渐进主义下的议会印象
出国之前，戴鸿慈在思想方面已经比较开化，以“知新”而为世人所知。光绪二十九年（1903年），清政府进行经济特科考试，在八股取士的科举制度尚未废除时，经济特科还是个新鲜事物。时任户部右侍郎的戴鸿慈即是此科考生梁士诒的保人之一。戴鸿慈后又上奏请设报局及上会议政务处议事规则，此外，他还与梁鼎芬、李文田、端方、康有为、张之洞等新派人物素有交往。不过，他为人处事基本上奉行“中庸之道”，“生平以端谨著称”[57]，“谨饬和厚，生平未尝迕人”[58]。
光绪三十一年十一月二十三日（1905年12月19日），戴鸿慈、端方等自上海出发，取道日本前往欧美各国。为使考察收到良好成效，戴鸿慈亲手制订了一份详细的“敬事预约”，包括“立宗旨、专责任、定体例、除意见、勤采访，广搜罗”六大项，要求考察团成员“通力合作，以讫成功”。自光绪三十一年十一月（1905年12月）启程至翌年五月（1906年7月）返京，戴鸿慈考察团先后历经日本、美国、德国、丹麦、瑞典、挪威、奥匈帝国、俄国、荷兰、瑞士、比利时、意大利等15个国家，其中重点考察了美、德、奥、俄、意五国。考察内容主要涉及欧美各国的宪政（如议院、地方自治等）、经济（如银行、财政、工业、农业、商业等）、教育（如普通教育、高等教育、专门教育等）、司法（如裁判所、警察局、监狱等）、军事（如兵工厂、兵部等）等。此外，还对剧院、消防、交通、报馆等社会公共事业以及旅游资源等进行了考察。
戴鸿慈在美国参观华盛顿故居后称赞道：“盖创造英雄，自以身为公仆，卑宫恶服，不自暇逸。以有白宫之遗型，历代总统咸则之。诚哉，不以天下奉一人也！”[59]可见，戴鸿慈认知中的华盛顿带有一定中国古代尧舜之君的色彩。光绪三十二年（1906年），戴鸿慈在参观纽约报界最盛行的某报馆后，认识到报馆与开民智之间的关系，他指出：人民智识之程度，恒与报馆之销数为比例。[60]戴鸿慈考察了英国的议院、博物院、戏院、博济银行后，评价道：“英吉利为西欧老国，君主立宪，上下有章，又最重门第，有中华魏晋风气。伦敦繁富，列统计者推为环球第一。”[61]由此可见，戴鸿慈对英国的君主立宪制是持肯定态度的，对英国的民俗亦有一定程度的了解。
（一）“立宪之要在自治”
当时，清政府的权力逐渐缩小，而地方督抚的权力日趋增大，有实行地方自治的需要。戴鸿慈对地方自治的考察，主要是在参观各州或各省、各邦时，到其省办事处或州议院进行参观考察，并向一些相关专家请教。在美国时，戴鸿慈曾到内布拉斯加州参观省会办事署，看到他们“分室办事，各理其职……有条不紊”，感觉“深可佩也”[62]；在波士顿，则参观其议院[63]，还曾请“上议员某君到寓演说华盛顿地方自治章程”[64]。
光绪三十二年二月二十四日记曰：
宪法者，行政之花。欲考其花，必先考其根本，故必先考地方自治制。
德国宪法本于地方自治。
立宪之要在自治，自治之要在民兵。[65]
对这些主张，戴鸿慈并不一一赞同，如对于“自治之要在民兵”，他评论道：“法固是矣，然就中国现象思之，尚武精神固所缺乏，而通国皆兵之制尚不能急图。何也？诚虑其为兵之后，一不能谋生，必至于为匪，是教练之法，反以为悖乱之阶也。故其事必先在教育，则筹教养之法尤其当亟者欤？”可见，戴鸿慈认为，就当时国情而言，教练民兵以达自治并不适合中国，更重要的是对民众进行相关教育。这与他上奏请设报馆，关注欧美报馆开民智的成效实际上是一脉相通的。
（二）“宪政”应“以渐进为主义”
在德国考察时，戴鸿慈聆听了德皇的讲话，其中谓中国“今日之要，莫如练兵。当请贵国皇帝崇尚武备，以一身当提督军旅之责，国势自强”，“变法不必全学外国，总系择本国之所宜，如不合宜，不如仍旧”[66]。光绪三十二年闰四月初二日（1906年5月24日），戴鸿慈拜会了俄国前首相维特，“坐谈移晷，因叩其政见”，相谈甚是投机。维特声称：
中国立宪，当先定法律，务在延中西法律家斟酌其宜；既定之后，君民俱要遵守，然后可言立宪，约计总以五十年准备。谓欲速不能，过迟不可。上急行而下不足以追步，则有倾跌之虞；上不行而下将出于要求，则有暴动之举。[67]
对维特的这一番话，戴称赞其“语多罕譬，颇切事情”，但是他认为五十年的预备立宪期太长：(https://www.daowen.com)
唯中国今日之事，方如解悬，大势所趋，岂暇雍容作河清之俟？准备之功，万不能少，然不必期之五十年之后。所谓知行并进者，乃今日确一不移之办法也。顾空言立宪，而国民无普通智识与法律思想，则议法与奉法，略无其人，弊与不立宪惟均。故广兴教育与多设法律学校，分班出洋学习法律，尤为根本之图。此则归国后所亟宜注意之事也。[68]
由此观之，戴鸿慈通过实地考察以及与列国政要访谈，已认定中国仿行宪政应从普及教育、厘定法律和改革财政等方面入手，边学边做，知行并进。“上院议绅卜第鄂来见，与谈久之。其言财政，则主借债以兴庶务，而农业工商，均推本于学堂、报馆，以开百姓智识为先。言宪政，则以渐进为主义，若躐等强迫，则为害斯大云云。”[69]戴鸿慈认为其“热心殊足”“议论轩豁”“推阐尽致”。
（三）“政当以德为借镜”
每当在一国的考察结束后，戴鸿慈都及时向朝廷进行奏报。如他认为美国“以工商立国，纯论民权，与中国政体本属不能强同……故其一切措施难以骤相仿效”[70]。他又指出：
立国之意，专注重于练兵，故国民皆有尚武之精神，即无不以服从为主义。至于用人行政，则多以兵法部勒其间，气象森严，规矩正肃。其人民习俗，亦觉有勤俭质朴之风，与中国最为相近。盖其长处，在朝无妨民之政，而国体自尊，人有独立之心，而进步甚猛。是以日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂致勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，政当以德为借镜。……而其良法美意行之有效者，则故当急于师仿不容刻缓者也。[71]
从戴鸿慈向清政府的奏报中，可以看到他心目中仿行宪政的榜样不是新兴的美国，而是尚武的德国和日本。
（四）西方的“民权”“自由”和“平等”非我中土所能有
戴鸿慈对西方的“民权”“自由”和“平等”亦有一定的认识，他认为：
譬如民权，学者之所倡言也。我观西国，其重视主权也良至，凡百职司，权必归一，而下此服从焉，未有以分权而能治者也。共和之政治，学者梦想之所托焉耳，殆非我中土之所能有也。美为民主之国，而选举之法，弊亦随之，所见或不逮所闻，而况于人格之不美若乎？此民权之真相也。又如自由，自由云者，人人于其权利范围之中，得以为所欲为，不受压制焉耳，非夫放纵无节之谓也。我观欧美之民，无男妇老少，其于一切社会之交际，相待以信，相接以礼，守法律，顾公德，跬步皆制限焉。自其表观之，至不自由也。此自由之真相也。又如平等，西国之所谓平等者有之矣，上自王公，下逮庶民，苟非奴隶，皆有自主权，其享受国民之权利维均。一介之士，虽执业微贱，苟其学成专门皆足以抗颜宰相之前而无所屈；盖其执艺平等，而非以爵位之贵贱论也。此平等之真相也。[72]
需要指出的是，民权（或民主）的首要含义是权力由谁行使的问题，即有关权力的根源与权力合法性原则。它意味着只有自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，才是合法的权力。它表明了只有当权利与权力关系遵循着权利是权力之母、权力必须服从于与服务于权利的原则时，民主制度才是可欲的、可善的。[73]从语义变迁的角度来看，“民权”一词是来自日语的原语汉字借词，始见于黄遵宪的《日本国志》。1896年，梁启超将“民权”作为“君权”的对立词来使用。[74]戴鸿慈看到了西方国家不仅重视民权，还重视主权，“权必归一，而下此服从焉”，但是他并不能透彻理解民权（或民主）的真实含义。对于“自由”的概念，他能理解“人人于其权利范围之中，得以为所欲为”，但并不能意识到自由是每个人固有的本质，是人与生俱来的权利，自由关注的是权力如何行使的问题等。对于“平等”的概念，戴鸿慈意识到其含义为“皆有自主权，其享受国民之权利维均”，但又局限于“执艺平等，而非以爵位之贵贱论”，可见，他并没有真正理解平等的两层基本含义：一是在法律面前人人平等；二是在构成人类本质的权利面前人人平等。[75]
综上可知，戴鸿慈对西方议会制和宪政的基本认识如下：议院一般由上、下两院组成，议员是在符合年龄、资历或纳税标准等条件中的拥有“公民权”者中产生，其任职一般亦有一定的年限限制；议员议政之争，实为“争公理”，非“争意气”；欧美各国都采取“三权分立”权力制衡的原则；立宪的关键在于地方自治；欧美各国地方自治制度比较完善，省办事处或州议院分工明确，各司其职，有条不紊，但德国“通国皆兵之制”的自治之制并不适合中国；中国要仿行宪政，要以德国和日本的君主立宪制为榜样，此两国国情与中国最为相近，而“以工商立国，纯论民权”的民主共和制的美国则不足效法；由于“国民无普通智识与法律思想”，骤行立宪不可取，应当以渐进为主义，应有一定的准备时期，鉴于当前中国的局势，这个时期不宜太长。从他回京后的奏折中可以看出，他认为预备立宪之期以15年或20年为宜。[76]此外，他还认识到仿行宪政应从普及教育、厘定法律和改革财政着手。
由上可知，戴鸿慈较为细致地考察欧美诸国的议院，并对其组织结构、运行机制、议员选举等方面进行了较为具体的描述，同时认识到君主立宪政体优越于专制政体并力倡以德国和日本为榜样仿行宪政。此外，他对“民权（民主）”“自由”“平等”以及地方自治亦有一定的认识。而且，检视《出使九国日记》，我们不难发现，戴鸿慈并不像薛福成等使臣那样坚信中华文化必将遍行于五大洲，或者经常运用中国传统思想文化资源来解读西方的议会文化。因此，他关于西方议会文化的描述总体而言还是比较客观的。但是，我们也应该看到，正是因为他对“民权（民主）”“自由”“平等”等概念并没有真正地把握和理解，以及出于对皇权和清政府统治的维护，导致他所认知的议会与事实上的议会仍有相当的距离。
戴鸿慈等大臣的考察活动对于清末实行君主立宪国策的确立与立宪模式的选择，以及整个预备立宪运动的启动和初步发展，都起到了十分关键的作用。光绪三十三年六月初一日（1906年7月21日），戴端考察团抵达上海。在上海期间，他多次与张謇、汤寿潜、缪荃孙等立宪派探讨立宪事宜。回到北京后，戴鸿慈两次受到光绪和慈禧召见，在汇报考察情况时，他“详言立宪利国利民，可造国祚之灵长，无损君上之权柄，及立宪预备必以厘定官制为入手”[77]。此后，戴鸿慈等又连续上奏，提出立宪的主张与立宪方案。这些奏折以《请定国是以安大计折》《奏请改定全国官制以为立宪准备折》最为重要，影响也最大。其中提出“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”，“国是采决于公论”，设立责任内阁，确定中央与地方权限等建议。这些奏折受到了清政府最高统治者的高度重视。在戴鸿慈、端方等重臣的努力下，清政府于1906年9月1日颁布“预备立宪诏”，宣布“仿行宪政”，确立了实行立宪的基本国策。据统计，从戴鸿慈回国算起到清政府决定“预备立宪”改革官制、戴鸿慈被任命为厘定官制大臣之一止，戴鸿慈共计被召见四次，他多次上奏，奏书内容都是关于新政的，其中大多为与端方或其他使西大臣联衔会奏的。
同时，戴鸿慈领衔编纂了《欧美政治要义》和《列国政要》，此外，他还作为厘定官制大臣之一参与官制改革，至此，戴鸿慈等考察宪政的大臣们完成了他们的历史使命。此后，清政府预备立宪所采取的一系列措施，基本上没有超越戴鸿慈等人设计的方案框架。[78]