媒体的作用与影响
在政策不确定时期，媒体发挥以下几方面的显性作用：媒体在政策不确定性时期具体发挥的显性影响包括：决策层初现分歧时，媒体的作用主要是“标引”，即呈现决策分歧的端倪。其“框架”如下：第一，公众舆论在媒体负面报道的影响下，会给政府施压；第二，政府形象和可信度因媒体负面报道急剧下降；第三，决策者在媒体影响下对现行政策产生怀疑。[97]而政策不确定程度越高，决策层内部分歧越大，媒体负面报道的影响就会越大。其作用主要是为公众提供辩论涉及外交问题的相关信息，在政府和对外交问题感兴趣的公众之间的联系纽带，政府了解民意的渠道，外交官和华府决策层内部了解“情报真实性的校准源”[98]。议程设置效应对公众舆论“想什么”（哪些问题值得关注），预设评定标准功能左右公众“怎么想”（哪些问题最重要）的影响。
1.标引作用
决策层中的矛盾冲突属于常态。行政部门官员之间、小团体之间以及部门之间产生矛盾甚至冲突是司空见惯的事。正如唐晓所说，“一方面是政府行政部门与白宫总统国家安全顾问和助手之间的矛盾和斗争。前者惯于根据法律所赋予的权力循规蹈矩，强调外交政策的长期稳定性和持续性；后者注重总统的政治主张，总想掌握外交政策的创制权，想方设法使总统赢得政治资本。肯尼迪手下的麦克乔台·邦迪、尼克松手下的基辛格和卡特手下的布热津斯基都是敢于向国务卿挑战的总统国家安全顾问。另一方面是政府各部门之间的矛盾和斗争，‘各个内阁都心怀妒忌，为了各自的观点、使命、独立性和特权而纷争不已’。‘实际上，这种机构之间的纷争在各届政府里都存在着’”[99]。这些矛盾平时不为人知地发生着，只有在矛盾尖锐到公开化的程度，才通过媒体表现出来，为公众所知。
但是，决策层初显分歧时，媒体往往并不急于也不确定应倾向任何一方。因此，其报道不倾向任何一方，而只是力求全面地报道各方的主张。媒体这种不倾向于分歧任何一方地对决策层现状进行报道的行为，就是贝内特提出的“标引”行为。[100]
标引理论是制造共识理论的延伸，认为媒体报道决策层的矛盾只是对决策精英谈论话题及决策层内部矛盾的标引。媒体报道强调外交政策存在的问题或政策失误甚至失败的举动，是新闻工作者反映权力中心重大矛盾和内部斗争的职责的反应[101]，很少超出华盛顿政府决策层政策分歧的局限性。[102]此时，在媒体与政府外交决策关系中，依然是政府影响着媒体的一举一动，而不是媒体影响外交决策。[103]
标引理论实际上反映的并不是媒体影响的本质，媒体影响本是时弱时强、不同情况下作用也不同的动态存在。标引理论将决策者不同意见作为其讨论的核心，认为媒体相当准确地“标引”出或者反映出决策层的矛盾。如果白宫外交决策有激烈争议，一旦消息从决策层爆出，对该外交决策的批评意见就会见诸报端。[104]该理论恰恰反映了媒体的一个特质，即在决策层分歧造成的政策不确定初期，媒体具有不偏不倚地报道矛盾的特定作用，是媒体知会作用在决策层分歧初期的延伸。
但是，需要指出的是，决策层始终在外交决策中占据主动地位的特性，“除非政府内部（常常是国会）首先提出对白宫决策的批评，否则媒体是不会先发制人的。”[105]国联个案中国联问题的最终搁浅，源于国会对威尔逊提案的批评和质疑，媒体本身并非国联问题争议的发端。因此，媒体“对外交决策辩论没有独立性（只是边缘性）的贡献”。[106]
尽管如此，也不能完全否定媒体在标引过程中所发挥的作用。决策者在外交政策上意见出现分歧时，媒体的及时报道及时“标引”本身就是对决策层无声的压力，会影响外交政策。此时媒体对外交决策的影响作用虽然极为有限，但已超越了政府宣传工具的作用。
2.决策进程的加速器
政策不确定时期，决策者能明显感觉到的媒体影响即是媒体迫使决策者尽快作出抉择的压力。而随着信息技术的迅猛发展，媒体对事态的反应越来越快，实时电视报道更大大压缩了情报传递和决策者必须对事态作出回应的时间，迫使决策者对事件及时作出反应：决策者的决策时间因此大大缩短了。实时报道因而扭曲并大大改变了外交、政治、军事决策的进程。[107]利文斯顿和林斯基都曾明确提出媒体的加速器作用，即指当媒体迫使决策进程加速，特别是在实时报道技术出现后，决策者不得不调整步伐，加速决策进程，以适应当今的实时、实况报道的大环境。这种加速作用尤为突出地表现在突发事件的发生时。[108]
在每日必须与媒体打交道的政府官员看来，新闻媒体的侵略性和潜在的破坏性与日俱增。政府官员不得不每日面对媒体，要对政府外交措施作介绍和解释，不时还必须设法隐藏政策真正动机，掩人耳目，蒙混过关。而通信技术的迅猛发展使得通信速度快速提升，加上公众对实况报道的热衷，迫使相关官员只能根据现有的有限情况仓促作出结论。这种仓促结论往往因过早下定论，出现这样那样的错误，会对将来的决策造成问题，或者仅仅是基于国内舆论，而不是基于长期的国家利益。卡特政府前任官员劳埃德·卡特勒（Lloyd Cutler）曾感慨：媒体不仅给外交决策订立了限期，而且把外交政策的内容转换成了极可能是误导性的但却是具有说服力的电视画面。[109]
决策者因此叫苦不迭，抱怨“没有时间安静地审慎抉择，私下达成协议，谋求公众的理解”[110]。国务院发言人尼古拉斯·伯恩斯（Nicolas Burns）就此评论说：“瞬时新闻播报常要求政府对时间进行瞬时的分析……在我们的时代，一旦距离半个世界的地方有事态发生，在我们还没有机会接到驻外大使更详细的报告、仔细考量审慎抉择之前，CNN国务院特派记者史蒂夫·赫司特（Steve Hurst）就询问我对事态作何反应的情况并不稀奇。”[111]布什政府国务卿詹姆斯·贝克（James A.Baker，Ⅲ）对索马里事件前后的CNN效应也深有感触，他说：“它所做的就是一件事，即逼迫决策者表明政策立场。我还必须清晰迅速地表明立场。你处在实时模式下，根本没有时间三思。”[112]
实时报道技术的出现，使得肯尼迪总统在古巴导弹危机期间只给几个报刊编辑打打电话便能让媒体缄默而获得六天运筹帷幄宝贵的时间。不过，这样的时代一去不复返了。同时，在危机期间像肯尼迪的国防部长麦克拉马拉那样一眼电视不看就能气定神闲地指挥若定的时代，也成为历史。[113]
但是，导弹危机期间新闻媒体却也发挥了常常为人所忽视的似乎为如今“实时、全球性媒体”所应有的重要作用，以实时通信的媒体特殊方式帮助结束了这一危机。当时，美苏政府间的沟通方式极为落后，要花费六到八小时传递和翻译信息。为了克服这一障碍，绕过克格勃和苏联军方，赫鲁晓夫开始尝试直接通过电台广播向美国传递信息，因为赫鲁晓夫清楚地知道美国从未停止过对苏联电台的监听。罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）这样回忆危机结束当天的情形：“他（赫鲁晓夫）指示莫斯科公共广播信号传输系统保持工作状态，随时等待他的消息。他的消息以这样的方式传递为的是避免加密解密的漫长过程……为了省却这六到八个小时的时间，赫鲁晓夫坚持将最后的讯息刻不容缓地传送出去，因为他担心我们当时正争分夺秒地准备发动军事行动。”[114]
与此同时，美国哥伦比亚广播网（CBS）莫斯科通信员马文·卡尔布（Marvin Kalb）预计到赫鲁晓夫的声明，与纽约电话连线，同步收听莫斯科电台当天早上的广播。而当卡尔布为莫斯科电台的声明作同声翻译时，肯尼迪总统及其幕僚就在白宫全文收听。[115]
3.CNN效应（消除决策者与公众间的信息不对称、决策进程加速器、实力放大器）
CNN效应是近20年来政治学、传媒学界研究新闻媒体与外交决策关系过程中涌现的新词汇。该词泛指新闻电台电视台的对某些问题特别是国际问题的实时、广泛报道迫使外交决策者加快决策过程甚至改变外交决策的现象。CNN效应时代已完全不同于一百多年前赫斯特和普利策利用手中报纸营造战争气氛，担当美西战争推手的时代。以现代通信技术为后盾，24小时不间断及时新闻播报为特征的CNN效应，已成为新闻媒体与外交决策关系史的分水岭。此前的国际新闻报道无论从广度、深度和速度等方面都无法与CNN时代相提并论，CNN效应中折射出的新闻媒体对外交决策之影响也有了新的发展。一些学者和新闻人士甚至认为，近年来信息技术的迅猛发展，24小时不间断的新闻播报，已从根本上改变了新闻媒体、公众舆论与外交决策之间的关系。[116]
实际上，“CNN效应”一词早在FOX、MSNBC出现24小时不间断新闻播报之前就已出现。CNN效应的早期倡导者认为，在实时报道中大量苦难镜头的感召下，公众会强烈要求决策层行动起来以使问题缓解，而实时报道出现之前的同类情况下公众通常不会有此反应。[117]
从理论上讲，通过及时通报信息，CNN效应本应改变以往公众信息不灵的劣势，因而打破决策者决定解释框架的被动局面。公众在信息上的劣势无论在时间跨度上还是在程度上也都本应随着新闻媒体报道速度和信息量的增长而降低。实时播报需要大量信息以保证随时有新内容播出的特点，也可能促使新闻媒体比政府对消息的解释更早地解释新闻。
但是，对许多有可能存在CNN效应的个案研究却没能发现或证实上述推论。例如，苏珊·D.莫勒（Susan D.Moeller）对卢旺达事件的研究发现，新闻媒体并没有发挥CNN效应中所指出的新闻媒体应起到的作用。[118]
本研究选取的索马里个案，亦即名为“重铸希望行动”的人道主义援助和干涉常被誉为CNN效应的典型例证。个案研究显示，1991年末到1992年7月，美国对索马里局势恶化的反应是非军事化援助，如主要救援工作通过非政府组织、美国国际发展署国外救灾办公室、红十字国际委员会和联合国相关机构组织进行。在此期间，上述救助活动和索马里的形势并未引起媒体的关注。1992年8月，布什政府对索马里实行自愿性人道主义干涉，用军用飞机向索马里运输救援物资。这一政策的制定是出于总统大选等国内因素的影响，而非媒体影响。[119]8月，美国开始向索马里派驻军事人员，媒体视线遂跟随至此，新闻报道顿时鹊起。而这并非由于当地局势恶化，而是因为有美军出现。(https://www.daowen.com)
此后，索马里持续不断的战斗和匪帮问题逐渐改变了干涉的性质。食品、药品等形式的援助显然已无助于形势的改善。12月，布什政府决定派遣海军陆战队协助维持安全。外交政策第三次调整，由自愿性人道主义援助上升为强制性援助。媒体对索马里的关注也相应逐步升温。电视上充斥着索马里内战杀戮不止、饥民遍野的画面。到1993年夏，美国和联合国又一次调整外交政策，由强制性援助降级为和平调解，以求在索马里建立合法政权。由于此过程中，克林顿政府未得到国会和国内舆论的支持，因此未能对索马里进行更有力的干涉。1993年10月，美军飞行员遗体在摩加迪沙被拖过大街的镜头令全美哗然，公众要求撤军的呼声四起，“越战症候群”的覆辙重现，美国政府不得不终止了索马里维和行动。
索马里事件前后，以乔治·凯南为代表的一批学者惊异于媒体对美国外交决策的影响，竞相展开对媒体作用的研究，但结论迥异。例如有学者认为，索马里局势动荡始自冷战结束后本是美苏争夺军事重镇的索马里，在美国战略版图上突然失去了战略意义，美国势力撤出导致的权利失衡，原美国扶持的政府遭到反政府军队攻击，由此导致内战。但索马里内战直到1992年春夏之交才因美国驻肯尼亚大使的外交电报引起布什总统的注意。但真正做出干涉决策，还是在媒体压力下进行的。[120]
乔纳森·默尔明对索马里事件中新闻报道与外交决策关系的研究结论却不同，他认为：“电视报道对美国干涉（索马里）有推动作用的论断在本课题按时间线索梳理事件与新闻报道关系的研究中得到了证实。没有理由怀疑1992年8月和11月美国外交政策重大调整之前索马里在美国电视报道中的出现影响了布什政府的行动决策。但是令人不解的是，为什么索马里会在电视新闻中出现。这是理解电视新闻对外交决策影响的关键性问题。”[121]由于没有找到关键性问题的答案，因此尽管默尔明的研究证明了时间上新闻报道在前、外交决策在后的问题，但最终得出结论，索马里事件并没有证明CNN效应，而是：“新闻记者与政府密切合作，共同谋划报道索马里的时机、确定报道的解释框架以及报道力度。从索马里我们所学到的不仅是关于电视报道对华盛顿的影响，也同样是关于华盛顿对新闻媒体的影响。”[122]也就是说，新闻媒体没有驱动外交决策，而只是对政府外交决策过程有帮助。
但是，在索马里个案中，媒体报道的消息来自政要，而非学者所预期。这些学者分析认为，干预索马里的压力来自包括重要国会成员和政府官员等决策精英在内的政府内部。而罗宾森则将美国对索马里的干涉描述为“新闻驱动媒体干涉之幻影”的代表。[123]
罗宾森在另外一篇文章中进一步指出，媒体驱动的干涉一般是不大可能的。[124]但在其后续的研究中，罗宾森重新修正了之前对CNN效应的判断，认为国外危机关键时刻新闻媒体给予的充满同情的报道，会影响西方国家政府对危机的反应。[125]索马里个案也印证了这一点。
CNN效应对决策者最直接的影响就是前文提到的政策不确定时期媒体的决策进程加速器的作用。为了表现得积极响应民意，而且显得局势完全处于掌控之中，24小时实时新闻播报迫使政要比过去更快地对事件作出反应。[126]这势必危及传统外交的优势，特别是需要极为审慎或者低调处理的外交事务。[127]而且，24小时实时播报与此前的新闻形式有根本的区别，因为它向受众传递的是大量几乎完全同时同步的生动影像。有学者甚至认为CNN效应可能从根本上改变外交决策过程以往各方影响决策的均势，但是现实却并未能证实这一推论。[128]
CNN效应的另一个对决策者的积极影响是同时具有扩大政策效果的作用。美国海军首席情报官肯德尔·皮斯（Kendell Pease）元帅将媒体的这一作用形象地称为“实力放大器”（Force Multiplier）[129]。如在“沙漠盾牌”行动期间，美军承载新式战斗轰炸机的航空母舰上特意安排CNN工作人员，任其拍下美军重型武器配备情况，有意以此方式向萨达姆展示美军实力。1996年台海危机期间，美军也是故伎重演，派遣两艘航空母舰到台湾海峡游弋，随舰电视摄影记者全程拍摄，画面实时向中国和世界传达无言却有力的信息。[130]媒体配合美军行动起到了“实力放大器”的作用，对潜在和实际存在的敌人进行无形威慑，实际上帮助美国外交决策者最大程度上利用了媒体的“CNN效应”。
4.设置外交政策议程
有一位美国学者曾说：“在华盛顿，真正为外交政策制定日程的，不是在白宫，而是在编辑室和记者的屋子里面。”[131]此言虽不免有些夸张，但却道出了新闻媒体在外交决策过程中特别是外交政策不确定情况下的重要作用。
媒体对外交决策的议程设置影响往往发生在外交政策形成初级阶段，即“问题确认阶段”[132]，也就是需要确认是否需要对某些问题采取或不采取任何外交对策的政策不确定阶段，而新闻媒体在此阶段具有影响决策者衡量是否将某问题放到外交决策议程中的作用。新闻媒体在政策不确定时期对外交政策议程的影响更为突出地表现在人道主义事件中，新闻媒体的不断报道使决策者不得不把该事件提上议事日程，并对其进行干预，从这个层面上说，新闻媒体具有一定议程设置的影响。
危机初期或政策不确定时期一旦公众或舆论精英参与，新闻媒体反映的提议就会有成效：“问题形成还有其他方式，还存在从边缘到中心之外的其他途径，包括复杂分支和反馈渠道的其他模式。但总的来说，可以有把握地说，即使在多多少少力量复杂多样的公共领域，一旦对有关社会问题的认识在边缘激起危机意识，力量关系就会发生变化。如若公民社会的参与者在此时加入进来，明确相关问题，在公共领域宣传该问题，其努力可能会卓有成效，因为当地公共领域的动员会激发出潜在的、每一个公共领域内在结构所固有的、也存在于大众媒体的传统自我意识之中的依赖感：舞台上表演者的影响应归功于台下观众的肯定。”[133]公众及媒体的作用也因此不言而喻。
在危机初期或政策不确定时期，新闻媒体的报道往往会成为将问题推上政府议事日程的引爆器。例如在1984年埃塞俄比亚大饥荒的报道中，NBC晚间新闻中第一次披露受灾儿童饥寒交迫的图片，引发了后来10个月间整个新闻媒体对该地区的大规模报道。而具有讽刺意味的是，同一时期，埃塞俄比亚在遭受大饥荒的同时，巴西却在经历着其历史上最为恶劣的干旱。当美国和其他国家政府为埃塞俄比亚提供援助、音乐工作者组织慈善义演，为埃塞俄比亚灾民募集上亿美元善款用于粮食援助、新闻媒体争先恐后地报道埃塞俄比亚灾情的同时，巴西却没有得到任何国际援助，因而忍饥挨饿。事后有学者研究发现，巴西之所以落得无人问津的下场是因为巴西的“食物分发站点分布相当零散，不像埃塞俄比亚分布得极为集中”，灾区儿童无奈地忍饥挨饿等死的镜头在埃塞俄比亚随处可见，极方便新闻界捕捉。[134]显然，没有图像，就没有故事。没有媒体报道，也就没有政府的人道主义援助行动。
同样，索马里个案中，虽然美国政府在1992年8月之前一直关注索马里饥荒问题，但媒体报道量的增加，使索马里百姓疾苦为大部分美国公众所知晓。媒体的推波助澜是最终促使布什总统作出军事干涉决策的重要动因之一。
当然，议程设置并非新闻媒体所独有的影响外交决策的机制。外交议程的设置实际上是个极其复杂的过程。除媒体外，突发事件本身、外交决策者本人、行政部门的官员，偶尔还会包括国会议员、利益集团等在外交议程设置上也都会有各自的影响。而由于政府官员和其他参与华盛顿外交决策的力量都竭力通过媒体向公众和对手传递自己的主见。大卫·肯纳默（David Kennamer）曾感慨道：“新闻媒体的议程设置众矢之的的作用与其信息来源的作用相比毫不逊色。”[135]虽然新闻媒体较之其他参与议程设置竞争的主体有较大的自身优势，主宰报道哪些外交问题，哪些国际问题可以称为重要新闻进行大量深度报道，但其议程设置作用仅能在某些问题上发挥媒体之所长，而外交议程设置一般情况下仍由外交决策层主导。
5.设定解释框架
在政策不确定的情况下，外交政策问题会触发公众的注意力。引起公众注意的过程一般是由决策层出现争议所驱动，由媒体以符合大众利益为标准的解释框架进行诠释的过程。这也就是恩特曼所指的“文化背景”解释框架。[136]
尽管大部分学者认为媒体的任务是知会，但是他们却并未能始终为维持外交决策过程中的均势而尽忠职守。相反，媒体的反应却往往使局势恶化。
在冲突早期，特别是重大冲突的早期[137]，当公众在信息上处于极端劣势，因而极易产生“团结”现象的时候，也是新闻媒体最不可能对外交决策者说不的时候。媒体会提供有利于外交决策过程中占优势一方的报道。媒体向公众兜售的是公众易买账的“团结”讯息，而媒体则得以与希望媒体保持此口吻的决策层维持关系。这一点与约翰·扎勒尔（John Zaller）和丹尼斯·丘（Dennis Chiu）的研究结论是一致的。他们的研究认为，由于媒体的消息来源依赖官方，特别是白宫和其他行政机构，因此当冲突发生时，媒体往往与公众一起“团结在国旗下”。[138]
这一点同样与恩特曼的结论不谋而合，他指出，当决策层就某一政策的争议性解释框架，如导致多重释义的含糊的文化解释而争论不休（例如伊拉克战争究竟会造成民主还是占领）时，媒体极有可能独立影响外交决策。反过来，当决策层利用文化上没有争议的解释框架推行政策，如与大多数民众所习惯或熟知的常理一致的解释框架时，媒体最不可能独立影响外交决策。“9·11”之后布什将本拉登和基地组织描述为邪恶势力就是最好的例证。而这种文化一致性解释框架是媒体最难与之抗衡的。[139]
当决策层利用文化一致性解释框架推行外交政策时，媒体报道的一元化使公众在信息上的劣势更加恶化。此时媒体提供的报道与强势决策层提供的符合文化传统的文化一致性解释框架保持一致。相反，当决策层就争议性解释框架争论不休时，媒体在报道“解释框架战争”（如决策层争议等）过程中，向公众透露越来越多来自不同渠道的信息，因而迅速缩小公众在信息上与决策层的差距。而当外交决策过程中没有绝对的强势方时，媒体则会提供多重解释框架，以满足各方在信息上的需求。在此过程中，媒体缩小了决策层和公众之间的信息沟，因此增加了公众影响外交决策的潜在机会和砝码。
当外交事件局势不明朗，主流文化因此没有立即作出符合习惯性思维的反应时，媒体和政府反对党精英则会提出不同的解释，赢得部分公众的支持。恩特曼警告说，政府由其他人界定解释框架和解决方案是在以身试险，是对外交事件处理的失当，“在无法找到有利的习惯性思维来佐护其外交路线时尤为如此”[140]。以美国为例，冷战的结束打破了许多以往的惯性思维，致使公众对外交事件的反应难以预测，而媒体在解释外交事件上的作用反而因此增强。在缺失类似冷战思维这样全方位有效的思维状态下，媒体、施政精英、反对党精英等都耐心地观望公众舆论，以甄别“哪些事件可引起共鸣，又如何引起共鸣”[141]。