新闻媒体对决策者的影响
早在建国之初，美国国父们就认识到，一个具有新闻自由且不受羁绊的媒体是维持民主制度活力和生机必不可少的机制。他们对新闻自由的笃信说明其对平民大众的智慧和判断力的基本信念，而大众智慧则需要基于大众对政府作为的了解。正如托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）所说：“我们的自由有赖于新闻媒体的自由，对新闻自由任何形式的限制都不可能不对自由造成威胁。”[8]
新闻媒体与政府的关系既紧张又复杂。这种关系由来已久，而且会一如既往地存在下去。新闻媒体在外交决策中的作用与行政机构和立法机构的作用交织在一起。这三方各自为战，但又不断与其他两个分支中的一支形成联盟，向另外一支力量发动攻势。美国政府行政立法机构与媒体之间在结构和制度上的不同是造就其相互关系、加剧政策分歧的根源。但是，解决媒体与政府机构间的分歧对整个国家的利益来说不见得是件好事。因为无论媒体给政府决策如何制造麻烦，新闻媒体与政府机构间的竞争是杰斐逊认为必要的外部约束机制，也是“自由的代价”（Price of freedom）。
外交决策者、公众舆论和新闻媒体三者间看似循环往复的关系曾引发学者们的疑问：“究竟谁主导谁？”大卫·多姆克（David Domke）等对“诉诸公众”（Going Public）在《爱国法案》（The Patriot Act）通过过程中所起作用的研究中提出，政治精英操控新闻媒体向公众发布信息的能力在国内发生危机或骚动时最为强大。[9]布兰迪斯·凯恩斯-罗恩（Brandice Canes-Wrone）断言，总统往往在公众有可能赞同的问题上求助于公众，而且总统一般这样做的前提是他们自己首先也对该问题持赞同态度。而总统如此行事的目的就是与国会抗衡。总统向公众寻求支援对于决策是有积极意义的，因为至少在总统和公众意愿一致的情况下，公众的利益和总统的政策倾向得以成为法律。[10]
较之媒体在公众的态度和行为上的影响，其对政治精英的态度和行为影响实际上更加明显。新闻媒体通过提供及时国际时事讯息，为决策层第一时间提供最新动态信息，对白宫和国会外交决策的贡献功不可没。白宫及其下属外交决策相关行政官员密切关注主流报刊，以随时了解其他决策官员和国会成员的言行，掌握哪些决策官员向媒体透露了哪些决策相关的信息，并由此揣测其政治政策目的。此外，他们还对媒体国际报道有浓厚兴趣，因为这可以弥补驻外使馆报告的不足，使其对国际动态有更全面更客观的了解。
媒体的大量报道会给社会特别是决策者造成必须采取行动的需求，因而成为促使对应政策出台的动力和压力。媒体激发国内舆论给外交政策者施加压力的力量极为强大。学者们通过深入采访发现，外交决策者们经常感受到外界的压力，而且在外交决策中也多少受媒体报道的影响。如吉米·卡特（Jimmy Carter）总统的副国务助理霍丁·卡特（Hodding Carter）所说，“媒体全球化为外交决策制造了强大的国内压力，迫使决策者对本来不会理会的问题采取行动。一旦摄像机出现，压力就无时无刻不存在。例如南非问题早就存在，但电视报道使其家喻户晓后，就迫使国会必须采取行动。……电视可以使小问题变成严重的主要问题”[11]。美国总统身边的工作人员也常表示：“媒体在白宫决策过程中……在白宫会议上都具有非常重要的作用。总体来说，白宫讨论媒体的时间比讨论其他机构的时间都要多，包括国会……所有政策的制定和发布都要考虑到媒体的反应。”[12]
至于新闻媒体报道量达到何种程度才能真正给决策层造成压力，迫使其采取对应行动的问题，有学者指出，至少要每天在报纸头版和晚间新闻最初十分钟以重要新闻的形式，持续三到四天，才可能引起官方的注意。少于这样报道量的新闻，比如只在国际新闻版面出现，或者晚间新闻结尾出现的新闻报道，是不可能影响政府决策的。[13]
决策者对媒体压力的评价各异。高英指出，从总统到其各级决策助理，从各部部长到具体负责的官员，都目标明确地、有意识地抵制来自媒体特别是电视报道的压力，竭力不受媒体影响。[14]少数决策者认为媒体压力是好事，可以帮助制定更合理的政策。但大部分认为媒体压力的影响是消极的，是决策的阻力。如卡特时期国家安全顾问罗伯特·帕斯特（Robert Paster）就持此观点。他认为问题的关键“在于民主，而不在于媒体。媒体使得更多的人参与进来，民主的目的也在于此。我们也举双手欢迎。但是对于决策者来说，特别是国务院的工作人员，媒体和民主就是一种阻力。如鲠在喉，苦不堪言”[15]。
理解媒体于决策者的压力就必须将政治过程的最终目标铭记在心。决策者必须在公共领域正议论纷纷的大背景下谋划出既反映选民意愿和利益，又具有政治可行性的政策。也就是说，如果民主选举的政府想维持政权，那么不受欢迎的政策就基本上是适得其反的。为了获得连任，政府必须对选民关心的问题作出回应。在此过程中，决策者及其他相关官员必须兼顾各方面的公众舆论，而不能仅仅以大众倾向为依据。媒体给决策者带来压力的相关研究至少证明一点：媒体与外交决策之间的影响绝对不是单向的，外交决策者频繁利用媒体传达政策，了解民情，并不能遮蔽媒体对外交决策者施加的压力乃至影响。
影响公众舆论并不是媒体对外交决策产生影响的必经之路，有时媒体可能对决策者产生直接影响。例如，媒体就曾直接影响老布什总统在索马里问题上的决策。“……布什说，他和妻子芭芭拉在白宫看电视时，看到那些忍饥挨饿的孩子可怜巴巴地乞讨一小碗米饭，他打电话给国防部长迪克·切尼（Dick Cheney）和参谋长联席会议主席科林·鲍威尔（Colin Powell）将军，‘请来白宫一趟’，布什回忆这样对两位军事首领说，‘我——我们——不能再坐视不管了，你们得做点什么。’”[16]在读了《纽约时报》上一篇关于索马里人道主义危机的文章后，老布什总统在该文章旁提笔写下如下几个字：“这太糟糕了，难道我们就不能做点什么吗？”并把这份报纸连同其批注转给了国防部。此后几个月，总统选举迫使布什无法在索马里问题上轻举妄动。但是，在1992年总统选举输给威廉·克林顿（William Clinton）后，布什无所顾忌，马上作出了干涉索马里的决策，在其白宫岁月的最后几天中作出了向索马里派驻两万名美国驻兵的决策。此时，无论是公众还是国会都没有特别关注索马里问题。不但如此，布什决定派兵时美国国会正处于休会期间。[17]
老布什总统的新闻秘书马林·菲茨沃特（Marlin Fitzwater）也曾直言：“我是两三个强烈建议他采取行动的人之一，而这主要出于同情电视画面上那些忍饥挨饿的孩子。”[18]
此外，媒体是决策者衡量民意的标尺。新闻媒体在公众舆论认知的形成方面具有显著的影响作用。决策者通过评估公众舆论现状来估算批评时政的政治得失，但他们无法了解公众对外交问题考量和感受的全貌，而必须依赖新闻媒体选择性提供的报道和解释。新闻媒体因而在决定舆论解释框架方面占据着主宰地位。[19]白宫也经常受制于公众舆论。大卫·卡伯特（David Culbert）记录了林登·约翰逊（Lyndon Jhonson）总统借助媒体衡量民意的情况：“总统法律顾问哈利·麦克福森（Harry McPherson）……觉得沃尔特·克朗凯特（Walter Cronkite）的特别节目‘对约翰逊本人及其公众对战争的支持摇摇欲坠的感觉影响极大’。麦克福森觉得约翰逊‘喜欢也信任’克朗凯特，……麦克福森认为约翰逊看电视不是为了获取信息，而更多的是为了‘衡量它对公众究竟会有什么影响’。”[20]实际上，公众舆论、决策官员的言行以及新闻报道三者之间是互为依存的关系。[21]正如李普曼所言，如果说公众形成政治舆论的大部分信息来自媒体，那么决策者也可以将媒体当作衡量公众对议程问题轻重缓急程度的标尺。
新闻媒体是决策者了解民意的重要渠道。有研究表明，决策精英常有意无意地错误地解读公众舆论。[22]原因之一是，除了总统可以有源源不断的各种复杂民意调查资源的支持，其他决策者除媒体外没有其他可靠的调查数据可供参考。菲利普·J.波利克和安德鲁·Z.卡茨发现，他们“考虑政治问题时没有当前某一问题上民意的调查材料为基础……大部分官员都没有来自政府的可靠民意材料”[23]。事实上，“国会和新闻媒体是外交决策官员获取民意信息最重要的代理”[24]。
而且，即便有相关民意调查公布，决策者们一般并非通过民意调查结果了解舆情，而是通过询问其他决策者和收看新闻报道来获取信息。根据美国皮尤民众与新闻研究中心1998年对81名国会议员、98名总统雇员、151名高级公务员进行的调查显示，媒体报道是行政部门官员体察公众动向最重要的消息来源，民意调查远不如媒体报道重要。该报告指出：“决策者们严重依赖媒体。四分之三的总统雇员和84%的高级行政人员将媒体列为其了解公众舆论的主要消息来源。国会议员也承认媒体是其主要信息来源，但也会利用个人联系、与选民沟通等方式了解民意。几乎没有政府官员称其会依靠民意调查，但80%的官员却能准确说出克林顿总统的支持率。”[25]这说明决策者会关注民意调查结果，但其对民意的了解主要还是依靠媒体报道所反映的情况。
新闻媒体也影响决策者对政策本身的思考。无论媒体对于民意调查中的公众反应有无影响，媒体新闻报道的解释框架却影响着决策者在决策过程中对政策利害关系的判断、对政策的基本思考以及其他决策者对政策本质及相关政治问题分析的了解。因此，决策者们则总是积极地试图左右和控制媒体报道的解释框架，鼓励那些能够帮助他们赢得公众支持的报道，控制反对意见，最为重要的是打造公众舆论，使其站在自己这边。
富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统对媒体的干预一直很反感，但却始终极为重视媒体的作用。《新闻周刊》创刊人埃弗里尔·哈里曼（Averell Harriman）和文森特·阿斯特（Vincent Astor）被罗斯福政府录用并任高位，负责直接向总统汇报情况。亨利·R.鲁斯（Henry R.Luce）麾下《财富》（Fortune）杂志前任编辑、鲁斯的同学阿奇博尔德·麦克利什（Archibald MacLeish）在美国参加二战前由罗斯福总统亲自任命为美国国会图书馆馆员，其任务是确保鲁斯麾下新闻期刊支持国策，向民众传达和报道纳粹轴心国对世界的威胁。[26]1939年10月，麦克利什就任国会图书馆官员后，刻不容缓地与《时代周刊》工作人员重新建立联系，并邀请鲁斯夫妇前往华盛顿与其相会。大战迫在眉睫，麦克利什完成使命的目的不言自明。[27]此外，从1983年韩国空客被苏联击落事件，到1988年伊朗空客被美军击落事件，到美国军事干涉格林纳达、利比亚和巴拿马，以及美国对海地、索马里、巴尔干半岛等国家和地区的军事干涉，再到出兵阿富汗，民意调查显示，民意始终与媒体报道的主调相呼应。[28]
新闻媒体也是决策者影响其他决策者的途径。正是由于决策者明白媒体以上述方式影响其他决策者，他们自己对此也感同身受，因此决策者竞相干预会影响自己及其他领导人的新闻报道及其解释框架。实际上，决策者不断争夺媒体报道解释框架以便控制新闻框架的斗争不只是为了影响公众舆论，更重要的是意欲影响其他决策者。[29](https://www.daowen.com)
新闻媒体影响民意调查设计的各个环节。尽管民意调查有其众所周知的缺陷[30]，其客观存在确实对民主政治和外交决策具有重要作用。但是，无论民意调查持续时间长短，其显示的民意在诸多方面都极有可能受媒体报道的影响。首先，调查主题、调查问卷的问题本身、问题措辞等都是由新闻媒体和民意调查机构确定的，这些具有框架性的因素会直接影响调查对象对问题的回答。从调查的用词褒贬、采访经验，到调查对象不假思索、信手拈来地对问题的回答[31]，以及对问题的一知半解等都会产生框架效应。而新闻媒体影响着民意调查构建解释框架作用的各个环节：民意调查前后的媒体对某些事务的重点报道和对某些事务没有提供深入报道以深化受众的认识，都会影响民意调查从调查主题选定、调查问卷设计到被调查对象对问题的回答等整个过程。[32]
新闻媒体是决策者了解公众立场的主要依据。决策者对大众立场的感性认识与民意调查结果常有出入。例如在国际援助问题上，绝大多数决策者认为美国公众宁愿完全取消国际援助，但民意调查却反复显示大部分人支持大幅度增加国际援助。[33]在美国参与联合国维和行动问题上也是如此：多数决策者觉得大多数美国人会反对此举，但民意调查却显示绝大多数国人对此持赞成态度。[34]但是，民意调查常得出自相矛盾的结果，因此人们常常有意忽视不利的调查。[35]也许部分是由于此类原因，同时由于主流媒体被认为会影响公众舆论，决策者很少依据民意调查得出自己对大众立场的感性认识，而更多地依据主流新闻媒体对问题和事件的报道、媒体报道引发公众关注的方式、新闻报道左右公众基本观点的原因以及媒体报道中部分决策者试图说明国民更倾向于己方立场的言行等。[36]恩特曼曾就此指出，新闻媒体和公众舆论在政治决策过程中最主要的作用是确定哪些问题、目标和对策会得到广泛支持。[37]
新闻媒体影响公众对人对事的评判标准，因此也是决策者操控公众评判标准的重要手段。例如在总统大选时，在选举、民意调查中，赞同总统还是其他领导人的抉择过程中，在二者必须取其一的情况下，新闻媒体可以通过其报道内容和措辞，影响人们在评判总统候选人时是主要根据候选人的个人性格还是根据候选人的外交经验来评判候选人。学界对新闻报道措辞、报道内容等的研究结果表明，操控公众的评判标准比操控其选择结果要容易得多。[38]从政治目的角度来说，这就已经足够了。
实际上，转变公众对某一政策的评判角度和标准以削弱公众对其的重视，与赢得公众对某一政策的支持，可以达到同样的政治效果。学者们研究发现，“即使在公众的政策倾向不变的情况下，提高问题的显性程度也会改变公众舆论的影响力”[39]。本杰明·佩奇（Benjamin Page）总结发现，政府对显性程度高的问题的反应比对显性程度低的问题的反应要更为明显。他还指出，舆论与政策一致程度越高，决策精英将公众舆论导引至显性程度更高问题所付出的努力也越多，其努力并非单纯地为了引起更多的反响。[40]布赖恩·D.约翰斯（Bryan D.Jones）甚至提出，“比起其对舆论在某问题上意见分布情况所作的反应，民主政府可能更注意应对问题本身的变化”[41]。
因此，媒体报道对公众评判标准的影响也能够提高总统决策的公众支持率。“这在国会和公众支持特别重要的国家危机时显得格外关键。好在战争新闻往往强调军事行动的胜利而忽视失败。1991年春海湾战争期间，老布什总统的支持率几乎达到90%。但这样快速增长的支持率不会持久，因为记忆会很快消退，媒体对战争纪录更仔细的探查会揭示各种失误。因此仅距布什获得超高支持率的九个月后，其支持率就一路下滑到了50%以下，而且还在不断地下降。”[42]
决策者可以主要通过新闻报道的解释框架和公众对其的反响来对某政策在公众中间的支持或反对倾向作出判断。特别是在选举过程中，如果决策者由此发觉公众对某一事件或问题的重视程度有所降低，那么他们就可以不必考虑此因素。[43]以罗纳德·里根（Ronald Reagan）政府第一任期为例，其政治上的成功更主要地来自其对公众政策倾向和公众立场的了解和利用，而并非引导美国大众支持其政策。如果盲目相信民意测验对民众政策倾向的调查结果，那么会发现大众对里根采取的许多国内外政策都一直持反对态度。然而，里根1984年的成功连任却证明，大多数选民在选举投票时并未根据军控和国防过度开支进行权衡。民意测验结果站不住脚。[44]
即使在无法对内容进行深度诠释的电视实况转播中，媒体也能够利用镜头角度转换和其他摄影摄像技术改变画面的主旋律。例如1985年里根总统参观德国比特堡的一个军事墓地以悼念战争中死难的人时，哥伦比亚广播公司（CBS）拍摄里根总统时选用了纳粹突击队员的墓地作为背景，暗示该悼念仪式可以被解释为对希特勒纳粹运动的支持。白宫否认有任何纪念纳粹军士的意图，百般努力之后也没能劝说哥伦比亚广播公司从不同的角度拍摄。[45]又如在旧金山的抗议中，媒体的采访镜头就是对准抗议者，而无视人数更多的中国支持者。因为媒体喜欢打灾难牌，而同情弱者牌确实是“最容易做的新闻”。西方人对中国的偏见，也和媒体这些微妙的处理有关。
参与设定外交议程是新闻媒体发挥其影响的重要环节。媒体经常将某些总统和其他官员希望掩人耳目的问题提上议事日程。“令政府失望的是，媒体强调的大小谣言似乎总是没完没了。”默尔明的研究证实了媒体的一个特性，即美国记者依赖华盛顿提供的信息寻找新闻线索，一旦发现新闻，就独立于华盛顿进行报道，并进而独立地影响议程的设置。美国新闻媒体在外交问题上的这一影响模式并不少见。例如尼克松政府时期美国在古巴“发现”苏联导弹基地一事前后，媒体也发挥了同样的作用。当时美国国家安全顾问基辛格认为苏联导弹基地的发现是对美国重大的安全威胁，需要强烈而快速地反应。理查德·尼克松（Richard Nixon）与基辛格对该问题重要性的认识不同，指示基辛格在此事上保持低调，因为尼克松不想让潜艇问题转变为危机。于是，基辛格开始为自己的顾虑酝酿舆论，其中就包括在与《纽约时报》专栏记者早餐时有意透露消息。不到十天，消息就在《纽约时报》爆出，尼克松也便不得不将局势升级，以迎合基辛格的危机思维。[46]
不过，需要注意的是，华盛顿包括的范围极广，既包括美国政府，又包括国内外各种利益集团，那么到底是谁推动媒体去塑造外交议程的呢？1992年7月，先后都曾任参议员外交关系委员会非洲分会主席的两位重量级参议员，来自堪萨斯州的共和党参议员南希·卡斯鲍姆（Nancy Kassebaum）和伊利诺伊州民主党参议员保罗·西蒙（Paul Simon）发动宣传攻势以督促布什政府对索马里恶劣局势进行干预。[47]他们的呼吁得到了众议院饥饿问题委员会的支持。默尔明研究指出，这些重要人物的呼声引起了ABC新闻网的注意，因为他们“决定将索马里问题引介到美国，似乎是因为发现政府官员内部出现分歧，而且从职位上看，这次涉及的是高官，参议院非洲问题高级专家”[48]。默尔明因而认为，如果没有政府内部分歧的迹象，ABC是不会注意索马里问题的。
媒体在政策缺失的情况下作用更大。尼克松政府和福特政府时期任国防部长的詹姆斯·施莱辛格（James Schlesinger）有感于新闻媒体对外交政策的影响，曾愤然直言：“如今外交政策可能被此起彼伏的国际事件牵着鼻子走，而不是根据既定方针和周密计划来制定。”正是在既定方针政策缺失的情况下，“我们就会根据直觉和影像来制定（外交）政策。在如今的时代，影像即意味着电视，政策似乎越来越取决于电视上翻动的画面，西方国家尤其如此。用约翰·肯尼迪的话来说，就是一盘录影带胜过万言书。一旦电视播放，那么国家政策就被库尔德人的贫困或索马里的饥荒所左右。如果森林中倒下一棵树，或者一场灾难发生，但没有被摄像头记录下来，就没人看得见。饥荒在苏丹或莫桑比克肆虐，东帝汶或印度镇压民众，苏联部分地区发生部族战争，可唯独索马里或波黑引起公众的关注，因为摄像机在那里”[49]。
前国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）对媒体巨大影响反思道：“电视常常是决定什么是危机的风向标。电视下结论认为前南斯拉夫的解体和巴尔干的战事是危机，他们就开始一而再，再而三地报道这些。于是，克林顿政府就只剩下想办法解决危机的份了。而卢旺达的情况如果不是更糟至少也是同样糟的时候，他们却没有报道。于是不禁令人发问，难道这意味着外交政策应该任由电视来制定吗？什么是危机难道应该根据新闻报道，根据媒体编辑决定报道的内容来定义吗？”[50]
前国防部长詹姆斯·施莱辛格也有同感：“常言道‘贸易随着国旗转’，现如今更贴切地应该是‘制裁或者军队随着摄像头转’。既然现代媒体的力量如此强大，决策就不可避免地需要考虑塑造着公众思想的这些影像。我们必须对什么重要什么不重要保持清醒的认识，确立行动指南，建立相应制度，认识到现实与电视上不断变换的画面存在巨大差异，也错综复杂得多。”[51]
对决策者来说，通过新闻媒体对公众立场的认识、对公众评判标准的干预，比民意调查结果要重要得多。决策者们可以不了解民测结果，或错误解读民测结果。如果他们真的在决策中考虑大众舆论，那么也是决策者们了解和预判公众舆论的立场和舆论倾向，以及决策者们认为的其他决策者和领导人了解到的和预判的公众立场和政策倾向。[52]
那么，为什么新闻媒体对决策者会有上述方方面面的影响？媒体对决策者的影响力源自何处呢？德里克·B.米勒（Derek B.Miller）通过分析18世纪和19世纪有关自由的法案及法律制定指出，新闻媒体的力量在于其损毁其报道对象名声的能力：“媒体压力是媒体显然能使行政官员或政策名声扫地的通信传播行为的言语性影响。”[53]也就是说，媒体可以发表言辞“在行政官员赖以行使其职能的人群中诋毁行政官员的名誉”[54]。
哈贝马斯也分析了新闻媒体权力或影响力的来源，认为新闻工作者“搜集信息，决定‘新闻节目’之取舍和公布时机，在一定程度上控制着哪些议题、建议和人物能进入由大众传媒支配的公共领域。随着大众传媒的复杂程度和运作成本越来越高，有实效的传播渠道也越来越集中化。与此同时，大众传媒在供给和需求上面临的选择压力也越来越大。这种选择过程变成一种新型权力的来源”[55]。这样，媒体选择报道对象的权力也便成为哈贝马斯所称的“传媒权力”。[56]