现有媒体、外交决策层与公众关系理论模式
近些年来，国外学界从综合角度将新闻媒体、外交决策层和公众之间互动关系进行了较系统的研究并形成了如下几种基本理论模式。
至今对媒体、决策层和公众舆论互动关系最全面的研究当属恩特曼的力作《权力的映射：构造新闻、公众舆论和美国外交政策》（Projections of Power：Framing News，Public Opinion，and U.S.Foreign Policy）。[1]恩特曼在书中构建了媒体、公众舆论以及外交决策之间影响机制的框架：当外交政策问题出现，有人就会试图解释问题并提出解决方案。这个人可能是决策者，或者是恩特曼所称的施政精英，抑或是持反对意见利益集团的精英，或者甚至是媒体。而这种对问题的解释和提出解决方案的行为就是“解释框架”。有时施政精英会抢先出面设定解释框架，不给其他解释框架出台的机会。如果这种情况发生，持反对意见的精英和媒体往往会强化该解释框架，而此单一解释框架便“瀑布式”（Cascade）地撒向公众。公众从各种渠道听闻该外交问题可以有这样唯一的一种解释，因其“认知吝啬鬼”（cognitve miser）[2]的本性，公众对此唯一解释欣然照单全收，并全力支持。[3]
恩特曼的理论模式是以菲利普·J.波利克和安德鲁·Z.卡茨的公众舆论与外交决策关系“触发（Activation）”理论模式为蓝本的。波利克和卡茨认为，公众舆论一般是潜在的、不活跃的，这为决策层提供了在大多情况下实行他们认为适时适度的政策的宽松空间。但是，在有些情况下，外交政策问题会触发公众的注意力，即一般由决策层出现争议所驱动，而媒体报道主张应以符合大众利益为标准解释框架的过程。这也就是恩特曼所指的“文化背景”解释框架。
波利克和卡茨还指出，专家评议与政府政策立场有出入是触发过程的起点。这就迫使政府引出公众的参与，以争取更多的支持。如果分歧扩大到卷入更多德高望重的决策精英，那么政府就有可能失去操控公众舆论的能力。[4]
马修·A.鲍姆和菲利普·B.K.波特则将“市场”经济学引入到媒体与外交关系研究领域。他们认为，在外交决策过程中相互作用的决策人、公众舆论和媒体间的关系可以形象地比作市场经济学中的生产与需求、生产厂家与消费者之间的关系。而决策者、舆论和媒体三者关系中起决定作用的因素是信息。决策者在信息占有上具有绝对优势，但公众却可利用自身的特性克服信息占有上的弱势，而保持某种短期和长期的均势。而新闻媒体在此间的作用是尽量缩小决策者和公众在占有信息上的差距。[5]
在外交决策市场的三大角色中，公众和决策层对制定合乎其利益和喜好的政策感兴趣，但时常会出现相持不下的状况。当二者相持不下时，影响决策的能力就会因双方相对掌握的信息量不同而不同。而信息正是这一市场的主要产品。在西方国家，选民掌控着根本权力。但是在国际事务中决策层一般具有相当大的信息优势。在许多情况下，这就使决策层得以有效地操控外交政策。[6]
作为外交决策市场的第三方，新闻媒体扮演的是信息商的角色。在商品供应方面，新闻媒体仰赖决策层提供大部分新闻（其产品），因此承受着维持符合决策层解释框架偏好的信息的压力。但是在需求方面，新闻媒体同样仰仗公众来做信息的消费者，而公众的兴趣常常在于超越官方的框架来消费信息。于是新闻媒体便游刃于二者之间：对决策层的框架保持足够的顺从以维持进货渠道，与此同时以尽量不同的口吻报道新闻以引起和维持公众对外交政策相关新闻的兴趣。外交政策的决策正是几方竞争势力出现微妙均衡导致的结果。理论上讲，与分析传统经济市场中的供求均势一样，通过观察信息在决策市场三大角色中的分配情况，应该能够理解和科学地分析上述外交决策均势。[7]
“决策市场”研究方法在借鉴相关研究成果[8]的基础上，特别是汲取了波利克和卡茨“触发”模式的养分，重点利用了前人关于决策精英需时刻顾及公众反应，进而提出了自己的独到观点：公众舆论表面上似乎没有什么影响，但实际上对外交决策具有持续的影响力。关于西方国家领导层时刻关注的公众对其外交政策如何反应的问题，鲍姆和波特认为，“蓄势薄发”（Big club behind the door）[9]的公众舆论几乎从始至终地影响着外交决策的制定，尽管其影响程度大小不同，且常常是间接影响。更为重要的是，他们将外交政策看作市场过程的均衡结果。[10]
鲍姆和波特认为，缺乏市场框架或其他具有统合性的框架就很难理清新闻媒体、决策层及公众这三者之间的关系。若对外交政策决策过程有深入研究，就要改变过去将决策过程割裂开分而治之的方式，取而代之以将新闻媒体始终作为决策一分子的理论框架。[11]媒体是决策者及其支持者和反对者等竞相兜售信息以获取政治影响力的市场，媒体在报道争论各方意见过程中偏向于一方的解释框架的能力，使其政治影响力相应增加。
雅格布森另辟蹊径，详细研究了国际暴力事件发生时，新闻媒体在不同阶段的相关报道对本国外交对策的影响。他将新闻媒体对危机的报道分为三个阶段：危机前期报道，危机期间报道，以及危机后报道。雅格布森的研究发现，危机前期的报道不足以引起公众关注，因为这期间暴力冲突仅仅是一种可能。危机后期报道则多负面报道，如贪污腐败、管理不当等问题。因此，大部分危机报道集中于危机期间的情况。但是，决定是否进行报道的因素众多，而其中“大部分因素与人道主义救援无关，如：与西方国家的地缘关系、所造成损失情况、补给、法律纠纷、记者安全情况、与本国利益关系，以及新闻关注周期等。”[12]
他的结论是：新闻媒体在暴力事件前期和后期对外交决策的影响微乎其微，而对暴力事件期间的报对外交决策具有有限的影响。[13]他认为，CNN效应是美国外交决策者决定干预的必要条件，但是媒体报道本身并不足以引起干预，因为最终干预的外交决策的是快速有效的行动方案、极低的伤亡风险、干脆利索的撤退方案等其他因素。媒体对国际冲突管理的影响实际上小到可以忽略不计的程度。因为暴力冲突期间，新闻报道实际影响的范围极为有限，仅涉及为数不多的暴力冲突。后来的援助资金“从低投入高产出的长期资助方式向导致效益低下的短期资源分配救济方式转变”是新闻媒体对外交决策“隐性而间接”影响的结果。雅格布森认为，这种看不见摸不着的间接影响反倒“超出了由CNN效应产生的直接影响，因为后者仅仅影响了少数几次暴力冲突”[14]。
利文斯顿与雅格布森的研究视角不同，他提出应对CNN效应在不同外交危机下的影响做深入具体的分析。根据理查德·哈斯（Richard Haass）在《干涉：后冷战世界中美国军事力量的运用》[15]一书中对外交干涉种类的研究，利文斯顿将外交干涉分为常规战争（Conventional Warfare）、战略威慑（Strategic Deterrence）、战术威慑（Tactical Deterrence）、特别行动/低强度冲突（SOLIC，Special Operations/Low Intensity Conflict）、和调（Peace Making）、维和（Peace Keeping）、强制性人道主义行动（Imposed Humanatarian Operations）和两相情愿的人道主义行动（Consentual Humanatarian Operations）等八种，针对八种干涉的不同性质，对新闻媒体在各种干涉中的表现，以及媒体于八种外交干涉政策的决策和公众舆论的影响等进行了分析。具体如表4-1所示[16]。
表4-1 新闻媒体对八种外交干涉中外交决策和公众舆论影响一览表
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续表
利文斯顿认为应根据外交干预的八种类型具体地将CNN效应分为以下三种效应来具体进行考察：第一种是媒体的加速器作用。在该模式下，媒体被假设具有缩短外交决策反应时间的作用。但在此过程中媒体相应地也会具有积极的“实力放大器”的宣传作用。《外交季刊》编辑霍格也认为，媒体具有加速器的作用，迫使决策者“对新闻报道作出迅速回应”。但他同时也指出，媒体的加速作用也为外交决策带来了负面影响，因为媒体报道“其自身的应急性特点，因而常常是不全面的、断章取义的甚至是错误的”[17]。媒体的加速器作用极有可能出现在常规战争、战略威慑和战术威慑等情况下。[18]特种部队小规模作战（SOLIC）特殊行动等秘密行动中虽然因其行动绝密性质一般在媒体和公众全然不知情的情况下进行，但此类行动本身往往是媒体对他国形势或举动报道的反应。因此，从这个层面上来看，媒体也是许多秘密军事行动的始作俑者。
第二种效应是媒体的制动作用，并以两种形式进行制动：一是情绪抑制作用，二是对军事行动安全的威胁。情绪抑制作用最好的例证是“越战症候群”（Vietnam Syndrom）[19]，也就是越战初期公众对政府外交决策的支持被媒体伤亡情况的报道所瓦解的现象。而媒体对军事外交行动安全威胁显而易见。媒体对外交行动的大肆报道向敌方透露了战略情报，因而使外交和军事行动的效果大打折扣，甚至阻碍了行动的成功。在八种外交干涉中，媒体的制动作用可能出现在常规战争、战术威慑、SOLIC、调解和维护和平等外交行动中。
针对“越战症候群”问题，已有学者否认这是媒体影响的结果。劳伦斯·弗里德曼（Lowrence Freedman）的“裹尸袋效应”（Body Bag Efect）研究显示，即使没有媒体的因素，越战症候群也会在裹尸袋效应的重要影响下产生。[20]而雅格布森也指出人道主义干涉的重要前提之一是低程度的伤亡风险。[21]因此，与其说媒体报道引起了越战症候群不如说是美军大量伤亡的事实对外交决策产生了影响[22]，因为“无谓的牺牲是不可容忍的”[23]。
针对媒体对外交行动安全的威胁，也有学者提出异议，认为在冲突或危机期间，媒体报道虽然提高了敌方的情报效率，但也仅仅局限于某种营造气氛的程度，之后敌方的效率就会因为信息超载而开始下降。因此，美国军方应该重塑与媒体的关系，利用信息超载战略削弱敌方效率。[24]
第三种效应是媒体对外交决策的议程设置作用。媒体对人道主义危机的报道将问题放到了外交决策的议事日程之中，并促使决策者制定干预政策。不过，这种议程设置效应同样受到了学界的挑战。利文斯顿认为CNN效应被夸大了，事实上“大部分人道主义行动是在未被媒体关注的情况下进行的……而且，媒体报道本身也是官方行动引起的结果”[25]。在索马里事件中，媒体被强势精英利用，对其他官员施加压力，而且相关新闻报道也是在外交决策者确定行动政策后才见诸报端的。
史蒂文·利文斯顿（Steven Livingston）和托德·伊卡斯（Todd Eachus）以索马里事件为个案，就媒体报道是否迫使政府采取援助行动进行了研究，认为：“关于新闻报道趋势研究的成果，并不支持媒体对索马里的关注导致了布什政府做出干涉决策的论断”，实际上“干涉决策是外交和官方运作的结果，新闻报道是对官方决策的反应”。[26]
此外，罗杰·科布（Roger Cobb）等曾构建了一个外交决策进程三步模式，描述具有重大意义的新议题如何从最初的提出直到在具有决定权的体制内进入正式议程的发展过程。[27]该三步模式分别为：内部进入模式、动员模式和外部提议模式。哈贝马斯认为，如果从民主理论角度来理解这三个模式，其诠释的正是新闻媒体、公众和政治体制之间相互影响的基本模式。
在内部进入模式的情况下，各级当权者或者政治领袖提出决策提议，提议将持续在政治体制内部循环，直到正式得到处理。在此过程中，广大公众或者媒体被排除在政治进程之外，或者对提议没有任何影响。[28]在“动员”模式情况下，提议仍然来自政治体制内部，但提议的支持者必须发动主要由新闻媒体和公众舆论构成的公共领域，因为无论是为了谋得问题的正式解决，还是为了成功地实施已被接纳的提案，他们都需要某些群体和组织的支持。只有在第三种即外部提议模式下，提议才由政治体制外的边缘性力量提出。在被决策者发动起来的公共领域的帮助下，即在媒体和公众舆论的压力下，这些提议的推动力量敦促着提案相关问题的正式解决。科布等认为，“外部提议模式适用于某一政府结构外的群体的如下情况：1.陈述苦衷；2.设法使人群当中足够数量的其他群体对该问题产生兴趣，从而使它能在公共议程上取得一席之地；3.对决策者造成足够压力，迫使他们把该问题放入他们会真正认真考虑的正式议程中去。这种议程建构模式在更平等的社会可能会占主流。……但是，取得正式议程地位，却并不意味着权威的最终决策或政策的具体实施是诉求群体最初所诉求的”[29]。
哈贝马斯指出：“通常情况下，历史上的议题和建议过程中更多地符合第一种和第二种模式，而不是第三种模式。只要权力的非正式循环在政治体制内占主导地位，提议以及将问题放入议程并使其得到解决的权力就会更多地掌握在政府和行政部门的手中，而不是在议会组织手中。只要在公共领域中大众媒体宁愿——与其常规性自我理解背道而驰地——从强权的组织良好的信息制造者那里获取信息，只要他们宁可选择降低而不是提高大众传媒的论述水平的媒体策略，议题就将趋向于从权力中心提出、在权力中心加以处理，而不是遵循由社会边缘人士发起的自发过程……当然，这里还谈不上对政治和公众之间相互影响做结论性实证性的评估。对于我们来说，只要说明在感受到的危机情形下，一直被忽视的公民社会的政治活动参与者有可能具有惊人活跃而重要的作用就足够了。尽管组织的复杂性较低，行动能力较弱，尽管组织结构也存在之前提到过的不利条件，在加速发展的历史的关键时刻，这些社会行动的参与者还是有机会扭转政治体系和公共领域的常规信息传播循环，并由此改变整个体系解决问题的模式。”[30]
虽然哈贝马斯从未专门研究过媒体、公众和决策者之间的关系，但政治、公众和媒体三者关系研究的核心其实正是哈贝马斯提出的“公共领域”理论。该理论描述了公民社会的个人利益与国家权力之间的制度与实践的关系。而公共领域讨论解决公共事务的地理空间或者象征性空间，是“由大众媒体和大通讯社所支配，被市场研究机构和舆论研究机构所观察、淹没于公关、宣传和政治党派竞争之中的”[31]，“一个关于内容、观点、也就是意见的交往网络；在那里，交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公众意见或舆论”[32]。具体来说，从历史上看，公共领域空间曾经是酒吧、咖啡馆、会议大厅。新闻媒体则是后来形成的讨论政治、各等大小问题因而成形的重要空间。
哈贝马斯指出了新闻媒体在各种影响势力分化中的关键作用，他说：“一旦公共空间扩展到超越简单互动之外，一种分化就出现在组织者、演讲者和听讲者中间；出现在论坛和看台中间；出现在舞台和表演场所中间。而参与者的角色所能发挥影响的机会随着组织复杂性的提高和媒体覆盖面越来越大、专业化、多重化而不同。”[33]
在哈贝马斯看来，只有公共领域引导的政治决定才是正当的。他说：“从民主理论角度来看，公共领域还必须把问题压力放大，也就是说不仅仅察觉和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题、提供解决问题的建议，并且造成一定声势，使得议会组织接过这些问题并加以处理。”[34]