传媒与政府场域下传媒角色困境的深层原因
1.从全能政府到有限政府的艰难转型
改革开放以前，中国政府还属于全能型政府。全能型政府是指政府自身在职能、权力、规模和运行方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约倾向的政府模式。中央高度集权和泛政治化是全能政府的两个主要特征。中央高度集权，是指一切权力集中于中央，而中央政权又高度集中于最高统治者手中。其结果，正如恩格斯所说，国家超越了自己的范围，超越了自己的本质。泛政治化，是指政治权力全面介入经济、文化和社会领域。在泛政治化下，对于国家的经济资源，政府几乎全部掌控在手里，并且也直接参与经济活动，干预和掌控微观经济主体；在国家的思想文化领域，政治权力全面渗透，政治功能凌驾于文化功能之上；在国家与社会的关系上，国家与社会高度一体化，而社会则全面政治化。
与西方政治文化中追求自由主义传统和自主人格、偏重个体本位不同，中国政治文化则是以群体为本位，个人作为社会有机体的构件被纳入社会这个庞大系统中。作为被人格化了的封建专制体系和宗法关系的一分子，中国传统政治文化中的个人不是具有天赋权利的个体，而是社会群体中的渺小组成。在中国，国家本位始终占据着统治地位，这也是近代中国真正意义上的公民社会难以建构的关键所在。在建国后的一段时期里，中国实行与计划经济相适应的中央高度集权的政治体制。“国家对社会资源实行全面的垄断，国家政权对社会实行全面控制，社会生活呈现高度政治化趋向，政府无处不在、无所不管，不可避免地导致了国家与社会的高度一体化”。[6]这种社会结构模式有其历史合理性，在重建社会政治秩序、抵抗外族侵略、维护民族和国家统一和克复来自政治和社会的危机上起到了积极的作用。然而，当社会生活“常态化”之后，全能政府的弊端就日益显露了。经济上高度集中的经济体制，政治上“强权化”的绝对领导，国民意识形态的极端狂热，使政治国家将现代意义上的公民社会全面吞噬，真正的公民社会难以建立；而“由国家本位导致的政治权力非理性发展抑制了社会自主性的生成，窒息了社会活力，引发了社会动荡，阻碍了社会的发展和变革”。[7]
随着社会主义市场经济的建立，中国社会会现代化建设的推进，社会结构也在发生重大变迁。在这个过程中，中国政府也意识到了必须进行政府职能和角色的转型，即从过去的全能型政府开始转向有限型政府的角色。有限政府与全能政府的根本区别在于：首先，有限政府在权力、职能、规模和运行上都受到来自法律的明文限定；有限政府自愿公开接受社会的监督和制约；有限政府在逾越其法定边界时，能得到及时有效的纠正。总而言之，有限政府是职能、权力、规模和责任都有限的政府。但是，中国社会政治主导的稳态社会结构的历史逻辑和现实存在决定了，中国现代化社会的形成与发展“仍具有一定的局限性，如社会利益分化和资源分散水平不高、社会权利对国家权力的制约不力，社会的自主自治自律性较差，国家主义仍在一定范围内存在”。[8]实事求是地说，当前政府角色转型的过程中，还存在如下的问题：
第一，全能型、控制型、封闭型政府的架构尚未解构。政府职能中还存在着越位、缺位和错位的问题。从越位方面来说，在某些方面政府的管理行为太过微观化，比如政府会设置一些林林总总的审批关卡，有时还会出现滥收费、滥罚款的现象；有时为了解决某些具体问题，还会深入到企业里面去，让企业围着政府转。从缺位方面来说，存在着因为政府对市场的监管不力，信用制度不健全而直接或间接造成合同履行率低，假冒伪劣产品充斥市场等问题。从错位方面来说，政府对自己应该服务的对象，有时候却无能力、无精力甚至是不情愿去履行其应尽的职责，但有时候却不忘包揽很多应该由企业和社会中介组织去完成的工作。
第二，政府存在重管制轻服务的问题。长期以来，“为人民服务”的宗旨没有真正实现制度化和规范化。为人民服务的责任主体没有明确，为人民服务的操作体系与服务机制还没有完全建立，为人民服务的质量评判标准没有明确制定，为人民服务不到位的责任指标体系还没有得到规范。所以，在很长一段时间里，为人民服务的政治宗旨在一定程度上还只是一种宣传效应，并没有形成一种行动纲领和运作规范。因此在行政实践中，还是会存在行政职权和行政职责分离，公共权力滥用，官僚主义盛行和行政效率低下的问题。服务型政府模式是通过政府“掌舵不划桨”，将社会组织和公民视为管理主体，从而协调和缓和政府与社会的对话关系。只有将为人民服务的宗旨重新归位，政府才能真正实现重服务轻管制。
第三，进入市场的政府角色定位不当，既当运动员又当裁判员，导致政府行为的企业化与市场化。在中国，政府是国有资产的所有者、社会的管理者、市场规则的制定者。政府以管理者身份管理市场，又作为国有企业的所有者进入市场，既当运动员又当裁判员，其结果必然带来市场竞争的扭曲。不仅如此，更为严重的是带来政府行为出现了企业化和市场化趋势。突出表现在一些政府机构直接参与营利性经营活动，用行政权力谋取部门利益或者个人利益，忙于“创收”；或者以“为企业办实事”的名义，肆无忌惮地介入企业的经营活动。还有一些地方，片面地以经济增长指标作为衡量政府官员的基本指标，促使政府官员与企业“合谋”，以造成整个社会经济生活效率的下降。政府行为的企业化与市场化，必然导致政府公共管理职能的失效。“所以在目前我们的社会中，凡是与政府职能直接有关的领域，几乎都处于衰败之中。”[9]政府对经济效益的追求，分散了某些部门对自己承担的独特功能的追求，一些本来应该由政府承担的职能不得不推给企业、事业单位，例如打击假冒伪劣产品、保护生态环境等等。另一方面，政府行为的企业化与市场化，同时还导致对其掌握的权力性资源或者垄断性资源的滥用、社会生活的失序、公共事业的衰败、官员腐败机会增加等极为严重的消极后果。(https://www.daowen.com)
第四，微观干预有余，宏观调控不足。近些年来，在一些地方的政府管理中，经常出现运用行政手段多、内部文件多、暂行规定多、临时的应急性措施多，而运用法律法规手段少、制订长期性和根本性的规则少，以及采取行政手段的随意性大、而程序性少等问题。其结果，必然造成政府及其工作人员的自由裁量权大，从而给决策的随意性留下了空间；也必定会导致政府管理的宏观调控不足，而对具体的经济活动涉足太深、管理过死。
2.传媒制度结构的矛盾性与过强的传播控制
1992年10月召开的中共第十四次全国代表大会正式认可了社会主义市场经济体制，并开始正式实施。市场经济强调市场对社会资源的有效整合和优化配置，政府的力量逐渐从经济和社会领域抽身。政府开始对传媒放权松绑，传媒则由于不再享受国家财政拨款和政府补贴，必须在市场中自谋出路。传媒“事业性质，企业管理”的双重属性由此逐步确立下来。在市场经济条件下，新闻传媒不仅具有为意识形态服务、为社会信息传播服务的“事业”属性，而且它可以像任何企业一样，通过为社会提供信息、知识、娱乐等文化产品而赢利，因而又具有信息产业属性。这种双重属性的确认，为传媒的市场化转型、产业化发展提供了制度空间和自由。但是，在这样的制度空间里，传媒的社会角色也在市场的诱导下发生了裂变，与传统党媒角色契合的部分得到了超市场的固化和形式化，传媒角色的矛盾与冲突显化。传媒的双重属性约束也使传媒在既有体制下产生结构的博弈不均衡。与国家意识形态取向和传媒的市场利益取向形成对比的是结构公共性的失落，传媒公共性的缺失使结构成为有限均衡，并最终会产生不均衡。[10]并且，断裂社会本身的结构和特色，促进了传媒角色的非均衡变迁。
有学者认为，中国传媒集团在组建伊始就有企业集团和事业集团的争论；最终选择的体制架构“事业单位、企业化管理”，与中国传媒集团组建过程中行政力量的主导作用是分不开的。因此，中国传媒集团的组建是在不完全市场化的条件下计划配置的结果。应该说，这一举措在改革初期适应了传媒市场化进程，有其合理性的一面；但是，随着市场经济建设的不断深入，“事业单位，企业化管理”体制则对于集团化组建后的传媒进一步发展形成一种桎梏[11]。学者刘洁从媒体与政府关系的角度出发，考察了这种“桎梏”的表现，她认为，地方保护主义在媒介产业主要表现为报纸发行，广播电视覆盖地方分割，以及对新闻报道看似矛盾的控制和倾斜的共生。媒介地方保护的动因既来自政府，也来自媒介本身，其中政府的特性是主导因素[12]。中国传媒制度的矛盾性结构——这种“一元体制，二元运作”的架构，给传媒的角色转型，给正在重建之中的传媒与政府的关系带来了诸多的问题。
作为和谐社会的有机构成子系统之一，政府与新闻传媒的关系，并不是简单的管理与被管理的关系，而是一种在特定社会制度之下的工作关系、共生关系和监督关系。因此，需要建立政府与媒体有效互动的机制。目前传媒制度环境中存在着的对新闻生产内容“干预”的强管理模式，既不利于新闻传媒角色的正常定位，也与新闻专业主义的要求不相适应。并且，这种强管理模式也不利于政府角色由“全能型”向“服务型”的转变。“全能型”政府通常使用“信息遮蔽”的手段与方式，让社会成员按照一种声音、一个步调而统一行动，从而实施“统一性”管理；而“服务型”政府则要求信息公开，以便社会成员在掌握信息资源后作出独立的判断。
2003年以来，中国传媒体制改革的政策与举措相继出台，诸如，“三分开”与“三分离”的改革试点启动，允许跨媒体跨地域的扩张，传媒市场资本准入限制放宽。应该说，这些政策和举措对重建传媒与政府的关系都起到了积极的助推作用。但是不容置疑，中国传媒业因其文化特殊部类的特异性和强烈的意识形态功能，昭示着真正完善传媒与政府关系的途径并不平坦。三十年来中国的经济领域改革是富有成效的，但是具有意识形态属性的改革举步维艰，传媒体制改革也是如此。激进的改革会损害传媒的社会管理功能，带来社会矛盾激化，甚至是社会动荡。因此，传媒体制改革势必处于十分谨慎的状态，理应在不断“试错”中前行。