行政部门的外交决策权及其与媒体的关系
美国行政部门按照严格的行政职务等级行事。总统是行政首脑、总司令。在外交和国家安全政策制定方面，总统虽然受宪法限定的权限制约，需要和国会共同行使外交权，但其权力依然极大。“任命国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席，以及驻外大使等重要官员的权力；与外国政府建立或中断外交关系的权力；最后决定各项重大国家安全政策，如，军事战略及原则、军队规模及构成、重要武器研制及采购等的权力；谈判与签署国际公约和协议的权力，如建立军事同盟的条约、贸易协议以及军备控制协议；负责管理和处理国际危机，采取适当措施有效保护美国国家利益的权力；宣布全国或某个地区处于紧急状态，以克服国内暴乱、自然灾害等导致的危害的权力；按照法律向国外或国内某个州派遣军队的权力；平时命令正规部队参加不致引起战争的军事行动的权力；任命地区集团军司令官的权力；战时统率全军，确定作战企图和决定战线展开等的权力。”[74]制定外交政策的权力自然地按照行政等级从白宫逐级向内阁官员、再向下按照行政级别进行分配。
总统具有冻结行政机构和官员或重组行政机构的权力。一般情况下，内阁成员，特别是国务卿和国防部长，如果愿意的话，很大程度上可以在行政机构内部存在分歧的情况下强行执行其意志，或至少可以无视不同意见的存在。但是，在意见分歧大或疑难问题上，或者在行政部门内部争执相持不下的情况下，总统则有最后决定权。正如尼克松的总统助理约翰·埃立希曼（John Ehrlichman）曾直言的：“总统说‘跳’，他们只会问，‘跳多高？’”。[75]
然而，行政部门也绝对不是一部高效运转、高度统一的机器。每一位在美国行政机构任职的官员都会指出：上有政策，下有对策。官僚和军政机构应对上峰命令的本领向来令人侧目。必要时他们会施展曲解、拖延、阻挠等手法以达目的。另外，机构之间和机构内部争斗等内耗情况严重。任何忽视了行政人员利益的政策都很难推行，不同程度地遭受被忽视、搁置或颠覆的命运。
具体到外交政策问题上，即使行政部门有推行其意志并为其造声势的能力，也很难改变外交决策的既有程序，外交决策始终严格按照行政等级进行。特别是在重大问题上，总统是具有最高和最后发言权的人。
白宫通过新闻发布会向媒体和公众通报国内外形势和对策。白宫新闻发布会（Press Conference）由西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）任总统时开始出现，托马斯·威尔逊（Thomas Wilson）总统在一战期间将新闻发布会制度化。唯一的例外是赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）总统，他因与媒体关系恶劣，曾一度废除新闻发布会。富兰克林·罗斯福任总统时，将这一制度发扬光大，并在此间与新闻媒体一直保持较顺畅的合作关系。那时每三天一次的新闻发布会甚至成为华盛顿每周的盛事。这并非罗斯福总统天赋或发布会已成为制度，更主要的是，白宫新闻发布会已经成为民主机构不可或缺的一部分。当然这也和与日俱增的国内外事务及其复杂性密不可分，新闻发布会成为美国和世界舆论发展过程中重要且有效的手段。[76]
在新闻发布会上，新闻记者的问题常常是经过深思熟虑之后提出的。总统新闻秘书的角色则要复杂得多，因为其职责不仅仅是服务总统，而且还必须有效地为新闻媒体服务。可以说，总统新闻秘书是一仆服侍二主：总统和媒体。当然总统的需求必须放在第一位。但为了更好地为总统服务，新闻秘书也必须有效地为新闻媒体服务。[77]如今，电视镜头时刻不停地跟踪摄录，媒体为了吸引观众，经常竭力表现得极具挑战性，而新闻秘书也使出浑身解数争取滴水不漏，避免授人以柄。一切记者与新闻秘书间的对话显得更为戏剧化，而不是有实质内容的对话。[78]
显然，行政部门与新闻媒体在外交决策过程中的相互关系错综复杂，难以讲明白、弄清楚。在这方面，突破性研究当属尼古拉斯·巴里（Nicholas Barry）的理论[79]。尼古拉斯·巴里指出：“认为新闻报道在外交政策决策中无论是积极参与者还是傀儡的观点都站不住脚。本研究对这两种观点的抨击就在于将外交政策制定分为不同阶段来研究。迄今对新闻媒体与外交决策者相互关系的研究中还未见有从新闻媒体与外交决策者的区别入手的。这是造成如上误读的原因。也有大量证据证明媒体或积极或消极参与外交决策的观点。”[80]
巴里对媒体与外交决策者的研究选取了适当的个案，从外交事件初起时期，分阶段地追踪新闻媒体对事件报道的解释框架的变化。尤其是以《纽约时报》报道为例，分析相关文章出现的频率、篇幅和解释框架，以此为基础分析媒体与总统关系，由此提出的外交决策四阶段理论对具体分析媒体与政府关系提供了有利的分析平台。
巴里认为，外交决策过程第一阶段是政策成形过程。政府确定美国具体外交事务中的角色和作用，并向媒体和公众同时发布政策。在此阶段，新闻媒体的工作是尽量详尽地发掘政策的细节。第二阶段是政策执行阶段。在这前两个阶段期间，新闻媒体的主要任务是揣测政策动机，关注官员举措。巴里写道：“有分析能力、有头脑的学者和新闻媒体，会直接接纳外交决策机构的论断。这些论断界定了外部威胁的性质、美国因此面临的机遇、美国在世界政坛上的角色等。接受这些论断，就等于原封不动地接受了官方设定的面对威胁和机遇所应有的特定外交政策。”[81]
在此期间，“媒体的主要任务，是告知其受众，美国政府希望外国政府做什么或者不做什么，政府准备如何实现此目标，并对此采取了哪些行动。媒体的核心任务是获取相关信息。因此，政府只需要根据外交政策行事，并解释政府所作所为以便自圆其说。在外交政策形成和执行阶段，是没有必要操控新闻媒体的。总统和外交政策官员自然会极力美化其政策以博得支持，并将其举动晓谕公众、国会、利益集团和新闻媒体。但是，在外交政策形成和执行阶段，政府要确保政策可以解决问题。当确信其政策正确无误时，除秘密行动情况外，一般会知无不言地忠实描述其政策”[82]。
在外交政策形成和执行阶段之后，是外交政策的实施效果阶段。巴里认为，这是为时最长的阶段。因为国家间的冲突复杂多变，某一政策效果的反应远比美国单方采取行动或措施所需要的时间更长。在外交政策实施效果阶段，该政策相关效果评价逐渐展现出来。新闻媒体在此阶段有时间召集专家，对政策进行评议，因此此阶段各种政策评议充斥媒体。巴里认为，除非该外交政策明显是个失误，否则新闻媒体一般不会进行负面报道。而政策失误的判断标准是该政策没能实现和完成在政策形成和执行阶段确立的政策目标和任务。政策失误会促使总统操控媒体。但是，值得注意的是，当出现政策失误，媒体很少会为不得人心的所谓政策共识进行任何辩护。[83]
巴里分析指出，政策实施效果阶段新闻媒体负面报道的存在，否定了认为媒体是白宫延伸机构或傀儡的传统理论。他说：“如果媒体编辑坚持在政策实施效果阶段用新闻记者的报道为政府失败政策辩护，那么就会迫使记者成为政策的附庸，成为卷入政策纠纷的一部分。其实，编辑们不会那么做，因为如果那样的话，我们就不会得出五个个案研究得出的结论。”[84]
学者们对此命题的研究显示，虽然学术界对媒体国际报道对外交决策有无影响各执一词，众说不一，但更多的外交决策者却认为，媒体报道对其外交决策有影响。在行政部门特别是白宫看来，新闻媒体更多时候被看作需要时时提防的对手。[85]白宫与新闻媒体的关系从本质上讲是对立的：“他们（媒体）想知道我们不想告诉他们的事情。他们认为我们太神神秘秘，我们认为他们太爱打听。他们认为我们掩藏坏消息，我们认为他们只报道坏消息，紧张关系始终存在。但是要承认，从很多方面来讲，这是一种健康的氛围。因为如果连媒体都不报道，就没人会报道。而没有自由的新闻媒体，无从谈自由社会。”[86]
1929年4月13日，上任不久的胡佛总统曾不无幽默地描述白宫与媒体的关系，点评媒体的影响和作用：
“我发现在所有新闻记者身上都有一种以最意想不到的方式帮助我们的愿望。例如，每天他们以怀疑一切的精神和锲而不舍的调查工作帮助我在我精心安排的活动中发现令我挖空心思也想不出的新的寓意。我发现我的一个想法已经经过一百多位记者明察秋毫的大脑的过滤，这个想法带着大智大勇和无私为公的脉动，蕴含着隐晦的深意，充满着个人偏见，昭示着理想主义、睿智和进步的精神。当我保持沉默的时候，媒体的绅士们又用他们善于思考的大脑帮助我，使我依然出现在报纸的头版头条。还是一如既往地热心帮助，刻不容缓地赋予我否认的特权……
“每天，我对总统办公室与媒体的关系都有更多的认识。它似乎指望我完成两件彼此毫无关联有时甚至是彼此矛盾的工作。一件是帮助美国人民无风无险地和平而昌盛地生活……另一件是为媒体提供将有大事发生的激动人心的消息。这两件工作很难同时完成。当然，最理想的办法是不让国家在群情激昂的情况下令媒体欣喜若狂。但每天我反复得到的证明是，报纸是用来读的……
“而这才是它应该做的。我们的政府是个人人畅所欲言的政府，而媒体是这一过程中的最关键组成部分。我一直期望与政府的这一大分支——也就是其与媒体的关系——通力合作。我意识到，尽量多地向公众传递快速、准确而权威的信息，对建立政府赖以维持的舆论基础是至关重要的。在与媒体的合作过程中，我也竭力与媒体发展一种使他们受益的关系，在保护政府的同时尽可能地将政府这本大书更大地向公众敞开。白宫新闻特权似乎正是解决总统与两周一次的新闻发布会之间矛盾的关键。”[87]