国领事同意。经英、法等国屡次交涉，北洋政府屈服于列强的压力，遂于10月22日宣布，目前办法，确系临时办法，俄租界系由中国政府“代为保管”，并向湖北等省的交涉署发出“此次接收俄租界，系属代管性质，并非收回”，俄租界“工部局用人、行政，暂时照旧”的电令。[8]10月26日，吴仲贤等接收了俄国驻汉口领事馆的部分文件，成立暂行代管俄租界的办事处，并于11月1日将该办事处改为特别区办事处，将巡捕房改为警察所。这样，在汉口，中国官员未能接收俄租界的全部行政管理权。在天津，中国的交涉员只是代行沙俄领事的职务，对俄租界的政务行使“监督主权”；中国警方则接管“关系地方治安”的警察权，租界工部局仍照旧行使部分权力。即便如此，驻华公使团仍有异议。他们以该租界巡捕历来归工部局管理，天津地方官府接管该租界警察权违背了中国政府拟议的俄租界内“一切行政暂无变更”的承诺，先后两次照会北洋政府，要求仍由该租界工部局管理租界巡捕。北洋政府在复照中指出，“中国官吏既负维持治安之责”，自不能没有监督巡捕之权，拒绝将警察权交还租界工部局。不过，北洋政府仍有所让步，即是由天津地方当局委任天津前俄租界巡捕官若克拉布为俄租界的警务帮办，并宣称这些处置均已得到该租界当局的承认。[9]于是，北洋政府在这些“代管”的俄租界中所接管的权力有限，当地的面貌并未发生根本的变化。
在此期间，苏维埃俄国与中国之间的关系又经历诸多波折，最后因恢复两国正常邦交符合双方利益，中、苏两国于1924年5月31日订立《中俄解决悬案大纲协定》。其中第十条规定：“苏联政府允予抛弃前俄政府在中国境内根据各种条约、协定、章程所得之一切租界、租借地、贸易圈及兵营等之特权及特许。”[10]这一协定订立后，汉口、天津地方官府分别于7月1日、8月6日正式收回汉口、天津俄租界。收回后的天津俄租界于当天被改为天津特别第三区，收回后的汉口俄租界也于1925年3月2日被改为汉口第二特别区。
就这样，从1917年至1924年的七年间，第一次世界大战带来的国际形势的变化，使中国得以先后收回德、奥、俄三国在天津、汉口两地的五个租界，开启了中国收回外国租界的先河。此后，在中国拥有专管租界的国家，仅剩英、法、日、意、比等五国。