媒体的作用与影响
国联案例显示，恰恰是国联问题出台初期，也就是威尔逊信心满满地推行国联理念，美国参与国联势在必行，国联政策极为明确的时期，恰恰也是媒体极为活跃的时期。而在索马里个案中，当布什明确其外交政策，正式颁布军事干涉政策之时，也是媒体争相报道，公众关注度高涨时期，以上两个个案政策明确时期媒体的表现凸显了媒体此时期的特点。
1.媒体对公众与决策者同时发生的影响
首先，对于决策者和公众来说，媒体对二者同时产生的影响如下。
（1）信息的收集者
个案研究表明，新闻媒体收集国外最新动态的信息，以及内政外交问题上国内公众舆论对政府决策的反馈信息，并将这两类信息传播开来，提供给决策者和公众。索马里个案中，公众了解政府决策和国际形势的信息来源无疑是媒体。而布什制定、调整外交决策的重要信息来源和依据是其每日跟踪的报纸和电视报道，这使布什得以及时了解局势变化，制定其认为必要的外交政策。与此同时，媒体的跟踪报道及各路专家、名人的评论，也为布什政府了解舆情收集了一手信息。
（2）决策者和公众之间联系的纽带和桥梁，是政府的宣传机器，也是制造、传播和鼓励舆论的旁观者
无论国联个案还是索马里个案都表明，大众传媒主动自愿地充当外交政策的宣传机器，是沟通决策者和公众的桥梁。信息通过媒体在决策者与公众之间的流动，即从华盛顿决策中心通过媒体向公众的传播，部分公众意见（还有部分通过与议员直接联系、抗议等其他渠道）通过媒体记者的采编和报道向决策层反馈性地流动，实际上构成了美国民主政治体制的核心民主机制。
国联问题发展过程中，威尔逊与国会等决策层内部产生分歧等信息首先通过媒体向公众的传递，威尔逊和国会都利用媒体掌控公众舆论，新闻媒体作为第三方逐渐缩小着公众与威尔逊之间在国联问题上的信息差距，在二者之间谨慎地起到沟通和桥梁的作用。
信息极端不对称，特别是公众在信息上的劣势程度，是决定公众与决策者在外交决策领域相互关系的主宰因素，这因此也促使决策者坚持发布有利于自己的信息。毫无疑问，决策者对控制信息是极为重视的。曾负责媒体运作的前国防部长副助理布莱恩·G.惠特曼（Bryan G.Whitman）注意到国防部对2003年伊拉克战争战斗部队中的随军记者采取的政策是：“我们的目标是控制信息市场。”[3]新闻媒体在信息控制与反控制过程中发挥着收集信息、解释信息和传播信息等重要作用。
媒体通过新闻报道和评析的方式宣传政府制定的外交政策，使公众了解决策意图、决策过程中的参与力量和困难，以及决策对象和国际社会对决策的反应。媒体这种在决策者和公众之间发挥的作用也常被称为旁观者（Bystander）。在旁观者的角色中，媒体一方面为决策者提供相关信息，有助于酝酿合理的外交决策，另一方面为公众提供外交决策前因后果的分析。因此，从这个意义上讲，新闻媒体对决策过程来说，起到了情报部门的作用。但是，在此过程中，就要求新闻媒体不仅提供基本事实和情报，而且要提供该事实或情报的相关事实，如理论前提、前因后果的分析等。媒体因而间接地还具有制造舆论、传播舆论和鼓励舆论的因势利导、推波助澜的作用。
（3）议程设定作用
新闻是大多数人每天了解世界各地消息的重要来源。但是，受播出时间和版面空间的限制，新闻编导只能从每日发生的众多新闻中摘选几条予以报道，而大多数新闻是上不了版面或节目的。因此，对于新闻的选择成为新闻媒体影响舆论和外交政策的环节。没有被选中的新闻或问题也就失去了曝光的机会，这些新闻或新闻所反映的问题也就失去了引起人们注意的机会，其在外交上的重要性也便随之失去了展现的机会。这一点，对于那些美国本国人没有机会亲历的国际事件尤为突出。
媒体的报道常常会引起公众和决策者对某些问题的极大兴趣和关注。日复一日，新闻媒体决定什么是新闻，无论是国内外政治新闻，是天气，还是经济、社会、文化、科技、时尚、娱乐新闻。新闻记者对事件的报道往往对千万公众了解事实、形成观念具有重要作用。新闻报道引导着大众的视线，如关注伊拉克战事、卫星发射、男篮赛事等等。新闻媒体使举国携手共睹政治历程，如总统就职典礼、国会调查案等，在无形之中影响公众舆论，在政治活动过程中使民众产生凝聚效应。[4]恩特曼也肯定地指出：“新闻媒体在公众舆论认知的形成方面具有显著的影响作用。……实际上，公众舆论、决策官员的言行以及新闻报道三者之间是互为依存的关系。”[5]
因此，新闻媒体决定报道什么，不报道什么，什么是重要的新闻，有学者把媒体的这种作用称为“把关人”作用[6]。新闻媒体看似无意的选择实际上具有重要的政治影响，因为这会决定当天乃至此后一段时间公众和决策者的政治生活的中心议题，并可能引发一系列敦促决策、制定决策的政治活动。而通过大量报道激发公众和决策者兴趣的现象也就是自20世纪50年代以来社会科学领域相当热议的主题：新闻媒体对公共议程和外交事务议程的议程设置影响。
议程设置即媒体报道的变化导致或引起各方对该问题认知变化的过程。议程设置只是媒体机构、公众和政策决策人之间复杂关系具体运作过程的一部分。该理论将研究视角聚焦在范围相对固定的问题上，探索的是媒体影响相对可见的确切方式。
李普曼无疑是提出媒体议程设置作用的先驱，但他的提醒没有在当时学术界引起重视。即使在40年之后，在约瑟夫·克拉佩尔大众媒体影响学术研究综述专著中，也只有两页的篇幅涉及议程设置，而且其介绍也极为笼统。[7]虽然此后几十年间议程设置研究数量不少，但突破性的研究成果却不多。[8]甚至议程设置研究的倡导者麦库姆斯也直言此领域的研究零散不成体系。[9]
1963年，科恩断言“媒体也许不能很成功地告诉人们要怎么想，但它却能很成功地告诉人们该想些什么”[10]。1972年，麦库姆斯和肖对1968年美国总统大选中媒体作用的研究将视角聚焦在了公众对某些问题的了解与关注度上，而不是公众的选举行为和态度，并得出结论，无论是社会问题还是政治问题，无论是地方性问题还是全国性问题，公众关注的问题都是由媒体提出。新闻受众不但从新闻报道中了解一个问题的来龙去脉，更“从新闻报道及报道的立场中了解到该问题的轻重缓急”[11]。麦库姆斯和肖因此首次正式提出议程设置概念，认为媒体通过对同一问题反复大量的报道，突出强调某些问题而忽视某些问题来影响公众舆论，影响到人们想什么。媒体对某些问题的关注程度，或者说是这些问题在媒体中的可见度越高，其对公众在这些问题上的影响越大。[12]但麦库姆斯和肖提出“议程设置说”时，只是一个相当简单的架构，其重视的是受众的认知层面，想要了解媒体所强调的是不是也是公众所认为重要的议题。
议程设置理论的假设是，通过界定什么问题是重要紧迫的政治问题，什么问题在政治辩论中属于边缘化或次重要问题，媒体可以改变现实政治中的个人观点。作为新闻媒体报道的终极产品，议程设置被一次次地证实、再证实。也就是说，媒体通过从问题的某方面进行报道，告诉人们如何解读和评判新闻。[13]从索马里个案中布什宣布政策之日起媒体报道与公众反应的实证研究及对电视报道的内容研究表明，索马里问题的重要与否以及公众对其关注程度的不断提高，主要受电视“视觉现实主义和震撼人心的呼吁”[14]的影响。显然，“人们更相信眼见为实”[15]。而同一时期饥荒问题更为严重的苏丹，因交通通信等不便没有进入媒体视线，没有引起国际社会注意，而致使大批难民死亡，这一事实也从另一个侧面证实，即使在外交政策确定时期，媒体的议程设置作用发挥着潜在但却重要的影响。
正如刘继南总结媒体议程设定影响时所归纳的那样，媒体议程设定的影响“不在于它如何影响公众对某个具体事件的看法，而在于它通过所提供的信息及提供信息的方式告诉公众什么是重要的，应给予关注，什么是不重要的，不必给予重视；这是一种隐蔽的潜移默化的影响方式，最后在公众的意识中形成某种定式，造成某种舆论，间接地对决策议程产生影响”[16]。
（4）看门狗的监督作用（Watchdog）
媒体“看门狗”（Watchdog）监督作用[17]是指新闻媒体通过发掘并曝光政策存在的问题，或政府滥用职权等问题对政府决策和政策实施进行监督的作用。媒体常通过揭发鲜为人知的事实，向当局提出发人深省的质疑，督促政府“勤政”“廉政”，“迫使当局对现行政策进行调整”，是对民主的重要保障。正如一位来自一份中西部报纸的记者所总结的：“我们是第四权，我们的职责是监督——观察和解释——政府的所作所为。”[18]
对现行外交政策存在的问题进行质疑，是新闻媒体监督作用的主要表现。美国对外交事务最感兴趣也能参与到外交事务中来的人主要有以下几种：政府官员、记者、社会其他领域的精英和关注型公众。这些人读新闻时，不但会看社论版和观点栏目，还常常会与他人讨论所闻，因而相当程度上扩大了媒体的影响。而社论和观点栏目往往也旨在影响这些舆论精英。通过影响舆论精英，媒体的社论编辑和观点栏目作家也影响了公众对外交事务的看法，并如此层层递进地影响到众多普通选民。20世纪60年代中期起，美国主流报纸社论和观点栏目对越战问题的质疑，无疑为约翰逊及其后的尼克松政府进一步介入越南的计划制造了令其极为被动的舆论环境。
新闻媒体能否发挥监督作用的问题实际上一直存在争议。[19]大多数早期媒体与外交关系的研究认为，媒体在信息上对官方来源的依赖，使他们附和着决策精英提供的信息。[20]由于政府常常对绝密行动三缄其口，一旦政府方面停止向媒体提供信息，媒体“看门狗”的监督作用就无从发挥。马丁·林斯基在对卡特政府时期伊朗人质事件的研究中也曾指出，政府只是对人质解救行动只字不提，就成功屏蔽了行动失败的消息。“电视台和主流报纸发现，政府的沉默使自己无新闻可报。结果，在相当长的一段时间里，该新闻的报道特别是在头版和头条新闻中完全杳无踪迹了。”[21]但事后，媒体发现了真相，追踪报道了此役暴露的问题，成功地令民众及华盛顿决策层，特别是国会进行反思。不仅如此，多年与白宫打交道的记者因获准与高层接触打探消息而对白宫感恩戴德，逐渐为白宫所俘获。近来有学者注意到新闻媒体对包装新闻，特别是带文字说明的图片或录像的包装新闻的依赖。而白宫新闻办公室特别擅长提供和利用这些资源。[22]也有学者对此提出不同观点，认为近些年来，媒体对决策精英解释框架的依赖已明显减少。比如，利文斯顿和贝内特就探讨了新技术的出现是否降低了新闻工作者对官方消息来源的依赖，并发现虽然官方渠道消息依然是新闻报道的重要消息来源，但技术却使媒体在对事件跟踪报道上占据了先机。[23]
（5）影响公众及决策精英在外交政策上的态度
在外交政策问题上，媒体为国际问题和外交事务问题留出的版面一般最多也不能超过10%。因此，在报道什么国家地区、报道哪些外交决策等问题上，媒体报道的内容也必须具有高度选择性。由新闻媒体在越战中的表现可以看出，新闻媒体具有通过大量电视画面、图片给受众留下深刻印象，以此改变其对相关政策态度的作用。越战中美国民众原本对赴越作战持支持的态度，在大量惨烈照片和图像报道后，态度逐渐改变，因而迫使决策者对政策作出相应调整。美国政府对索马里的军事干涉戛然而止，也正是因为美军飞行员遗体在摩加迪沙被拖过大街的镜头在媒体曝光，全美哗然，公众要求撤军的呼声四起，布什政府不得不终止行动。
近些年来，媒体，特别是电视，在影响外交政策方面的重要性急剧提升。很多情况下，他们并不是通过宣传“官方”观点，而是通过宣传“非官方”和不同意见来突出自身在政策方面的重要性。大众传媒有一支强大的信息分析和舆论制造的精英队伍。资深记者、专栏作家、社论编辑以及知名专家、学者和社会活动家等对新闻题材进行透视描述和解释说明，对外交政策的走向进行深入浅出的分析，提出自己的观点和政策建议或者批评现行的政策。这些人的观点也就是人们所说的“精英舆论”。外交决策者对“精英舆论”都十分重视，会在不同程度上吸纳其“有效”成分，并根据提出的批评和建议修正决策或行动措施。这不仅是因为“精英舆论”有着“智囊”的功能，能从更广、更深的角度来帮助分析和验证外交政策，而且还因为一些“精英舆论”的背后有着强大的政治势力，政府不得不考虑他们的观点和利益。[24]
在提升自身政策重要性过程中，媒体也利用一系列方法以起到提升影响力的重要作用，其中就包括政府与媒体之间的暗相媾和，许多不同政见以及迄今保密的文件也由此得以在媒体上曝光。有时，媒体即使掌握了确凿的事实和来龙去脉，也有意误导公众，歪曲报道，以宣扬自己认同的观点。抗战前后亨利·鲁斯利用《时代周刊》等自己麾下的媒体，有意在中国问题上误导公众、歪曲报道，宣扬自己认同的扶蒋反共观点，即是最显著的例证。媒体的其他方法也是众人所熟知的，例如“气球试验法”（Trial Ballons），即透露一点信息，然后静观公众的反应；“泄露内幕法”（News Leak），“无中生有法”（Planted Story），“自导自演法”（Staged Events），如劫机事件等。[25]
2.主要对公众发挥的作用
（1）为公众舆论提供决策相关信息，也是公众的外交事务教育者
在外交政策问题上，媒体具有教育公众、培养“外交政策意识”[26]的“责任”和作用。媒体还具有向公众解释外交政策、提供相关历史背景资料的深度报道的重要作用，否则公众会对国际事务一无所知。媒体扮演着确保公众广泛参政议政和决策的重要角色。大部分学者认为媒体的任务是知会[27]，可以起到缩小决策者与公众间信息量差距的重要作用。
一般情况下，公众很少关注外交政策，因而对于国际新闻的关注也很少，相应地造成了外交决策者的优势。这一现象在军事冲突问题的早期尤为突出。这一时期，决策者与公众之间的信息占有量的差距极大。但是，诸如人员伤亡、领导意见不合、决策者明显掩盖事实、愚弄公众等因素会促使公众急剧提高对国际新闻的兴趣和需求，力求从新闻媒体获取更多信息。而此时，通过媒体的努力，决策者和公众间信息量的差距大大缩小。若冲突持续发展，信息量差距会继续缩小。新闻媒体在此间的作用极为重要，因为国际新闻报道是缩小信息量差距的最主要也是最直接的方式。如果没有新闻媒体作为控制信息流动的第三方，或者新闻媒体仅仅作为机械地传输信息的传送带，那么决策者对于公众的外交信息需求就没有太多作出任何反应的动力。[28]当然，临近总统大选时是例外。
布拉尼斯拉夫·斯兰契夫（Branislav Slantchev）将选民制裁决策者在理论上的力量与国内观众理论相结合[29]，研究了为什么公众对决策潜在的影响会持续而不是间歇性地影响决策者的行为。斯兰契夫认为，由于相对独立的媒体可以起到相对不偏不倚、可信消息来源的作用，它可以促进公众通过“观众成本的终极结果”[30]来对决策者的外交行动进行监督。这样就更易判定公众会在何时惩罚决策者的决策失误。换句话说，独立自由的新闻媒体缩小了决策者与公众之间的信息差距。[31]
（2）设定公共议程
媒体设置公共议程的理念可以追溯到20世纪20年代李普曼提出的在当时具有创新意义的理论：大众媒体在公众个人理解外部世界中具有重要作用。他说：“从政治上说，我们所要面对的世界是摸不到、看不见、无法想象的，必须对其进行探索、报道和揣摩。”[32]在此过程中，新闻机构具有决定公众舆论倾向的影响力。李普曼的理论抓住了新闻媒体与其读者之间关系的精要。他较同时代人更早地意识到，作为社会一员，我们的主要经历并不是我们直接体验的一切，而是通过大众媒体传达给我们的经历。他最为关切的问题是大众对现实世界的认识从媒体报道受到的影响，也就是他所说的“我们头脑中的影像”[33]。换言之，人们的政治性判断或反应几乎无一例外地是根据新闻媒体提供的信息勾勒出的外部世界的所谓影像作出的。甚至可以说，大众媒体帮助塑造了人们头脑中现实的生成。在李普曼所处的时代中，纸本版的报刊是媒体干预公众对外界认识的主要媒体。而如今，我们接触信息的媒体来源从传统的报纸、杂志、广播、电视到互联网被大大地电子化和多元化。但无论信息传播的形式如何变化，李普曼的理论却依然是真知灼见。我们形成政治观点的主要信息来源来自大众媒体。
通过就某地方性问题的民意调查和对当地报纸相关报道的内容分析，有学者研究了新闻媒体的议程设置作用对舆论的影响。研究结果发现，通过更突出地报道某一问题的某些方面，媒体显著提升了该问题在这些方面被公众关注的程度。同时，该研究还发现了议程设置的一个重要作用，即预设评判标准的作用：媒体报道围绕某一问题突出强调的某些特质，也成为公众评论该问题时关注的焦点。该研究得出如下结论：通过强调问题的某些方面，媒体在告诉人们“想什么”的同时，还告诉人们“怎么想”。[34]
美国公众舆论在许多方面是根据媒体提供的讯息和分析而形成。大部分民众最为关注的是与个人生活息息相关的问题，而且大都根据自身体会来判析问题。但同时，大多数公众在诸如联邦赤字会否威胁经济、美国卷入拉美会否威胁美国国家安全等国内外大事上持有自己的观点。在这些国内外政策问题上，公众无从深入调查，无从直接参与，因此无从进行经济、政治利益分析。大部分公众没有机会直接参与政治，因此，普通民众必须依靠他人提供的信息和分析来得出结论。而在现代社会，新闻媒体就是公众依赖的信息和分析来源。因此，公众对新闻媒体的依赖性就为媒体塑造公众思想提供了巨大的空间。
公共议程设置的具体表现就是新闻媒体所关注的问题也成为公众认为最重要的问题。艾杨格等以电视新闻为例的研究证实了这一点。“通过关注某些问题，忽视其他问题，电视新闻塑造了美国公众的政治关注点。这一影响显然既不是瞬间的，也不是永久的……当电视新闻集中报道某一问题，公众的关注点随之改变，而当电视新闻继而报道其他新闻，公众关注点也紧随其后地改变了。”[35]因此，议程设置的影响结果是公众关注问题或对象受媒体引导而发生的变化。
托德·吉特林（Todd Gitlin）因此指出，媒体影响已成为意识形态体系中的主要影响因素。人们熟知的仅限于自己“社会生活的狭小领域”[36]，大众媒体通过电视画面将模拟现实带到人们的生活中，而人们发现自己仰赖这些大众媒体来构造对真实世界的认知。
（3）设定解释框架（Framing）
美国著名编辑史蒂夫·史密斯曾强调，为新闻报道选择解释框架是记者所做的最重要的决定。[37]由于国际新闻和外交事务不为普通公众所熟悉的特殊性，新闻媒体的国际新闻报道几乎毫无例外地对新闻进行背景、意义等的解释。而新闻记者对新闻提供的前因后果的解释，近几十年来被学者们称为解释框架或直接称为框架。
虽然外交决策者上至总统、国务卿、助理国务卿、美国驻各国大使、参众两院议员，下至外交政策学者都为国际事务或事件提供解释，但媒体自上而下、四通八达的信息传播范围及其日复一日、从无声到有声、静态到动态的多媒体传播频率和手段，使其对公众乃至外交决策者本人的影响在各种解释中轻而易举地占据主导地位。正如政治学家多丽丝·格雷伯（Doris Graber）所指出的：“通过解释前因后果并将其与某些事件联系在一起，新闻媒体甚至不用告诉读者相信什么或思考什么就能塑造舆论。例如媒体将中美洲的内部争斗与冷战时期苏联与古巴共产党组织的活动联系在一起，美国公众就会立即对该地区的动向高度警觉起来。”[38]因此，新闻媒体对新闻特别是公众相对陌生的国际新闻的解释，会直接影响公众舆论乃至外交决策。
媒体解释框架是指“从感知到的现实中筛选出几个方面，强调这几者间的联系，以突出强调某种特定解释的过程。成熟的解释框架一般具有以下四方面的作用：问题界定（澄清问题）、因果分析、道德评判、提出解决方案”[39]。媒体解释框架功能通过媒体预设功能（Priming）来塑造和改变受众对事件的解释和观点倾向。也就是说，媒体解释框架功能提出或突显某些解释，以牵动或鼓励目标受众按照某种特定方式进行感受、思考并因此作出判断。
有学者这样形象地比喻道：“和房屋的框架一样，新闻解释框架创建了其他因素得以建筑于其基础之上的结构。房屋中有许多部分不属于框架部分，但是如果没有框架，就没有房屋。框架决定了房屋的外观形状。”[40]具体来说，解释框架就是新闻写作的具体方法，包括解释框架性的标题、考究的遣词、修辞手法的巧妙以及叙述方式等。[41]
政治学对新闻媒体的研究则主要侧重以下几种解释框架：冲突解释框架、牵涉人群（human impact）解释框架、经济后果解释框架、道德观判断解释框架和责任解释框架。(https://www.daowen.com)
冲突解释框架通过强调个人、组织或机构之间的冲突来激发受众的兴趣。有研究发现，新闻媒体主要通过利用几种主要的解释框架来报道各种问题。其中，冲突解释框架是最重要的一个。例如，关于南非的新闻报道就常常充斥着两极势力的对抗，如黑人与白人、黑人与警察、南非政府与新闻记者、南非与世界等。“记者习惯从事件两个方面进行报道的习惯，以及有可能就以好人和坏人的方式讲述事件的冲动，导致媒体格外重视冲突。”[42]其他研究也发现，新闻报道涉及政治精英之间矛盾时，往往把错综复杂的政治简单化为表面的冲突。例如总统竞选新闻就常被媒体用冲突框架来解释。[43]也正是因为强调冲突，有学者谴责新闻媒体诱导公众对时政的愤世嫉俗和对政治领袖的不信任。[44]
牵涉人群解释框架具体指新闻集中报道新闻事件会涉及的个人或群体，通过图片或描述等手段突出一张活生生的脸，让新闻受众只要谈及或想起此新闻事件，就会想起这张脸。例如中日战争初期《时代周刊》刊登的日机轰炸后一个小男孩坐在硝烟四起、尸横遍野的上海火车南站孤零零地哭泣的照片，就深深印在读者脑海中，久久挥之不去。新闻报道往往避免直接表达对受害人群的同情，他们利用形容词、个人经历和视觉效果等激发读者的愤怒、换位思考、同情、怜悯之情，使新闻事件戏剧化、情感化。该框架在纽曼等人发现的新闻媒体几种主要的解释框架中仅次于冲突框架，而且也是重要的解释框架。在新闻市场竞争日益激化的局势下，这无疑是吸引受众的有效手段。牵涉人群解释框架常常被用来向受众传递一类信息：该新闻事件值得关注。[45]
经济后果解释框架从对某个人、团体、机构、地区或国家造成何种经济后果的角度报道事件、问题和议题。纽曼等人的研究也将其作为新闻媒体常见的解释框架。新闻报道的事件牵扯范围越大，其新闻价值就越大。一般而言，经济后果牵扯的范围往往都相当广，相应的新闻价值自然会大。
道德框架将新闻事件、现实问题和议题放在宗教理念或道德禁忌的前提下进行道德判断。由于客观性是新闻记者的职业操守，记者往往间接地在报道中利用道德框架。如通过引经据典、由此及彼的推理或通过他人之口提出自己要提出的问题。[46]
责任解释框架将引起某问题的起因或造成的后果归咎于政府或某些个人或组织。艾杨格的研究指出，电视新闻从事件、个例或个人的角度对某问题或议题进行报道而不是从更广阔的社会历史背景进行报道，实际上是在引导受众从单个人或单个事件的层面理解所报道的问题。[47]
新闻媒体设定解释框架的作用在军事、防御和外交问题上尤为突出。“人们更有可能接受媒体中关于他们缺乏直接经验或没有强烈倾向问题的报道信息。对于大多数北美受众来说，这种情况更多地出现在国际事务方面。”[48]
要理解在外交等问题上媒体解释框架对公众舆论和决策过程的影响，就有必要了解新闻报道叙事也就是讲述故事的根本原则。一旦某问题或事件成为新闻，就会被按照新闻的传统叙述方式被赋予解释框架。麦库姆斯等就此指出，新闻解释框架往往从是否能编排出好故事的角度来确定。从本质上讲，新闻强调的是能够按照新闻传统叙事方式推演故事的细节和事实。[49]新闻写作的这一特点是理解媒体框架作用如何接入决策过程的关键所在。而决策者一旦了解媒体框架作用影响公众感知的机制，他们要完成的工作就是为媒体提供能够赢得有利解释框架的信息，以便赢得公众支持。
虽然人们对事物的理解和解释源自其先前的基本信念、人际交往中的信息交换，以及媒体上的影像和文字，但在外交领域的事务上，人们都受着新闻媒体的主导。因为在外交问题上，很少有人能有更直接的消息来源。即使看过或听过消息的人们在谈论过程中也会对消息进行选择和定性，其获得的绝大多数信息依然来自新闻报道。以美国国防预算为例，除了新闻媒体，美国公众就没有其他渠道了解美国国防对象的军事意图和军事实力等信息。因此，至少在外交政策上，公众几乎没有直接从现实中获取相关信息的可能。但这并不意味着每个人会对媒体报道作出同样的反应，而是指大多数人的观点会受媒体报道的影响。[50]
需要着重强调的是，最有力和有效的解释框架是与政治文化保持高度一致性且能够在公众中引起文化共鸣的解释框架。解释框架的设定是“选择并突出事件和问题的某些方面，展示这些方面的内在联系，以推行某种特定的解释、评价和/或解决方法”[51]。最有效的解释框架是能引起文化共鸣的解释框架，也就是能够契合主流政治文化中“醒目、易懂、好记、煽情”的文字和影像进行解释的框架。[52]
解释框架设定成功与否取决于一个前提条件，即外交事件与政治文化之间是否存在一致性，且这种一致性容易辨识，这样全国的反应就纯属惯性反应了。如果施政精英成功地将外交事件与一种习惯性逻辑相结合，就“几乎无需任何认知努力就可使公众接受政府对该事件的解释”[53]。“9·11”事件之后，布什政府把该事件解释为恐怖主义分子对美国无辜百姓的突然袭击。恐怖主义分子是邪恶而不理性的，与其斗争的人是勇敢的英雄。这种解释所展现的图景是普通美国人都易于接受的，因此，社会其他精英包括媒体或保持沉默，或响应政府的解释，媒体也不断重申政府的解释框架。这是因为精英和媒体都要顾及自身的利益、前程和生存问题，很少有人敢于挑战政府对“9·11”事件的解释。事实也是如此，那些试图解释恐怖袭击事件深层原因的评论家很快被边缘化，或者被视为不爱国。
而当外交事件与公众的心目中的国家形象或习惯性逻辑没有共鸣时，公众的反应是屏蔽相关信息。出面设定解释框架的精英可以通过提供一个能与公众国家形象联系起来的解释来赢得支持。当外交事件与政治文化完全契合或者完全不搭界的情况下，政府精英对解释框架的控制是最强大的。
恩特曼举出了两个实例具体说明解释框架在以上两种情况下的作用。第一个例子是1983年9月苏联击落一架大韩航空公司客机，导致269名旅客和机组人员全部罹难。第二个例子是1988年7月美国海军舰艇击落一架伊朗航空公司客机，导致290人毙命。“两个事件中，军事指挥官都误将客机当作敌机，事后深入调查的官员也都称，当时情形下达攻击指令是正当的。”[54]
苏联击落大韩航空公司客机事件后，里根政府出面对事件订立的解释框架是，该事件是对手无寸铁的无辜平民进行的冷血屠杀。从公众习惯性的冷战思维来看，邪恶的苏联屠杀无辜百姓的解释框架是不难为美国公众所接受的。政府反对党精英和媒体都没有提出任何异议，而只是重复和不断夸大政府所提供的解释框架。但在美军击落伊朗航空公司客机事件中，事件本身是“完全与美国国家形象所背离的”，美国政府根本无法找到任何符合人们习惯性思维的解释框架。这种与习惯思维、与美国国家形象和美国政治文化完全不搭界的事件屏蔽了人们对事件的反思，而任由美国政府关于技术故障导致击落发生的解释主导舆论。反对党精英和媒体都简单地接受了政府的解释框架。相比之下，媒体对屠杀解释框架连篇累牍的文字报道和图像传播远远超过其对技术故障解释框架的宣传。[55]
从恩特曼对解释框架理论的进一步探讨中可以看出，解释框架与政治文化相辅相成的时候才会被接受，才能产生更大的影响。而且，一个国家的政府只有及时跟踪事态的发展，对事态以及国家应对措施做出合乎政治文化和民众习惯性思维的解释，才能将外交事件维持在可控范围之内。当外交决策者任由其他势力，如国内政治反对势力和新闻媒体来界定事件，那么决策者就失去了对事态的控制。如果当局无法转移公众注意力使其接受自己的外交解释，外交政策的选择权就会旁落到体制外。其结果是，政府失去对解释框架的控制，就是失去对外交政策的控制。
一战结束前后，国联问题所以得到公众注意和认同，是威尔逊总统十四点计划勾勒出的国际社会美好前景以及美国可能在其中扮演的领袖角色，符合美国公众对美国国家社会形象的期待，因而在新闻媒体随声附和中，美国公众普遍欢迎威尔逊的国联方案。
（4）影响公众对外交政策的评判标准（Priming）
近些年来，议程设置理论有了新的发展，对于这一现象的理解已经从关注新闻媒体告诉公众注意什么问题的简单议程设定层面，发展到如今将媒体影响细化为量化性质的“预设评判标准”作用和质化性质的“解释框架”作用等阶段性作用，这也就是公众辩论受媒体议题影响而影响议程的不同方式。这里的量化是指主要通过对新闻报道出现的频繁程度或强度来衡量媒体报道对受众认知周遭问题轻重缓急认知的影响。而质化是指对新闻报道角度或侧重点等研究媒体报道内容对受众在具体问题上所持褒贬态度的影响。
耶鲁大学教授艾杨格和金德的研究在肯定了媒体议题对公众议题影响，断定“全国新闻中最受关注的问题也成为受众认为是全国最重要的问题”的同时[56]，首度提出媒体还有“预设评判标准”的功能，认为媒体预设评判标准的功能还可以影响到人们的政治态度及行为，因而将媒体影响从对受众的认知影响拓展到了对受众政治态度、甚至行为的影响。
预设评判标准是指人们用以对人对事进行政治评价的标准因媒体通过取舍新闻材料、版面位置、是否连续报道、连续报道时间等，侧重报道某些问题，同时忽视其他问题而产生变化的现象。
如果可以把议程设置理解为一种记忆过程，在此过程中，话题或问题的可及性随其在大众媒体曝光次数的增加而增加，那么预设评判标准作用就在媒体对某问题的关注度与该问题在公众对政治参与者评价体系中的重要性之间建立了关联。公众的评价很大程度上依据媒体中曝光次数最多的那些问题做出的。[57]例如，如果经济问题和就业问题占据了媒体的头条新闻，那么经济政策及其实施情况就会是公众对国家领导人总体表现进行判断的基础。与议程设置有所不同的是，媒体预设评判标准的作用，侧重强调媒体是公众根据某一问题评判其领袖以及判断问题轻重缓急重要性的原因。[58]
从根本上看，预设作用是媒体影响研究的量化分析研究。通过提高某些问题在受众记忆中的可及性，预定论帮助受众界定衡量政治表现的标准。而记忆可及的信息主要取决于媒体报道的特定背景因素，诸如涉及问题的参与者、事件影像和相关信息等。[59]对决策者来说，这点对他们极为有利，因为可以利用预定论这一特性将公众的注意力吸引到成功的举措上，转移公众对存在问题的行政决策上的注意力。
议程设置与媒体预设评判标准的作用具有某种程度上的共性，因二者研究的都是某问题被媒体报道的频繁次数。“媒体预设评判标准作用是经诸多实验和调查研究成功验证的一种强大效应，这些研究不断表明，媒体通过更多或更少地突出某些问题的重要性，改变着这些问题对公众判断标准的影响。但是，与议程设置一样，媒体预设并不涉及这些问题在新闻报道中的具体措辞，而只是涉及这些问题出现的相对频繁程度。”[60]正是由于媒体预设评判标准作用主要关注某问题被媒体报道的数量，所以两则观点针锋相对或出发点完全不同但主题相同的报道在预定论的研究中属于同类的报道。与议程设置理论不同的是，媒体预设作用侧重研究媒体在公众对决策者的评判和问题重要性的排序上具有的至关重要的作用。[61]
通过议程设置，以及媒体的预设评判标准功能，媒体以如下三种主要方式影响政治进程：第一，决定政府必须解决和可以安然搁置的问题；第二，或强化或削弱领导人的能力；第三，媒体可以不同程度地干预政治宣传活动和选举活动的方向及结果。[62]
艾杨格还和西蒙一同以海外战争为例，研究了新闻媒体的议程设置、预设侧重以及框架等三种影响。他们发现，电视新闻对海湾局势报道的集中程度与盖洛普民测中认为海湾问题是当时最重要的外交问题的结果相印证，证明了媒体的议程设置作用；此外，他们还利用全国选举研究所（National Election Studies）1988、1990、1991年的统计数据进行了研究并发现，海外危机过后，公众在评价布什总统时，对外交政策重要性的重视明显提高，而这又证实了媒体的预设评判标准的影响；同时，媒体报道内容分析（显示出军事问题报道充斥媒体）和调查数据都表明，关注电视报道的调查对象往往更支持对海湾采取军事而不是外交行动，而这又证实了媒体的解释框架作用。[63]
媒体的评判标准预设作用不容忽视。如果政府想要得到积极肯定的评价，就无法对媒体报道频率高的问题视而不见。因为要得到新闻受众的支持，决策者就必须认真严肃地对待媒体提出的问题。要将注意力转移到可能赢得选民政策问题上，关键在于成功利用预定论影响制造具有新闻价值的事件。为记者提供符合高尔顿和鲁格提出的新闻价值判定标准的消息，以及有利于政府一方的信息，都是决策者操控新闻受众态度的关键。
解释框架理论与议程设置和预设理论根本区别在于其注重研究的是媒体报道内容。大众媒体对社会问题确立的不同解释框架，会引导读者根据现有信息做出一系列特定的推断，而同时也规避了读者对同一事件可能做出的其他推断。“从认知上在知识体系中预设某些信息而同时避开其他信息。”[64]通过改变新闻媒体提供的信息，框架效应可通过新闻报道的观点改变人们对事件的解释。
议程设置实际上是媒体发挥解释框架功能的初级作用，即问题界定，也就是界定哪些问题值得引起公众和政府的关注。而2001年由麦库姆斯等提出的议程设置的二级作用，也称作属性议程设置（Attributes Agenda Setting）[65]所包含的三种作用恰恰也是媒体解释框架功能的核心作用，即突出强调问题起因、鼓动公众进行道德评判（及其他反应）、提出建议和对策。而这样的话，媒体的评判标准预设作用则成为力图促就媒体框架功能的人们具体行动的目标。[66]简而言之，如果说议程设置的一级作用是媒体的选择性报道对公众关注什么问题具有的框架作用的话，其二级作用就是新闻媒体对国内国际问题报道中的褒贬倾向影响公众在该问题上的态度的特质。
新闻媒体的议程设置和预设作用侧重强调通过增加同一问题或某些问题的曝光频率，在受众头脑中留下深刻印象，以影响受众的判断和决策。而媒体的框架功能则侧重强调描述同一事件的措辞和解释的不同，来影响受众对某一问题的看法。
从理论前提来看，媒体议程设置理论的认知学基础研究认为，为了理解周遭世界，人们必须主动地对生活中耳闻目睹的经历进行分类和解释。这些分类和解释行为是持续不断地甚至在人们毫无察觉的情况下本能地进行着。而当人们对新闻媒体在某问题上的报道进行反应时，势必至少部分地依赖或受限于此前或更久之前接触过的相关解释框架。[67]具体到这种解释框架在新闻媒体报道中所起到的作用，有学者提出，新闻媒体对某一问题进行的描述方式或框架性报道，实际上对受众起到了重要的提示作用。而只有当这些提示激活了受众先前接触的解释框架，或与其相吻合，媒体的框架功能才能对受众的态度或决策产生影响。[68]
相对框架功能而言，新闻媒体的议程设置和预设影响发生作用的前提是受众头脑中对某些信息留有印象，而受众的决策过程也变成了受众搜索头脑中所存印象的过程。而媒体的议程设置和预设功能则正是在受众“多久之前”接触过、接触了多少某问题的相关解释方面发挥重要影响。而新闻媒体也正是通过反复持续地对某问题进行曝光，提高该问题的受关注程度，使其成为受众头脑中印象较为深刻，更能与媒体产生共鸣制造议程设置效应。同理，在媒体的预设作用模式中，关注度成为独立变量，受关注的问题直接成为影响受众个体在判断某政治人物和政治问题过程中的重要因素。而无论是议程设置还是预设作用，强调的都是通过报道数量发挥作用，问题曝光频率越高，受众印象越深，受众越容易受媒体影响。这也正是为什么艾杨格等学者如此断言：新闻媒体通过将大众视线吸引到某些问题上，而忽视其他问题，影响着民众判断“政府、政策以及官员候选人的标准”。[69]
解释框架作用强调的是新闻媒体对受众产生的影响不是通过报道某些问题或者问题的某些方面发生作用的，而是在对某问题描述过程中的遣词造句，是对问题进行的某种解释，而不是曝光度，引起受众的反应。也就是说，对同一问题作出的不同解释会在不同的受众中产生不同的反响。与之相对，议程设置和预设论则强调某一问题在受众头脑中的印象越深，媒体相关报道就会对受众的影响越大。[70]
对索马里个案的报道用词分析研究也证实了上述理论。新闻媒体在对索马里局势进行解释性报道过程中有明显支持和同情导向，媒体对索马里明显的支持和同情倾向，潜移默化地在公众脑海中预设了对索马里问题同情的倾向，为布什军事干涉政策准备了舆论基础，提供了干涉政策得以顺利推行的思想基础。
3.主要对决策者发挥的作用
无论是外交事务本身相关消息，还是公众的反应，媒体是决策者获取此类信息的重要来源，以及进一步制造舆论，刺激舆论，改变舆论对外交政策态度[71]的重要机制。
（1）外交问题上的重要信息来源
国联个案研究材料表明，除威尔逊总统有得天独厚的国际局势消息来源外，其他决策者和行政官员主要依赖媒体为其提供巴黎和会及国联相关问题的信息。媒体记者被派往世界各地，迅速捕捉和追踪新闻线索，及时向决策者反馈世界舆论情况，为政府提供有效的对外决策依据。国际政治信息以及多边、单边外交信息不断地通过通讯社、广播电台以及报刊等媒体进入有关政策制定人员的办公室，现在更有了电视网络、因特网等便利媒体渠道，这些渠道提供的信息成为制定政策不可或缺的依据。
报道国际新闻的记者被认为是记者群中知识最丰富、头脑最敏捷、对信息最敏感、最精明强干而且最为勇敢的一群人。他们获取消息，收集情报的能力不下于训练有素的谍报人员，获取信息的速度也比各国外交部的加密文件快得多。看报纸、收听收看新闻节目以及和记者交流来进行政策调研是外交人员获取信息的主要方式。从国家元首到外交部长，从驻外大使到外交部的普通工作人员，无一不将新闻媒体作为他们了解国际风云变幻的耳目和捕获信息的得力助手。在美国政府的日常工作中，外事官员通常都是先通过阅读、观看、收听媒体的消息来获悉世界各地情况，接下来才是中央情报局和其他情报部门的详细报告。正如一位国务院官员所说：我们每天要干的第一件事就是看《纽约时报》国际要闻，在国务院没有《纽约时报》就别想工作。[72]“美国前总统卡特在一次接受记者采访时说，他每天早晨上班总是先看当天的新闻摘要，然后分别写便条给国务卿、国家安全顾问或是中央情报局局长，了解其中的一些具体情况以及计划采取的措施。里根总统则是选择每晚和他的高级顾问一起观看电视新闻。然后研究电视新闻对政府决策的评论，预测第二天将会有什么新的热点问题以及讨论如何对付这些问题。”[73]
新闻媒体传递外交信息的功能在处理危机和突发事件中尤显突出。有时，在一些危机事件中，传媒有可能是决策的唯一信息源，尤其是当对手极其抵触官方接触时，媒体就变得至关重要。散布在世界各地尤其是敏感地区的国际通讯社记者和驻外记者，以其敏锐的触角和细密的关系网，用最快的速度首先向总部和国内发回报道。而驻外大使馆往往要在数小时或更长的时间之后，才有相关消息传回，这些多半通过官方渠道得来的消息，虽然更具有权威性，但却不一定完全真实，也不一定全面。如美国前国务卿中东事务官员丹尼尔·克哲尔曾就媒体在中东地区的重要作用表示：“媒体比我们更容易接触这些国家，所以我们在看媒体报道时比看我们使馆的报告还要仔细。”[74]由于危机地区形势险恶，很不安全，外交人员很难停留和深入，而这对于训练有素的记者恰恰是最激动人心、最能施展其才华的关键时刻。在诸如绑架、劫机和扣留人质等突发事件中，往往只有新闻记者被允许与有关参与者正面接触，只有他们才能向外界提供第一手情况。关于这一点，美国前总统里根和布什的外交事务顾问丹尼斯·罗斯曾说过一句话：“在突发事件中，从CNN报道中所获取的信息比从政府自己的渠道获取的信息要多得多。”[75]
（2）政策环境/气氛营造者
在提供外交方面重要信息的同时，新闻媒体还具有为外交决策者营造政策环境的作用。尼古拉斯·惠勒（Nicholas Wheeler）曾指出，媒体无法迫使决策者作出某项决策，但却能够营造气氛，营造某种舆论环境，迫使决策者作出适应此环境和气氛的决策。[76]而媒体也是决策者们百试不爽的制造舆论的手段，如罗斯福就在签署基地驱逐舰协议前狡黠地暗示《时代周刊》和《生活》杂志说，只有他们首先提出基地驱逐舰协议的建议，他才会去落实。他说：“我不能站出来支持这种协议，除非我得到了《时代周刊》和《生活》全体对我的外交政策的支持。”[77]
（3）制造共识
前文个案研究相继证明，政策明确时期，即国联个案中国联问题提出的初期，以及索马里个案中布什宣布其干涉政策后，新闻媒体与行政机构口径一致地主要通过报道政策，宣传政策，为统治精英的外交政策服务。这时新闻报道与政策精英所代表的利益一致，共同制造有利于政策的舆论成为政府的喉舌和传声筒。在媒体与政府外交政策分庭抗礼的越战中，媒体对抗政府决策只是在政府内部大部分决策精英明确反战态度，决策层内部发生严重分歧之后的事。[78]因此本来作为新闻媒体挑战政府外交决策经典例证的越战反而成为证明媒体无非是反映政府决策精英在越战问题上出现分歧，与行政机构保持一致的例证。因而媒体的主要作用之一是为决策者争取公众支持。[79]
媒体参与美国外交决策过程还清晰地体现在政府利用媒体公开设定政治议程方面。因此，媒体不断地被政府当作外交讲坛，以帮助设定外交政策问题的解释框架、模式和议程。这是美国媒体独具的特征：澄清公众舆论，在政治精英及其周围制造一致意见。通过强调和宣传不同的外交政策举措，媒体能够主宰新闻的重要性、强调政策，帮助将其推到显著地位。媒体虽然具有监督政府决策及政策实施效果的作用，但媒体对政府的多数批评常“事后诸葛亮”。事实上，过去几十年的大量研究表明，美国媒体，特别是所谓精英媒体和主流媒体始终支持美国外交决策，至少在这些政策初始阶段是如此，而并未严正挑战这些决策的内在逻辑。媒体报道的外交话题与政府外交议程一致，与政府官员的口径一致的例证比比皆是。如罗伯特·恩特曼就美国新闻媒体对20世纪80年代韩国客机和伊朗客机被击落事件的报道进行的比较研究指出，同样是军方判断失误致使客机坠毁，机上大批无辜百姓遇难的两次事故，在美国媒体却作出了截然不同的报道：对因美国军方失误导致的伊朗客机事件，媒体称其为技术失误；而对因苏联军方失误造成的韩国客机事件，媒体却将其定位为惨无人道的暴行。事实上，美国新闻媒体的报道从始至终都与美国当局的政策及其利益保持高度的一致。[80]又如，一项旨在检测美国媒体对1950—1956年间印度支那报道的研究表明，包括《纽约时报》在内的三家大报的新闻报道和立场都向执政府当时在该问题上的政策倾斜。媒体不但没有挑战政府对美国在该地区安全问题相关的主要立论，而且其报道还普遍体现了执政府、国会委员会与编辑、专栏作家之间的协调一致与共识。[81]其他例证还包括：二战以来的美苏关系和美中关系，美国初涉印度支那时期以及越战初期，军备竞赛，冷战，对峙，古巴，智利，以及近些年的伊朗和黎巴嫩。[82]
决策精英在决策过程中自始至终都需顾及公众和媒体的反应，必须时刻关注公众对其外交政策是否有反应，又如何反应的问题。因此，媒体和公众在政策明确阶段“没有什么影响”的表现只是表象，实际上“蓄势薄发”的媒体和公众舆论从始至终地影响着外交决策的制定，尽管其影响程度大小不同，且常常是间接影响。此间媒体对外交决策的影响是潜在而间接的，对外交决策具有持续影响力。