（一）问题的提出

外交政策不确定时期也往往是媒体和公众对外交决策不满之时，即处于哈贝马斯等所说的“公民不合作”状态下。舆论、媒体在此时的政策决策过程中的微妙运作机制可依照哈贝马斯的公共领域理论诠释如下：“这种强化了的合法化要求的意识，在此制度层面的抗议活动升级至高潮时，体现得尤为明显。获得更多听众和更大媒体影响的最终手段是公民不合作（Civil disobedience）行动。这些非暴力的象征性违规行为是表示对那些貌似合法，但这些行动者认为根据有效宪法原则是不合法的决议的抗议。这些公民不合作行动意在一石二鸟：一方面，他们要求政府官员和议会议员重审已有定论的政治议案，以便必要时根据公众依然持有的异议修订决议；另一方面，他们诉诸罗尔斯所说的‘社会大多数人的正义感’，并因此诉诸以非常手段发动的广大公民的批判性判断。无论每次争议的对象是什么，公民不合作行动还总是间接地力求将公共领域的传播过程与有组织的政治意志形成过程联系在一起。这些隐含的文字所传达的信息旨在形成一种根据宪法规定构成的不能脱离公民社会而又独立于边缘社会的政治体系。公民不合作行动因此就归因于其自身市民社会的起源，这种公民社会在危机情形下以公众舆论为媒体，激活宪法规定的民主的传统内容，抵制制度性政治的体制惰性。”^[88]

新闻媒体及其代表和传达的公众舆论在对官方决策有异议时，采取的对抗行动具有如下特点：“公民不合作涉及非法行动，通常是集体参与者方面公开的、有原则的、具有象征性质的非法行动，主要包括非暴力的抗议手段，并依靠公众的理性能力和正义感。公民不合作的目的是说服告诫公民政治社会中的公共舆论……某条法律或政策是不合理的，改变是正当的。参与公民不合作行动的集体参与者援引立宪民主体制的乌托邦原则，靠基本权利或民主合法性的观念打动听众。公民不合作因此是……当公民社会通过合法途径没能影响政治社会而其他途径也都无法奏效时……加强公民社会与政治社会纽带的手段。”^[89]“对公民不合作的如此解释中，体现出这样一种市民社会的自我意识：它相信，至少在危机情况下，它可以增加动员起来的公众对政治体系的压力直至使后者转换到冲突模式，并把非官方的权力逆向循环中立化。”^[90]

决策层内部发生分歧是引发政策不确定和媒体发挥其显性影响导火索。具体来说，在政府行政部门之间产生意见分歧或矛盾的情况下，媒体积极参与到决策辩论中来。媒体在决策分歧中往往支持一方，批评政府决策。此时，媒体报道或者为试图影响政策方向的部门提供机会，使这些部门可能因此获得更大的协商影响力，或者为主张改变政策的一方在博弈中提供后援，媒体则变身为这些试图改变政策的部门或个人的“同盟军”^[91]，或者迫使决策者面对新闻报道和舆论的压力下对政策作出调整，否则等待他的将是公关上的溃败。在决策者将设想转化为政策，并使政策得以采纳和实施的整个过程中，发挥影响力。^[92]此时，新闻媒体能够影响政策结果。(https://www.daowen.com)

索马里个案研究表明，在布什政府的索马里问题政策未形成或完全没有政策的情况下，对媒体报道作出回应本身会给决策者们造成无形的压力，使其积极谋求对策，否则将会招致一片讨伐声。布什总统的回忆也证实这一点，其干涉索马里政策的初步形成可能就始于对媒体报道的回应。在回应媒体质疑的过程中，如果政府还没有形成明确的政策，将会更深地陷入媒体的围困之中。^[93]因此，政策不确定时期，决策者不但易受媒体的影响，而且其新闻公关部门也会因此无力应对来自媒体的质疑，而政府也显得越发无能和无力。^[94]

政府政策不确定时期往往是政府决策者对局势失控的时候，也是外交政策辩论由决策层内部转向公开的外交大辩论的时候。而“如果决策官员让其他人掌控政策辩论，如果他们不密切关注其所制定政策的执行过程和结果，如果他们没有营造和维持公众和国会对其行动的支持，如果他们僭越其民众授权的界限或没能对问题进行预判，他们就会突然被媒体及媒体议程所左右。”^[95]而此时也正是媒体大显身手的时候。^[96]