农村土地承包经营情况
一、农村承包地确权登记颁证情况
2007年物权法颁布实施后，中央提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，健全土地承包经营权确权登记制度。2014年11月中央出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求，“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”。2017年中央1号文件又进一步提出“加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围”。
党的十八大以来，按照中央统一部署，各地各部门继续加大工作力度，加快推进农村承包地确权登记颁证工作，整体进展顺利。截至2017年6月底，全国2705个县、3.3万个乡镇、53.4万个村开展了土地承包经营权确权登记颁证工作，已完成确权面积10.5亿亩，占二轮家庭承包耕地面积的78%。山东、宁夏、安徽、四川、江西5省（区）已向党中央国务院报告基本完成，其他进展较快省份也正处于紧张收尾阶段。从试点情况看，取得了明显成效：一是摸清了承包地底数。基本解决了承包地块面积不准等历史遗留问题，特别是西部省区和一些山区，原来承包地账面面积和实际面积出入较大，通过这次确权搞清了家底，如宁夏确权面积比二轮承包合同面积增加了近40%，江西确权面积较二轮承包合同面积增加了16%。二是让承包农户吃上了“定心丸”。这次确权采用先进测绘技术，将承包地的位置、大小、坐标等信息详细记录在案，并附有清晰的地块示意图，许多农民群众拿到证书后感觉心里踏实。三是促进了土地经营权的流转抵押。原有的承包地权属不清，不少农民不敢流转。确权后他们敢于长期流转，放心进城打工，促进了农地规模经营形成。此外，确权后可以使农民和新型农业经营主体便于开展抵押融资，提升农业投资动力。如吉林省延边州从2014年到目前共发放了5000多笔土地经营权抵押贷款，累计融资13亿元。四是推动了农业人口城镇化进程。中央近年来多次强调不能以退出土地承包权作为进城落户的前提条件。这次确权使农民群众感受到自己的承包地权益更加有保障了，打消了他们进城落户的顾虑。
下一步，农村承包地确权登记颁证工作将以加快推进为目标，以汇交数据为重点，以实地督导为手段，切实做好以下工作：一是加快推进试点进展。多措并举，推动各地加快推进试点。二是加强工作质量监管。联合相关部门加大督导力度，确保工作质量。三是加快数据平台建设。加强对确权数据的质检和汇交，加快平台建设。四是推动确权成果应用。
二、农村土地流转情况
近年来，农村土地经营权流转总体健康有序，呈现以下特点：一是土地经营权流转增速逐渐趋稳。截至2016年底，全国家庭承包耕地流转面积4.79亿亩，比2015年底增长7.3%，增速同比下降3.5个百分点。流转面积占家庭承包经营耕地面积的35.1%，比2015年提高1.8个百分点。流转出承包耕地的农户达6788.9万户，占家庭承包农户数的29.7%，比2015年上升2.2个百分点。二是转包和出租仍是流转的主要方式。耕地流转方式仍以转包和出租为主，分别为2.26亿亩和1.68亿亩，占流转总面积的比重分别为47.1%和35.1%；以入股方式流转土地面积为0.24亿亩，占流转总面积的比重为5.1%；以互换、转让方式流转面积的比重分别为5.4%和2.7%。三是耕地流转入合作社和企业的比重保持稳定。在全部流转耕地中，流转入农户（包括专业大户、家庭农场）的面积为2.8亿亩，占耕地流转面积的58.4%，比上年下降0.3个百分点；流转入合作社的面积1.03亿亩，占耕地流转面积的21.6%，占比下降0.2个百分点；流转入企业的面积0.46亿亩，占耕地流转面积的9.7%，占比提高0.2个百分点；流转入其他主体的面积0.5亿亩，占耕地流转面积的10.3%。四是土地流转规范化程度进一步提高。耕地流转双方签订流转合同5139.6万份，涉及流转耕地面积为3.27亿亩，分别比2015年增长10.1%和8%；流转合同签订率为68.2%，比2015年增加0.4个百分点。五是流转用于种粮的面积占近六成。农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物面积为2.71亿亩，占流转总面积的56.5%，比2015年下降0.2个百分点。六是规模经营农户数量持续小幅增加。经营规模50亩以上的农户数持续增加，达到376.2万户，比2015年增加19.6万户，增长5.5%，占总农户数的1.4%。其中，经营规模50—100亩、100—200亩、200亩以上的农户数分别为252万户、88万户、37万户，占50亩以上农户数的67%、23.3%、9.7%。
三、土地承包经营纠纷调解仲裁情况
农村土地承包经营纠纷调解仲裁法颁布实施以来，各级政府及农村土地承包管理部门积极主动贯彻落实，农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作不断加强，在农村土地承包经营纠纷总体上呈增长态势的情况下，绝大多数纠纷得到了及时有效的化解。一是农村土地承包经营纠纷调解仲裁配套制度基本健全。按照农村土地承包经营纠纷调解仲裁法要求，农业部、国家林业局陆续修订发布了一系列规范性文件，以法律为核心、以《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》《农村土地承包仲裁委员会示范章程》为骨干的仲裁工作制度体系已基本建立。配套文件包括《农村土地承包经营纠纷仲裁法律文书示范文本》《农业部关于加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁培训工作的意见》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁员培训大纲》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范》和《仲裁工作流程图》等，仲裁工作总体上有法可依，有章可循。二是农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系不断健全。仲裁委员会数量逐年增长，仲裁员队伍不断壮大，乡村调解组织不断健全。截至2016年底，全国已设立仲裁委员会2472个，聘任仲裁员3.9万名，其中县级仲裁委员会达到2374个，基本覆盖全国各涉农县（市、区）。根据2016年专项调查，乡镇一级设立农村土地承包调解委员会31716个，村级调解组织59万个。“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系已基本健全。县以上农村土地承包管理部门普遍开展了有针对性的仲裁员队伍培训，仲裁队伍整体业务素质有较大程度提升。三是纠纷调解仲裁工作不断推进。全国约有900多个仲裁委员会实际启动了仲裁程序，没有启动仲裁程序的仲裁委也普遍加强了纠纷调解工作，对涉及人数较多、矛盾较大的纠纷，仲裁委主动派人深入乡村，指导或与乡镇、村级组织共同进行调解。据农业部统计，2010—2016年，30个省（区、市，不含西藏）县乡村累计受理农村土地承包经营纠纷185.89万件，其中，乡村调解150.34万件，仲裁案件13.18万件。绝大部分纠纷通过乡村调解和县市仲裁能够得到化解，2010—2016年县乡村三级受理纠纷当年调处率基本保持在88%左右。
从纠纷发生总体情况看，土地承包纠纷明显增加，由2014年的14.84万件增长到2016年的25.71万件，年均增长32.1%。土地流转纠纷也呈逐年增长，由2014年的9.17万件增长到2016年的超过10万件。从仲裁委员会受理的案件类型看，主要是承包地边界纠纷、未实际取得承包权纠纷、农户间口头转让承包地纠纷、农户与经营大户及企业之间的流转纠纷、侵害妇女承包权益纠纷等。从纠纷的发生和变化角度看，二轮土地承包政策法律落实不到位给纠纷的产生和化解留下了隐患。从纠纷的调处方式看，无论是纠纷当事人还是基层政府都倾向于首选调解方式化解纠纷。实践看，乡村调解发挥了重要作用，使绝大多数纠纷得到了化解，一些地方实现了“小事不出村，大事不出乡”。即使是对确权登记颁证工作中出现的大量矛盾纠纷，地方政府也注重发挥村民民主协商的作用，更多地依靠乡村调解、县土地承包管理部门靠前指导的方式化解。选择仲裁方式的都是争议较大、意见严重对立、对抗性较强、当事人难以达成合意的纠纷，仲裁纠纷数量虽然占纠纷总量比重不高，但仲裁对化解矛盾发挥了重要的示范作用。
四、工商资本租赁农地监管情况
2014年，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。为贯彻落实中央要求，2015年农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，要求对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地建立上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”。各地积极建立健全相关制度，取得一定成效。一是建立农地流转审查监督制度。全国23个省277个市1223个县出台了实施意见，对把握政策界限、建立健全监督防范制度、完善相关工作措施做出了规定。171个市1338个县建立了农地流转审查监督机制，对工商企业大面积、长时间租赁农户承包地实行监管。二是审查监督机制作用初步显现。截至2016年，全国共审查工商资本租赁农地38.59万宗，其中有5.07万宗流转未通过审查，约占审查总数的13%，对于从源头预防风险发挥了重要作用。工商资本通过审查审核后租赁农地面积2729万亩，约占2016年土地流入企业面积的59%。
从各地反映情况看，建立健全工商资本租赁农地监管机制过程中还存在一些困难和问题。一是监管手段不足。已经建立监管制度的地区反映，由于没有法律授权，对不按要求审核备案的租地企业无法监管，而且农业部门也难以协调公安、国土、工商等有关部门进行联合审查监督。二是基层农经机构亟待加强。从地方实践看，开展工商资本租地审核主要依托县乡农经管理部门，但当前许多地方乡镇农经机构弱化，专职人员缺失，导致一些资质审查工作难以顺利开展。
五、草地承包情况
草原承包经营制度是我国农村基本经营制度的重要组成部分，是党在牧区政策的基石。(https://www.daowen.com)
我国草原面积近60亿亩。草原承包经历了三个阶段。第一阶段为探索试点阶段，始于20世纪80年代初。第二阶段为推进实施阶段，始于20世纪90年代初。第三阶段为规范提高阶段，始于20世纪90年代末。2002年9月国务院《关于加强草原保护与建设的若干意见》明确提出，要按照长期到户的原则，进一步推行草原家庭承包经营制，落实草原生产经营、保护与建设的责任。2003年3月修改实施的草原法，对草原承包作了更加具体的规定，为进一步推进草原承包经营制的落实奠定了法律基础。
从各地实践看，当前草原承包主要有家庭承包、联户承包和其他承包方式等三种形式。家庭承包是指依法拥有草原所有权的集体经济组织或依法获得国有草原使用权的集体经济组织（国营农场）将草原承包给家庭经营的承包方式，适用于人均草原面积较大的牧区和基础设施较好的人工草地、割草地。目前已承包草原中79%是家庭承包。联户承包是指依法拥有草原所有权的集体经济组织或依法获得国有草原使用权的集体经济组织内部的多个农牧户联合承包经营一片草场，主要适用于人均草原面积较小、不便细化到户的牧区和半牧区草原。目前已承包草原中19%是联户承包。其他承包方式包括竞价承包、专业户承包、租赁承包等，是指依法拥有草原所有权的集体经济组织或依法获得国有草原使用权的集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式开展的草原承包，适用于农区户均面积较小的草地和地处偏远、管理不便或者质量较差的草场。其他方式承包占2%。
我国草原承包呈现三个主要特点。一是牧区县草原承包落实情况较好，管理比较规范，且大多实现了家庭承包。截至目前，108个牧区县草原承包面积23.6亿亩，占其草原总面积的97%，其中承包到户的为20.5亿亩。二是草原承包确权历史遗留问题较多，各地在九十年代划分草场时受当时客观条件所限，存在四至不清、程序不规范、合同不完善等问题，各地妥善解决历史遗留问题、疏解牧民间纠纷的压力较大。三是部分省区国土二调数据与已落实的草原承包面积间存在较大出入。如内蒙古自治区公布的国土二调草原面积为8.87亿亩，但自2011年以来，内蒙古实际落实草原补奖政策面积为10.4亿亩。
截至目前，全国累计承包草原43.1亿亩，占全国草原面积的73.2%。其中，268个牧区半牧区县承包草原32.4亿亩，占其草原面积的92.4%。
六、林地承包情况
（一）林地确权登记基本情况
1951年根据政务院《关于适当地处理林权明确管理保护责任的指示》中“零块分散的山林，由县人民政府发给林权证明”的规定，我国对农村山林确权发证由此开始。1981年，按照中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》要求，“国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡属权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变”的有关规定，原林业部组织开展并基本完成了“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）的全国集体林地所有权确权登记发证工作。1985年的《中华人民共和国森林法》关于“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个—9—人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权”的规定，标志着我国对森林、林木和林地所有权、使用权登记发证的法律制度由此正式确立。
根据2003年、2008年中共中央、国务院先后颁发的《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，完成了“明晰产权、承包到户”为主要内容的集体林权制度改革。截至目前，全国集体林地28亿亩，已确权面积27.05亿亩，占各地纳入集体林权制度改革面积的98.97%。其中：家庭承包经营14.28亿亩（均山到户12.51亿亩、联户承包1.77亿亩），占已确权面积的52.79%；自留山3.91亿亩，占已确权面积的14.45%；集体统一经营6.17亿亩（含集体股份制经营4.16亿亩），占已确权面积的22.81%；其他方式承包2.69亿亩，占已确权面积的9.95%。全国已发放林权证1.01亿本，发证面积26.41亿亩，占已确权林地总面积的97.65%。
（二）集体林权流转与抵押贷款情况
2009年以来，全国集体林地流转面积累计达2.83亿亩，占已确权林地面积的10.48%，其中近七成面积流向了工商资本。全国林权抵押贷款累积达3000多亿元；2016年底，全国林权抵押面积近1亿亩，贷款余额1300多亿元，比2010年增长近3倍，占林业贷款余额的比重提高了8个百分点。
实践中，林地承包经营纠纷累计超百万件中，流转纠纷是大头。一是强迫或欺诈承包农户流转。个别地方违背承包农户意愿流转、低价流转导致纠纷呈上升趋势，并诱发群体性上访事件，难以调处。二是流入林权方搞“圈地炒林”投机性问题严重。地方反映，有的工商资本流转林权后没有搞经营，主要是寻租倒卖、囤地升值、套取强林惠林政策、改变林地用途和林地性质等投机行为，攫取数倍的违规收入，没有达到流转实现规模经营的目的。三是“林权资本运作”抬头。随着林权流转非法集资打击力度加大，林权流转搞资本运作苗头呈上升趋势。有的地方出现了只要林权证、不要林权的低价购买林权证的“林权流转”苗头。基本路径为：首先，工商资本通过村组干部等农村“能人”组织大规模低价收购林权证；其次，通过评估公司“低价高评”提升森林资源资产账面价值，然后到资本市场融资或金融机构贷款套取资金，最后抽逃资金、拍卖林权，形成了一个完整的“灰色”利益链条。该势态如蔓延会增加不良贷款率、触发风控，需引起高度重视。另外，森林资源资产“低价高评、高价低评”现象会扰乱森林资源资产评估市场，影响林权抵押贷款业务发展。建议，一是赋予行业部门对林权流转的监管职责。
建立对工商企业等社会资本流转土地经营权的监管制度，加强土地经营权流转的事中事后监管。二是实行流转双方面签制度。确保流转双方真实流转意愿表达，也可发挥行业部门信息集中优势提供警醒服务，做到事前预防。三是推行林权流转信息公示制度。流转信息公开，可及时接受全社会监督，做到尽早发现，减少纠纷调处。
（全国人大农业与农村委员会法案室根据农业部、国家林业局有关材料整理）