（三）理论思考

美国新闻媒体在与外交决策200多年来的关系史中，在不同阶段和情形下对外交决策的影响时强时弱，要对其影响作贴合实际的解释，就要将媒体发生作用以及不发生作用的客观条件作具体分析。本着审慎的研究初衷，有必要在系统梳理新闻媒体对外交决策和公众舆论诸种影响的基础上，结合上述外交决策者、公众舆论和新闻媒体三者关系现有理论模式，利用政策确定性理论，就三者关系提出一套外交政策确定时期和不确定时期媒体不同影响机制的理论模式。笔者拟利用“政策确定性”理论，将目前纷繁多样的媒体与外交决策关系理论进行梳理，提出政策确定性范式下新闻媒体在外交政策问题上对公众和决策者影响的机制和解释。

在研究CNN效应的过程中，美国学界提出“政策确定性”（Policy Certainty）对于媒体发挥影响具有重要作用，认为这是左右媒体在外交决策中是否发挥作用，发挥多大作用的关键。尼克·高英明确指出，“当政府政策明确，……电视报道就没有什么影响，……每当出现问题，政府还没有想出对策或政策还没有确定下来时，……他们就得做些什么或者面对公关的惨败。”^[46]马丁·肖（Martin Shaw）认为，冷战结束后“政策确定性的缺失”为新闻“媒体提供了难得的机会”^[47]。还有学者指出，“实时电视报道的影响效果与现行政策的……连贯性……直接相关”^[48]。

实际上，肯尼迪政府时期国务院官员、政治学家罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）的研究曾细化了政策确定性与不确定性的理论含义。他勾画了决策过程模型，“以展现决策过程中的各类不同个人和组织，他们都有影响力。有些组织和个人影响力会大些。而其具体影响力依具体事宜而各异”^[49]。在具体政策形成过程中，各权力中心“试图与思路相近的权力中心形成同盟，……有时会如愿以偿，提议被全部采纳，有时提议被采纳了一半，即使这样，他们也明白这是他们能够得到最理想的结果了”^[50]。他在此基础上进一步提出，有时政策协商的结果是形成“权力中心都不满意的妥协方案”，而这种方案也常存在逻辑上或政策一致性等问题。^[51]就此，亚历山大·乔治（Alexander George）更明确地指出：“理性的政策考量发生在三个决策体系中互为关联的层面或子部门之间。个人层面（如总统、国务卿）、数目相对较小的政策顾问介入进行面对面商讨的小团体层面以及各行政部门机构按照等级参与决策的组织层面。”^[52]而政策不确定往往也正是如上三者间出现意见不合、职责不清或利益冲突所造成的。

乔治将可能出现政策不确定性的情况具体分为三种：一是遇突发事件，政府暂时没有形成政策时，属于完全没有政策的情况；二是妥协性政策，政策的具体框架不明确，或者政策目标已明确，但具体实施方案有待细化和具体化；三是盲目或来回摇摆的政策，这是决策层内部分歧未得到解决的结果。^[53](https://www.daowen.com)

由上述分析可看出，当遇有突发事件，政府暂时还没有形成政策，或者决策层内部产生分歧，或行政部门间在某模棱两可的政策问题上出现利益冲突或职责不确定等问题，也就可以说是出现了政策不确定性情况。反之，政策确定性是指行政部门间分工合作顺利进行，目标明确，意见一致的政策状态。^[54]

在政策未形成或完全没有政策的情况下，对媒体报道作出回应本身会给决策者们造成无形的压力，使其积极谋求对策，否则将会招致一片讨伐声。可以想见政策的初步形成可能就始于对媒体报道的回应。自然地，在回应媒体质疑的过程中，如果政府短期内还没有形成明确的政策，将会更深地陷入媒体的围困之中。^[55]

相反，当政府政策清晰、意见一致时，就会动用所有资源宣传其政策，影响新闻媒体，以争取支持。同时，正因为政策明确，政府得以轻松自如地应对媒体负面报道。此时新闻媒体表面上表现出的作用常常是传统学派所描绘的政府喉舌、传声筒的角色。

国内外研究虽然将政策确定性理论较为频繁地应用在政治学、国际关系等领域特别是政策研究领域，但还没有将这一理论应用到新闻媒体对外交决策及公众舆论影响上。虽然皮尔斯·罗宾逊等学者提出政策确定性分析理论有助于认识媒体对外交决策的影响，但并未系统阐述媒体在政策确定性框架下如何发挥影响，又具体有哪些影响。在前文系统分析媒体如何影响决策者和公众的基础上，笔者将利用政策确定性理论，就新闻媒体对公众舆论和外交决策所发挥的影响放在政策确定时期^[56]与政策不确定时期（如紧急事件、经济危机、军事危机初期和战时等）分别进行系统梳理，力图发现媒体在不同情况下对决策者和公众具体发挥影响的机制。