利益集团在外交决策中的作用及媒体对其影响
美国外交决策是一个复杂的系统工程，在决策过程中，除依法享有外交权的决策者总统及其领导的行政部门和国会之外，利益集团和公众舆论等其他角色也都参与其中。总统及其政府决策机构虽然在宪法和法律上与国会分享外交权，但实际上拥有更优越的决策情报系统、庞大而集中的决策机器和多种多样的决策手段，是美国外交政策的首要决策者。国会除了通过立法直接制定某些外交政策外，更多的是通过运用财政拨款权、条约批准权、批准任命权和宣战权等，对总统及其行政部门的外交决策及其执行予以监督和约束，是外交政策的重要决策者。公众舆论既是外交决策的依据，又是对决策者的约束力，是决策者力图赢得支持的主要对象，因而是影响美国外交决策的重要因素。美国对外政策涉及的范围很广，越来越多的利益集团因其利益关联而竭力对外交决策过程施加影响，因此也是探讨美国外交决策影响因素中必不可少的部分。
利益集团，广义而言是指以集团利益为基础而组成的社会组织或团体，狭义而言是指那些积极设法对议会、政府机关及其成员施加影响，提出政治权利和要求以影响政府决策的利益集团，又称“政治性利益集团”“院外集团”或“压力集团”。
利益集团有国外利益集团和国内利益集团两大类。国外利益团指受美国对外政策影响的外国政府及其非政府性团体，他们常常采用与美国国内利益集团相似的手段和方式，影响美国对外政策的制定。国内利益集团按其关心的事务则可分为综合性团体和单一问题团体。国内综合性利益集团长期存在，成员一般限于一种职业，集团的利益不仅限于对外政策。这种团体有企业集团（美国商会、美国圆桌会议等）、行业协会（全国制造商协会等）、工会组织（劳联—产联）、农业集团（全国农场主联盟等）、种族集团（有色人种协进会等）、退伍军人组织（美国军团、海外战争退伍军人协会）等。单一问题利益集团仅仅为影响对外政策的某一问题而建立，一般在问题解决或决策作出后即消失，但有些却长期存在，例如美国-以色列公共事务委员会、华盛顿非洲事务处、美国希腊人大会等。按利益关系划分，国内利益集团又可分为经济性和非经济性两类。前者指那些因政府的对外政策而在经济上有所得失的集团，如企业集团、行业协会、工会组织和农业集团等。后者指出于非经济因素考虑（如种族关系、意识形态和环境保护等）而对政府对外政策施加影响的集团。这类集团既有综合性的也有单一问题的。外国利益团指受到美国对外政策影响的外国政府及其非政府团体，他们常常采用与美国国内利益集团相似的手段和方式，影响美国对外政策的制定。[111]
院外集团力图塑造人们对国际事件的看法。他们通常通过国会、各政府部门、媒体以及学术圈展开活动。作为媒体和外交政策最清晰可见的层面，利益集团的院外活动倾向性强、效果显著，引人注目。相关研究显示，外国政府经常雇佣公关公司绕过或增援传统外交渠道影响外交决策。[112]贾罗尔·B.曼海姆（Jarol B.Manheim）也指出，公众舆论的公关技巧不但会促使国内利益集团，而且也促使国外政府直接干涉并塑造新闻报道和舆论。[113]
二战以来，特别是苏联解体、冷战结束以来，随着美国作为世界强国地位的确立和巩固，代表外国利益的特殊利益集团变得极其重要了。1994年，741个个人和公司按照“外国代理机构注册法”注册，定期为其政治主张在华盛顿司法部备案。[114]据目前在弗吉尼亚大学任教的前任美国大使，代理国务卿大卫·纽瑟姆（David D.Newsom）的研究，在族裔利益集团中，“没有哪个集团比美籍犹太人集团在影响政策上更为成功。”院外援华集团、希腊院外集团、台湾院外集团等集团的邮件不但几乎淹没国会，而且还试图利用媒体，特别是利用电视和舆论杂志来宣传其主张。[115]纽瑟姆提供了大量院外集团和压力集团如何通过媒体和国会制造极具煽动性舆论的例证。[116]
有学者称，“与以往相比，现在美国的外交政策受到更多利益集团的影响。”[117]也有研究发现，在国内利益集团的压力下和国内政治新闻报道的影响下，美国外交决策议程的实质内容已与国内决策议程越来越类似，越来越受“目光短浅的院外集团和压力集团而不是深明大义的公民牵制……更糟糕的是，这些院外集团和压力集团并未代表某个群体的呼声，他们代表的仅仅是他们自己几个人的私利。曾经一方净土的美国外交决策领域，如今已经成为争夺私利的小贩的天下。”[118](https://www.daowen.com)
实际上，确定利益集团对外交决策是否有影响、有多大影响是比较困难的。这是因为：第一，利益集团常常与公众和大众传媒混合在一起对外交决策施加影响；第二，立场对立的利益集团之间会互相抵消各自的力量；第三，很多利益集团影响决策是不公开的，传媒也未能予以报导。
利益集团和公众舆论一样对决策的影响是间接的。正如哈贝马斯所言：“社会运动、公民倡议和公民论坛、政治联盟和其他社团——一句话，市民社会的各种组合——虽然具有对于问题的敏感性，但他们所发出的信号、所提供的推动，总的来说过于微弱，不足以马上在政治系统中启动学习过程或改变决策过程。”[119]
新闻媒体和公众舆论是利益集团影响外交决策的平台。哈贝马斯明确指出：“那些大型的、组织良好的、在社会功能系统中根基很深的利益团体，它们通过公共领域对政治系统发生影响。但是，它们在受公开调节的谈判中或者在非公开的施加压力过程中所依赖的那种进行制裁的潜力，他们是不能在公共领域公开使用的。”[120]因此，利益集团与新闻媒体的关系也与一般公众不同。代表各种族裔、各行业、商贸服务业、宗教和教育等院外组织的利益集团作为外交政策领域中重要的沟通者，不仅受媒体影响，而且也更主要地利用媒体来宣传自己的主张。他们通过在广播电视上频频露面，反复申明其主张，通过充当向国会传递信息的渠道来在外交政策审议过程中产生相当大的影响。[121]在这种情况下，媒体不仅直接受利益集团和院外组织的影响，媒体报道还会体现出各利益集团认为重要和不重要的问题。在利益集团、公众舆论和新闻媒体共同参与的国内政治力量冲击下，过去曾按部就班进行的外交决策，因此增加了不稳定性。就业、爱国主义等国内问题也越来越多地影响到新闻媒体国际新闻报道的话题。这种变化会在贸易、环境、军控、国防等方面使外交决策更加复杂化。[122]因此，利益集团对外交决策发挥影响的主要渠道是媒体，而媒体对外交政策主要影响来源之一也是代表各种国家、政府甚至个人的，试图宣传其主张的利益集团和压力集团所进行的院外活动。但正如哈贝马斯所指出的：“在政治体系或大型组织之外运作的集体行动者，通常很少有机会影响媒体报道的内容和态度。”[123]
需要注意的是，在探讨公众舆论对美国外交决策影响的过程中，人们经常会把利益集团的声音与公众舆论相混淆。托马斯·贝雷曾就此明确指出：“将压力集团的意见与公众舆论混为一谈是个常见的误区。”[124]这首先是因为利益集团的主张与公众舆论有着本质区别：如前所述，公众舆论总体特征是只在重大冲突或危机发生的情况下才会关注外交政策，一般情况下对外交决策听之任之，漠不关心；而利益集团则目标一致且明确、一以贯之地试图对外交决策形成影响。
其次，利益集团高分贝表达诉求的本领远大于其他公众，精明的操盘手能轻松地给国会议员乃至执政府制造棘手的麻烦。20世纪早期，利益集团最常用的手段是雇佣请愿团、假造信件、用电话簿中人名的名义发电报等。[125]此后利益集团影响美国外交决策的方式不断多样化，但总体来说主要有直接游说和间接游说两种。直接游说指利益集团直接向国会议员、政府官员陈述其立场和观点，努力同观点相近的议员及其助手、政府相关部门及其要员建立和保持密切联系，并向决策者提供有利于本集团的政策方案等活动。间接游说指利益集团通过向候选人提供捐款、志愿者和其他组织资源，以及号召本集团的选民把选票投给或不投给某些候选人等方式介入选举；通过发动选民给议员写信、打电话或拍电报，利用大众传媒刊登广告、发表谈话和演说、向新闻界发布消息和评论，向公职候选人捐助竞选经费以求得事后加报，向法院提出诉讼以利用最高法院的裁决影响政策等手段来影响政府决策。[126]如今，互联网、博客、推特等现代媒体和通信工具进一步增加了各种利益集团向国会议员施加压力和影响的能力。例如，在一个事件爆发后，各利益集团可以利用电子邮件，迅速地将自己的反应通知国会议员，以督促议员迅速作出表态。利益集团对决策日益专业化、系统化的影响方式也使其脱离公众而成为独具影响的舆论势力。
最后，利益集团的外交政策主张存在隐患。某些利益集团如某些与母国有密切经济往来的族裔可能将本族裔集团或母国的利益放在美国国家利益之上。美国外交决策人员经常因此面临窘境：究竟是应该冒着失去某一族群选票的风险来维护国家利益？还是应该不顾美国国家利益受损的危险，向这些族裔集团的压力低头？从这一点上来讲，20世纪60年代早期少数族裔对外交政策的参与不能不说是导致美国与苏联对峙，与核战擦肩而过的危机的根源之一。例如，美国对古巴反卡斯特罗美籍难民的援助是导致美古关系紧张、最终导致古巴导弹危机的主要原因。[127]