国会的外交决策权力：与总统抗衡
美国政治体制的设计就是为了限制政府权力，甚至以牺牲办事效率为代价也在所不惜。正如麦迪逊在《联邦党人文集》第五十一篇中所说：宪法的目的是首先“使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”[130]。
美国政治体制的优越性和局限性在外交政策问题上表现得最为明显。美国宪法赋予立法机构条约批准权、认可或否决行政机构所有重要人事任免权，其中包括所有军事人员和民事机构首脑的任免，以及最为有力的拨款权。因此，国会有权力，也经常会操控外交政策，这就是有些人所说的“微观操控”。通过拒绝批准主要行政机构的人事任免、限制外援用途、修改或否决对外条约、强迫部队改变作战部署，或仅仅威胁采取上述举措，以迫使行政当局权衡利弊，改变其外交政策。所有这些都在直接操控外交政策方面赋予国会以巨大的影响力。从国会由直接反映民意的参众议员组成的层面来看，国会在外交政策方面的影响力也从一方面保证人民的呼声得以在外交政策决策中得到反映，并从某种程度上保证行政权力不会肆意而为，牺牲公众利益。[131]
国会在外交决策方面是否发挥作用，在多大程度上发挥作用，又如何发挥作用，这是一个问题的不同方面。对这些问题的回答，会随公众对当局政策支持程度的消长而有所不同。国会参与外交决策的积极程度常常被夸大。即使拥有对外交政策进行辩论、反对、否决、拖延和阻挠的权力，但从根本上来说，国会也不能制定外交政策，而是将酝酿和执行与国家安全密切相关的外交政策的主要职责让渡给行政机构。但是，与一般国内民主社团相比，作为美国立法机构的国会在外交政策上的影响当然是不同一般的。
具体来说，美国总统是陆海空三军总司令，但宣战权却掌握在国会手中；总统具体部署执行外交政策，但其行动经费却要由国会审批；总统有权对外缔结条约，但须征询参议院的同意和批准等。诸如此类总统与国会的相互牵制，正是国父们在制宪会议上精心设计的结果。实际上，宪法关于国会权力的十八条规定中，涉及外交权的规定就有六条之多。而相互牵制的权衡机制还不是美国外交决策存在问题的唯一根源。有学者曾这样给国会的外交作用定性：国会作为总统外交决策伙伴的机制，面对现代世界对快速外交反应的需求，“显然极不适应对外交政策进行英明控制”的现实需要。更糟糕的是，无论是参议员还是众议员，在竞选过程中几乎都是围绕其选区和所代表州的地方事务进行竞选的。[132]
而且，国会权力极为分散。众议院有26个委员会，140个分会；参议院有21个委员会，87个分会；还有4个参众议院联合委员会。在外交政策领域，参众议院共有8个具有审议权的委员会，14个参议院分会、18个众议院分会直接参与外交事务。由于各委员会涉及领域和侧重不同，上述众多委员会一般不会同时参与同一事务的审理。具体到哪个委员会和分会参与某一事务的处理，要具体根据委员会的政治权力和相关事务的性质来定。
这种格局的结果就是权力的分散。即使没有异议的问题也要涉及至少四个分会。因此，某一问题陷入各种委员会和分会间的辖权之争是常事。而委员会与分会之间竞争对立也是常事。当然，有专门的管理机构负责维持秩序，推动解决方案的生成。委员会分会的立法权力并不平等，而且议员在立法问题上的权力也不平等，参众议院的领袖能够强行施压。某一问题在参议院或众议院投票通过，意味着其内部纷争至少得到暂时的平息。(https://www.daowen.com)
这种纷繁复杂的权力分配在美国二百年国会历史演进中也变得更加多样。在这二百年间，国会形成了自己独特的语言风格和行为准则。权力分配很大程度上取决于议员个人之间的较量协商，因此权力分布随时都在发生变化。但所有这些并不是说国会难以达成协议，因为这个高度发达的权力分配机制就是专门为在竞争协调中达成协议而精心设计的。而本书此处要说明的是，国会外交决策的相关运作与行政机构截然不同。
国会决策史上也曾有过委员会主席置若罔闻、我行我素、凭资历进行铁拳统治的时期。其间总统国家安全决策与国会间反而能迅速而平静地进行协调。但“水门事件”后国会进行了大幅度制度调整，彻底瓦解了资历制度，少数几个人说了算的时期因此一去不返。此后，资历制度或者说是参众议院领袖协商定夺的决策制度让位于两党集体投票否决或通过的集体决策制。
这次改革不仅向前辈的资历决策发起挑战，摈弃了该决策制度，也改变了之前的国家安全和外交决策的观念。实际上，要求决策理念改革的呼声推动了资历决策制度的终结。其结果是各委员会下设分会更为细化，并将决策权进一步分散到委员会分会中去。而当新生力量成为分会会长，他们就会推行自己的政策，培养自己的势力。
国会权力的分散使很多人特别是时事评论家认为在外交政策上国会决策行事的方式犹如有535个国务卿在行动。这种观点显然有些夸张。实际情况是，国会委员会主席人数大约有20人。他们将自己外交决策的职责等同于副国务卿来看待。当委员会的权力范围涉及存在地区争议的领域时，该主席则更会看重自己的重要性。而委员会主席权力的大小取决于诸多因素，其中最主要地要取决于其对某事务的兴趣和知识储备。如果愿意，委员会主席可以获得源自所有美国政府部门及情报部门的情报。他们有权造访相关国家地区，对相关事务进行全面调查。这些委员会主席的政治生命往往超过其国务院的对手，因为副国务卿的任职时间可以短到两年。
上述国会权力结构的变化也改变了新闻媒体对外交事务的报道。首先，国会外交事务决策重心的调整意味着国会关键决策人物敢于与行政部门抗衡。其次，国会决策结构的调整意味着国会内部存在竞争，在竞争过程中，与媒体合作以取得优势，使新闻媒体在此博弈过程中的作用不容忽视。最后，国会中的少壮派，特别是委员会主席往往会主动接触媒体，利用媒体争取公众舆论对其提案的支持，以对抗来自国会内部元老派和行政机构的反对意见。少壮派议员往往更咄咄逼人，更注意经营，步步为营地攻克一个个政治高地。他们更懂得也更善于利用媒体，而其结果则是权力多元化和信息来源多元化使得国会议员得以与总统在外交问题上分庭抗礼，而媒体则因此获得更多的报道机会。可以预见，这势必造成政府行政与立法部门之间逐步加深的冲突，也进一步加深媒体与行政部门之间彼此的成见。
国会在外交政策问题上对执政府所起的抗衡作用，也使得新闻媒体在执政府与被统治者间因时因势发挥着不同的作用。“外交政策上公众舆论的变化是20世纪60年代以来总统领导地位不断削弱和行政机构与立法机构间不断冲突的根源。不仅如此，公众舆论还将继续作为总统与国会间合作程度和冲突程度的主要决定因素。迎着公众舆论逆流而上的行政当局会招致国会更积极地参与；而一位能够调和外交政策与公众舆论关系的总统，无论他是通过调整政策还是改变公众舆论，都会在驱散国会山反对势力方面取得节节胜利”[133]。