公众舆论影响外交决策的渠道
公众舆论在对外政策上的表达方式主要可以分为“直接表达”和“间接表达”两类。直接表达主要是通过游说、请愿、申诉、联署、示威、抗议与游行等主动表达或者通过座谈会、听证会、民意调查与公民投票等被动途径来表达。间接表达指民众通过他人或机构来表达其对对外事务的意见。这又可分为正式渠道（例如选举总统与国会议员）与非正式渠道（例如政党、利益集团、大众传媒）两种方式。[3]
但是一般情况下，公众在外交政策问题上的意见主要通过以下三种渠道传达给决策者：民意调查、利益集团和选举。但这些渠道都存在重大缺陷。
外交政策方面的民意调查往往要求调查对象就一组相关问题简单地回答“是”“不是”或者“没有意见”。这些问题虽经精心设计，但所问及的内容无法反映调查对象对该问题的真正看法。很多民意测验也无法揭示调查对象对问题肯定或否定的程度。民意调查最能准确反映民意的情况有两种：一是围绕某一问题进行系统深入的问卷调查；二是就同一个问题反复做相当长一段时间的调查。这样，学者得以比较民意前后变化，以发现民意变化倾向，得出有学术价值的结论。[4]
利益集团也是反映外交政策民意的重要渠道。但是，这些组织在某些问题上的观点往往是其领导人物的观点，其代表性和可靠性都值得怀疑。美国最具影响力的利益集团例如美国劳联-产联（AFL-CIO）、美国退伍军人协会（American Legion）、美国商会（United States Chamber of Commerce）等就常常声称在某些外交政策问题上代表千百万会员的声音。但实际上，这些大型利益集团组织内部常常存在尖锐的意见分歧。而在更基本的问题上，作为某个利益集团组织成员的身份对于公众个人到底有多大意义？该组织能够真正代表个人的利益吗？而利益集团本身对公众个人意见又有怎样的影响呢？更何况许多公众同时隶属多个利益集团组织：工会、教会、族裔组织等等。这就使决策者衡量利益集团组织重要性更增加了难度。[5]
尽管有关选举的研究可谓汗牛充栋，但关于外交政策问题究竟如何影响选举结果，却恐怕很难得出结论性的答案。传统观点认为：对于选民来说，国内问题的重要性远远超出外交政策问题，但是，在罗斯福四次连任总统这个实例中，二战无疑是其连任的重要因素。而1960年和1968年的大选中，民众对现行外交政策的不满也很明显成为影响选举结果的砝码。总统和国会议员们一般很难判断外交政策问题在其成功获选过程中的意义，他们更无法预知其外交决策活动会怎样影响其连任。
那么，民意调查结果、利益集团提案和其他反映民意的线索所反映的民意信息能否传达给外交决策者呢？答案也因人而异。有证据表明，20世纪30年代以来的美国总统，大都更加关注民意调查，而国会成员和国务院官员则更主要依赖各大报纸编辑和利益集团的说客来了解民情。有些官员极其重视民调报告和选民来信的信息价值，而有些人却对此不以为意；有些要员会高估某些利益集团的势力，而有些却忽视了这些势力。总之，在公众舆论对外交政策态度的问题上，决策者们更多地仰赖自己的直觉而非理性、科学的判断。[6]
（二）公众对美国外交决策的态度
一个地域广博、族裔和利益多元化的移民国家，在外交政策方面能够不受兼顾多重利益的使命羁绊而裹足不前的另外一个原因，是历来每届政府都会在外交政策上有所侧重。例如，罗斯福总统第一任期内的外交工作重点是互惠贸易和中立；卡特总统当选后第一年的工作重点是搞好与苏联、中东、南美国家和地区的关系。这些工作重心之外的问题则往往不受重视。
新闻媒体也面临与政府决策同样的问题。在外交政策问题上，媒体为国际问题和外交事务问题留出的版面一般最多也不能超过10%。因此，在报道什么国家地区，报道哪些外交决策等问题上，媒体报道的内容也必须具有高度选择性。而政府官员强调的外交问题以及国会辩论围绕的外交问题都会成为媒体外交报道的焦点。[7]
因此，专门从事外交事务的组织对公众舆论和政府决策的影响会时强时弱。外交关系协会（Council on Foreign Relations）[8]和外交政策协会（Foreign Policy Association）[9]一向强调集体安全的主张在1940年比在1935年的影响要大得多。而院外“援华集团”在20世纪四五十年代对美国对华政策决策的重大影响与其在20世纪70年代初尼克松访华前后收效甚微的局面形成了鲜明的对比。[10]
值得注意的是，近年来公众舆论与外交决策关系中一个显著变化是公众开始对打着“国家安全”旗号掩盖外交政策信息的行径越来越持怀疑态度。二战期间，为了阻止德日窃取军事情报，美国建立了严密的防范系统。冷战期间，这一整套防范系统进一步升级，以防范苏联及其他共产主义阵营国家。但是，到了20世纪60年代初，就有人开始怀疑这套国家安全机构在防范苏联等国窃取美国国家机密的同时，更有掩盖错误、蒙蔽公众之目的。冷战期间，许多美国人认为保密是战胜共产主义的关键。但是，越战以及一系列中央情报局内部揭秘活动之后，到70年代末，保密是出于外交行为需要的观念逐渐让位于人民有权了解真相的信念。[11]
越战是20世纪五六十年代以来公众围绕是否应该放手任由外交专家处理外交事务之争的分水岭。如果专家只能制定使美军在中南半岛伤亡惨重和使美国社会分裂的政策，那么公众或者至少是关注型公众也许应该参与外交政策的辩论。
过去数十年，关注外交事务的公众数量显著增加。根据2010年美国芝加哥对外关系委员会（Chicago Council on Foreign Relations，2006年更名为Chicago Council on Global Affairs）的调查，美国民众对政府对外关系新闻的关心程度如表3-1所示。1974年始，芝加哥对外关系委员会每四年就公共舆论与对外关系之间关系进行一次民意调查。2002年以后改为两年一次调查，2014年后更增加为每年一次调查。
表3-1 美国民众对政府对外关系新闻关心程度统计结果
资料来源：The Chicago Council on Global Affairs.U.S.Public Topline Report：Global Views 2010.September 22，2010.p.1.Available at：http：//www.thechicagocouncil.org(https://www.daowen.com)
这种变化的原因主要有：更多更好的受教育机会、与其他国家和外国民众直接接触机会的增多，通过电视、网络等更多地了解和接触其他国家，更积极加入并参与外交政策组织活动，以及越战、海湾战争、伊拉克战争等过程中公众不断积累的参与外交决策的经验，等等。
但是，20世纪70年代以来公众参与外交决策的经验表明，公众对外交事务的了解与国际商贸的快速发展相差甚远。大多数拥有本科以上学历的美国人对国际经贸的了解有限。实际上，跨国公司、国际贸易为某些人制造就业机会的同时却造成另外一些人失业，同时产生环保、能源等问题，这促进了日益紧密的国家间相互依赖与国际合作。对于这些问题，在国际危机出现时虽然会见于报端，但只是单纯报道相关消息而并未以教育公众为目的。因此，国际经济、金融危机爆发时，美国公众还不具备参与相关外交政策制定的能力，就如同他们在1965年越战逐步升级期间缺乏判断战争危机的相关能力一样。
随着20世纪70年代以来国际经贸、文化等活动的不断增加，美国公众日益倾向于将美国在国际事务中的困境归咎于发展中国家和国际组织。尤其是在美国经济出现问题时，许多美国人很自然地将其归咎于其他国家，如美国走出金融危机的步伐缓慢是因为中国快速有效的对应危机政策而不是因为美国危机对策及实施不力，国际石油价格不断攀升和钢材市场存在不公平竞争是石油和钢材出产国哄抬价格而不是美国对能源的过度需求和饱和的钢材制造市场造成的，等等，都是最好的证明。美国公众很容易忽视许多联合国机构和世界银行、国际货币基金组织等其他国际组织取得的成绩，更容易将美国自己的经济问题归咎于其他国家，而忽视本国存在的问题。但是，在20世纪末以来相互依赖、相互依存日益显著的世界大环境下，美国势必需要避免民族主义的误区，而应该建设性地继续推动国际合作。
教育公众认识国际经济金融形势的变化、国际组织在国际事务中的重要性以及其他外交政策问题的任务一直属于如下四个机构：联邦政府、外交政策相关组织、教育系统和大众媒体。
美国公众对联邦政府的信任在越战到“水门事件”期间彻底动摇，虽然此后政府在外交政策方面的公信力有所回升，但美国公众对华盛顿对外发布的信息往往仍持谨慎态度。在政府和民众之间相互信任度真正提高之前，美国政府在具体外交政策问题上说服公众的能力和有效性将大大降低。
有研究显示，20世纪70年代美国民众参加外交政策组织的人数较之20世纪50年代大大下降。特别是越战结束后，20世纪50年代一度活跃于政坛的一些外交政策相关组织或逐渐衰败，或销声匿迹。虽然还有一些组织仍在进行全国范围的活动，却仍急需振兴其地方分支机构。没有活跃的地方团体的积极支持，没有明确具体的行动目标，许多人甚至是教育程度高的部分民众也会逐渐失去参与外交政策问题讨论的兴趣。[12]
由于政府缺乏说服力，民众参与外交政策相关组织的热情又大大下降，教育公众以使其对外交问题不再陌生的责任自然落到了教育系统和大众媒体的肩上。两者都可以使看似遥不可及的外交事务变得不那么遥远。各级教育机构向在校学生教授北美、欧洲以及其他地区的历史、文化及其所在地区的当代主要问题等相关知识。而对媒体来说，报纸可以对当代热点问题提供深度的背景解释，杂志可以经常针对某些国家地区出专刊，而广播电视的新闻节目不仅报道外交政策等充满争议和冲突的问题，而且对公众了解较少的国家和地区的社会状况和当地民众所关心的问题等进行适度的介绍，如同NPR的晚间新闻栏目《面面俱到》那样，经常就国际热点问题进行深度分析。
（三）常态下公众舆论对外交政策的影响机制
要探讨公众舆论对外交决策的影响首先要回答如下两个基本问题：什么是影响？公众舆论对决策又具有怎样的影响？塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）将“影响”作为交往过程的一种普遍符号引入，其作用是以信念或者说服来促进互动。[13]就此问题哈贝马斯研究认为：“比方说，一些个人或一些组织可以享有这样的声望，使他们所说的话能够在不具体证明权威或提供说明的情况下对他人信念产生影响。‘影响’赖以为生的是相互理解的资源，但它的基础是预支的对未经检验之信服可能性的信赖。在这种意义上，公众舆论代表的是这样的政治影响潜力，它可以被用来影响公民的选举行为或者议会团体、政府或法院的意志形成过程。当然，舆论界的由公众信念所支持的政治影响要变成政治权力——变成有约束决策的潜力——它就必须能影响政治系统中获得授权之成员的信念，并影响选民、议员、官员的行为。舆论界的政治影响——就像社会权力一样——只有通过建制化程序才能转变成政治权力。”[14]
公众舆论对外交决策的主要影响或者说是约束首先不是来自公众主动施加的压力，而是来自美国政治体制中公众舆论既定作用的影响。大多数美国总统显然相信，他们有权也有职责为其政策争取公众的支持，不应该制定过于背离公众意愿的外交政策。哈佛大学著名历史学家厄尼斯特·R.梅（Ernest R.May）曾这样总结道：“回顾美国历史，美国政要制定背离公众意愿的重大政策的情况几乎屈指可数。”[15]一个政府在制定或改变政策时，都不能不考虑舆论，否则，政策会因得不到公众的支持而难以执行和继续。例如美军最终撤出越南，实际上是舆论迫使政府改变对越南政策的结果。又如在中国加入联合国问题上，舆论也是尼克松政府决定与中国恢复外交关系的主要推手。据统计，1964年1月至1971年5月，美国公众支持中国入联的比率上升了33个百分点，此上升比率在1966年还是13个百分点。如果公众态度没有转变，尼克松政府很可能不会改变其对华政策。[16]
决策者决策前后都会顾及公众的反应。决策者在考虑其他行动或政策方案时往往会对公众反应作出预判。某行动中引起大众或大多数选民强烈反对的预判会对决策产生巨大影响。毕竟，决策者无法预知其所有举动的政治代价。公众舆论的不可知性和潜在威慑是决策者必须顾及并约束其行事的因素。例如，1993年克林顿在摩加迪沙一战后立即撤军就是由于预判到大众会反对在索马里继续投入兵力和损伤。[17]但是，这并不意味着决策者会一味被动地规避可能引起公愤的政策。相反，他们常常制造争议，以造成积极的宣传效果。[18]有时其目的根本不是宣传，而是抵消可能引起的反对。而如果公众一直不明真相，那么连公众立场都无从形成。[19]决策确定之后对公众会如何反应的掌控主要以媒体为依托进行了解。
若要影响外交政策，公众不必依赖政府对民意测验或其他公众舆论征兆的感知。对于普通大众来说，对外交政策最大的影响可能在于投票选举，而在非选举年期间，为数相对较少的关注型公众则会通过各种组织对某项政策施加影响。投票选举的重要性不仅在于其通过投票更换国家领导人，还在于当选官员若要连任就必须不断揣测哪些政策议案可能赢得公众支持，从而赢得选票。
公众舆论对外交决策上较为熟悉的问题表现积极，支持政府决策。在公众和决策层都熟悉也都可以明智评判的外交政策问题上，公众参与外交政策的效果最好。美国决策层决策及其政策执行最有效的地区是西欧，公众对针对这一地区的政策如“租借法案”“马歇尔计划”等都普遍持支持态度。这主要是由于大多数美国人乃西欧国家移民及其后裔，大多数人在中学和大学学习过西欧历史和文化课程，许多人更游历过许多西欧国家。另外，新闻媒体如电台、电视台、报社、杂志社等在西欧都设有大量特派驻外记者，关于西欧的国际报道也多于其他地区。[20]
美国与世界其他主要地区的文化联系相对少得多。到过南美、非洲或印度的美国人为数甚少，懂中文、日文、阿拉伯文或非洲语言如斯瓦希里语的人很少。美国在中南半岛作战时，举国仅有几百名这一地区历史文化方面的专家。即使现在，很少有人能弄清巴拉圭和乌拉圭，或者伊朗和伊拉克等国间的区别。20世纪四五十年代的研究表明，当时美国高中课本关于苏联和中东等地区的内容极为粗略，有些地方甚至错误百出。而当时报刊对苏联和中南半岛的报道或歪曲事实，或有意忽略，即使《纽约时报》这样声望高的报纸也是如此。[21]
公众舆论对公众不熟悉地区的外交政策的影响会因时因势而不同。与关注型公众具有同样文化背景、阅读同样报刊的外交决策官员在制定东南亚、拉美和中东等公众较为陌生地区的政策时往往会作出公众熟悉地区不可能作出的决策。在这些地区，美国都曾协助推翻当政政府，或给或卖地为这些政局不稳的地区提供过数额巨大的高端武器，还支持古巴等流亡政府重返故土夺取政权。由于对这些地区知之甚少，公众对针对这些地区的外交政策往往会寻找信息捷径，“团结在国旗下”（Rally round the flag），对政府决策听之任之，少有公开大辩论，因而表现为对决策没有影响。直至外交危机或冲突不断持续，民众逐渐对局势有深入了解，或有严重事端发生，如美军伤亡惨重，公众才会发起讨论，逐渐意识到政府的投入过大、代价太高等问题。此时，也就是某外交问题成为公众关注的焦点，或公众的意见具有高度一致性时，舆论对政府决策形成强大约束力，公众舆论得以发挥其影响外交决策的作用。越战后期，尼克松政府通过谈判寻求越南问题的和平解决的举措，就是“为了平息国内舆论不满而不得不采取的办法”。[22]
当然，需要指出的是，在美国外交决策问题上，美国政府、媒体和公众这三者是主要参与者。但三者在决策中作用明显不同，外交政策是决策者制定的，公众通常是对其作出反应，决策者和事件本身形成了决策的议事日程。正如恩特曼所言，公众极少在外交决策上对美国政府或美国新闻媒体产生直接影响，[23]通常是政府和新闻媒体影响公众对其他国家的认识和看法。