承包期内承包地的个别调整
（一）承包期内发包方不得调整承包地的原则
家庭承包经营制度建立之初，极大地调动了农民的生产积极性，农业生产快速发展。但是，也存在个别地方频繁调整承包地的现象，有的村甚至把已承包到户的土地全部打乱重新发包，带来不少问题。一是影响农民对农村土地承包经营制度的信心。反复调整使这些地方的部分农民群众对中央土地承包政策的贯彻落实信心不足，心存疑虑。二是影响农民在土地上投入的积极性。农民的投入，特别是农田水利设施等投入，具有一次投入多年收益的特性，承包关系不稳定，承包方就不敢或者不愿对土地进行长期投资，产生短期行为，掠夺式经营，土壤肥力下降。三是经常调整，追求绝对公平，每一种每一类土地都平均分配给每个农民，造成承包地块破碎化、细碎化，不利于推广使用先进农业技术和农业机械。四是有个别基层干部在调整过程中借机谋取私利，造成新的不公平，引发新的矛盾。针对这些问题，中央多次发文强调要稳定土地承包关系。
在起草和修改农村土地承包法时，充分考虑到了这一情况。农村土地承包法第二十八条第一款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”这是关于承包期内是否调整承包土地的基本原则，绝不能动摇。在法律中明确规定发包方在承包期内不得随意调整承包地，有利于维护土地承包关系和承包地块的长期稳定，给农民吃了一颗定心丸。在这个大原则之下，本条第二款规定，在自然灾害等特殊情况下，经过批准，可以对承包地进行个别调整，并且规定了调整承包地的程序，除此以外，发包方不得以任何理由调整承包地。上述规定，可以最大限度地规范和限制发包方在承包期内调整承包地的行为，减少因发包方违法频繁调整承包地造成的问题。
（二）承包期内承包地的个别调整
原则上，在承包期内，发包方不得调整承包地。但是，原农村土地承包法起草时，我国农村社会保障制度还不完善，土地不仅是农民最重要的生产资料，也是他们最重要的生活来源，是安身立命之本。耕地承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，这么长的时间内，农村人口和耕地数量都会发生很大的变化，完全不允许调整承包地，如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征收征用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形，可能会使这部分农民失去土地或者长期没有土地。
中央关于承包期内承包地调整的政策既强调稳定，又强调解决突出矛盾。1993年11月，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，即承包期内不再根据人口变化调整土地。但是，这里仅仅是提倡，并没有明确规定承包期内不能调整土地。1997年8月，中共中央、国务院发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，重申要稳定土地承包关系，强调承包土地“大稳定，小调整”的前提是稳定，小调整只限于人地矛盾突出的个别农户。同时，文件还明确做好“小调整”工作应坚持的几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。
2003年实施的农村土地承包法规定了在承包期内可以调整承包地的特殊情况和调地程序。虽然近年来我国农村社会保障制度逐步完善，承包地的社会保障功能在逐步弱化，但是其最重要的生产资料功能和最可靠的生活来源功能并没有减弱。这次修法调研的时候，有不少地方反映，二轮土地承包时的延包政策是“大稳定，小调整”，在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法，农村土地承包法实施后严格执行关于除特殊情形不得调整承包地的规定。人口的增减变化和土地的不可移动造成“人多地少”与“人少地多”并存，除少数地方在承包期内通过适当小调整化解矛盾外，大部分地区集体经济组织成员享有的土地承包权利日益不均，矛盾加剧。从实践来看，“大稳定，小调整”是化解人地矛盾的有效方式。所以，新修改的农村土地承包法保留了原法中特殊情形可以按照法律规定的程序个别调整承包地的规定。农村土地承包法第二十八条第二款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
正确理解和执行这一规定，需要特别注意下面几个问题：
1.承包期内可以个别调整承包地的特殊情形
只有出现自然灾害严重损毁承包地等特殊情况，才允许按照规定进行个别调整。至于什么是特殊情况，必须严格依法作出解释，发包方不得随意自行解释。在九届全国人大常委会第二十八次会议上，全国人大法律委员会汇报农村土地承包法（草案）修改情况时，对于个别调整的情况提出，“实践中除自然灾害以外，还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出，适当调整个别农户之间承包地的情形”。具体来讲就是：个别或者部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；个别或者部分农户的土地因公共利益被国家依法征收或者征用，丧失土地后要求继续承包土地的；因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，人地矛盾突出的。在上述情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。
按照法律规定，并不是发生因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，发包方就必须对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整。如需要调整土地时，只有集体经济组织依法预留了机动地，或者有通过依法开垦等方式增加的土地，或者有承包方依法、自愿交回的土地，才有条件对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。
此外，本款规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。也就是说，如果发包方和承包方在签订承包合同时，承包合同中约定不得调整的，那么即使发生了上述特殊情形，也不得调整。这样规定既符合签订合同双方的意愿，也有利于维护承包关系的长期稳定。当然，如果发包方和承包方尤其是承包方自愿协商变更承包合同的，可以按照变更后的承包合同办理。(https://www.daowen.com)
2.承包期内个别调整承包地的范围
法律允许的调整只限在个别农户之间进行，发包方不得随意扩大调整范围，更不能在本集体经济组织范围内打乱原承包地进行重新发包。允许进行个别调整的承包地只限于耕地和草地，不包括林地。这是因为林地的承包经营与耕地、草地相比有其特殊性。林业生产经营周期和承包期比较长，投入大，收益慢，风险大，林地的承包经营更强调稳定性，稳定的林地承包经营权，有利于调动承包方积极性，增加投入，防止乱砍滥伐，提高经济效益和生态效益。
3.承包期内个别调整承包地的程序
进行个别调整必须遵循法律规定的程序。一是必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。按照村民委员会组织法规定，村民会议由本村十八岁以上的村民组成。关于“本集体经济组织成员的村民会议”，是指由本集体经济组织成员组成的村民会议。本集体经济组织指的是土地所有者和发包主体。根据农村土地承包法第十三条的规定，土地所有者和发包方可以是村集体经济组织和村民委员会，也可以是村内各集体经济组织或者村民小组。如果土地是由村集体经济组织或者村民委员会发包的，这里的“村民会议”应当指村集体范围内的村民会议，即由村集体经济组织成员组成的村民会议；如果土地是由村内各集体经济组织或者村民小组发包的，这里的“村民会议”应当指村民小组范围内的村民会议，即由村民小组成员组成的村民会议。关于“村民代表”，按照村民委员会组织法规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。“村民代表”由村民按每五户或者十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。本款规定的村民会议三分之二以上成员，应当指组成村民会议的全体成员的三分之二以上成员；三分之二以上村民代表，应当指发包主体范围内全体村民代表的三分之二以上代表。二是报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。就是说，在承包期内个别调整承包地，既要经所在乡（镇）人民政府批准，又要经所在的县级人民政府农业农村或者林业和草原主管部门批准，否则调整无效。按照法律规定，允许进行个别调整的承包地只限于耕地和草地。涉及耕地调整的，应当报县级人民政府农业农村主管部门批准，涉及草地调整的，应当报县级人民政府林业和草原主管部门批准。
（三）应当用于调整或者承包给新增人口的土地
在承包期内，除了因特殊情形可以在个别农户之间调整承包的耕地和草地之外，农村土地承包法还对应当用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地作了规定。农村土地承包法第二十九条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”就是说，一旦出现这些类型的土地，发包方只能用来调整承包土地或者承包给新增人口，不得随意将这些土地以招标、拍卖、公开协商等方式承包出去。这样规定，主要是考虑到在当前我国部分地区农村人多地少的情况下，充分利用集体预留的机动地、经开垦等增加的土地和承包方交回的土地等既有土地资源，用于调整承包土地或者承包给新增人口，解决一些农民无地可种的问题，可以避免在农户之间调整承包地，保持已有承包关系的长期稳定，符合广大农民的根本利益。
1.集体经济组织依法预留的机动地
预留机动地是一些地方在实施第一轮土地承包过程中，为解决人地矛盾、减少调整承包地次数，或者为解决集体经济组织开支问题，保留一些土地不实行家庭承包，而由集体经济组织统一组织经营或者实行招标承包经营的土地。
农村土地承包法第六十七条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”按照上述规定，除农村土地承包法实施前已经预留的机动地外，农村土地承包法禁止再预留机动地。因此，集体经济组织依法预留的机动地，是指符合农村土地承包法第六十七条规定预留的机动地。
2.通过依法开垦等方式增加的土地
在符合开垦条件的地方，可以根据情况依法开垦新的土地，用于调整承包关系或者解决人地矛盾。开垦土地必须经过科学论证和评估，必须符合法律规定，必须经依法批准后才能进行开垦。关于如何依法开垦土地，有关法律作了明确的规定。土地管理法第四十条规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”农业法第六十二条规定：“禁止毁林毁草开垦、烧山开垦以及开垦国家禁止开垦的陡坡地，已经开垦的应当逐步退耕还林、还草。禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿地。已经围垦的，应当逐步退耕还湖、还湿地。”草原法第四十六条规定：“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”森林法第二十三条规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”水土保持法第二十条规定：“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。”第二十三条规定：“在禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取水土保持措施。具体办法由省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况规定。”第三十七条规定：“已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕，植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。”按照以上规定通过开垦等方式增加的土地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口，以解决人地矛盾的问题。
3.承包方依法、自愿交回的土地
承包方依法、自愿交回的土地主要分为两种情况：一种情况是，按照新修改的农村土地承包法第二十七条第三款的规定，在承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其将承包地（包括耕地、林地和草地）交回发包方。新修改的农村土地承包法，一是强调“自愿”，原法强调“应当”；二是交回发包方的包括耕地、林地和草地，原法只规定了交回耕地和草地。另一种情况是，按照农村土地承包法第三十条规定，在承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。即在承包期内，承包方可以根据家庭人口的变化、从事非农就业情况以及家庭的收入水平、收入结构、收入稳定性等情况进行综合考虑后，认为不愿意也不需要继续耕种承包地，又不愿意流转土地经营权的，可以自愿将承包地（包括耕地、林地和草地）交回发包方。承包方自愿交回的，发包方应当接受，并按照规定用于调整承包地或者承包给新增人口，解决承包期内出现的人地矛盾。