外交政策确定时期新闻媒体的作用分析
政策确定时期，新闻媒体在舆论宣传鼓动方面的作用不如战争时期显著，但同时，受政府影响和控制的程度也较小。新闻媒体主要在公众和外交决策者之间起到桥梁的作用。具体来说，媒体作用集中体现在对公众的作用和对外交决策者的作用两方面。
1.对公众的作用
在影响外交决策方面，媒体对公众的作用主要体现在扩展公众的国际知识，在外交事务上教育公众，通过议程设置和解释框架的作用塑造公众舆论，并将公众舆论反映出来，为社会大众以及外交决策者所认识。
（1）提供相关信息，在外交事务上教育公众
对大部分美国人来说，他们的关注点一般集中在国内问题，很少关心国家的外交政策，所以除非在特别时期例如美国卷入战争时期，他们很少会主动寻求外交知识和国际新闻。而此时，报纸的国际新闻版面就成为美国人接受国际新闻教育的主要渠道。
在国联问题上，报纸就对国联问题进程以及巴黎和会进行了大量报道，例如1919年6月10日《纽约时报》全文登载了在巴黎和会讨论的和平条约内容[131]；1919年8月20日，在参议院讨论阶段，又全文登载了总统与外交关系委员会的讨论内容[132]……透过媒体的国际事务报道文章，原本对外交事务知之甚少的普通民众可以迅速了解世界上正在发生的新闻事件，了解其背景和发展进程，补充外交知识。
（2）议程设定
1918年末以前，媒体对国联的报道较少，因而民众也没有充分意识到国联这一问题的重要性。而随着媒体对国联报道频率的增加，人们对国联问题就越来越重视。1919年4月19日，《哈福德新闻报》（The Harford Courant）就刊发了一篇公众来信，提到在其所在的城镇中，人们对国联抱有很大的兴趣。“自从我们夜里，而且是华氏四十度的夜里在杂货店里对国联进行讨论以后，……杂货店卖的花生和口嚼烟草都卖得更多了。”[133]媒体将国联问题提上了公众意识的日程。
1919年末，媒体对关于国内经济问题、劳资冲突的内容频见报端。人们对于国联问题的兴趣已经逐渐消失。大部分人比起孤立主义或者理想主义，更关心工资、股息和食品价格。人们街头巷议的问题不再是国联政策是否符合门罗主义，而是“方糖涨到了每磅30美分，牛排每磅要25—30美分”，人们考虑的不再是国联政策的优劣取舍，而是“现在不得不付给女佣每周1.5美元的工资，而战前只需要50美分”[134]。
民众的兴趣很容易转移，因而新闻工作者总是在不断搜寻新的议题，摒弃老的议题。“如果把新闻报道用表格的形式呈现出来，它不是一系列不相关联的高峰和低谷，而是一系列相互重叠的弧线，每一个代表着某个故事报道的兴起和衰落；当一个故事开始衰退，另一个的弧线就开始上升，线条是相交叉的。”[135]新闻工作者按照政府的宣传要求以及自己所理解的民众兴趣点选择新闻，而其对某个问题的大肆报道又培养了民众对该事件的兴趣，成为民众茶余饭后的谈资；并且引起了政府部门的注意，提上了政府的议事日程。所以，新闻议程一定程度上是由新闻工作者、政策制定者和公众联合设置的。[136]
而至于国联问题，两三年后，媒体明确地撰文指出，“国际法庭和国联不会作为一个国家话题吸引人们的关注。人们不会再以很多触及他们日常生活和习惯的国内问题为代价被带入外交问题的领域当中。……给我们些葡萄酒，给我们啤酒，给我们几个州的地区选择权。照书本的说法，这是美国主义。国联、法庭、移民、关税、国内税和其他一些东西，都是与人们的需求不太相关的边远话题”[137]。国联，已经从人们的视线中淡出了。
（3）框架解释
国联问题最初在媒体中获一致好评，报纸纷纷刊发报道支持国联。以《纽约时报》为例，1918年12月就连续多天刊发了支持国联，相信威尔逊的报道。12月19日的文章标题为“威尔逊对国联问题的看法；美国代表相信复杂情势很快就会改变”，20日“允诺支持国联，著名人士发电报倡导国联”，21日“威尔逊理念胜利了……”，22日，“威尔逊断言，国联带来的公开性将避免战争”。大量密集的报道加深了公众对国联的好感。
世界舆论支持国联的报道更使人们在心中建立起国联是正义的，是受到万方支持的概念。1919年1月2日《纽约时报》报道“教皇热切盼望国联成立；恳请各方支持威尔逊的和平任务”；1月7日又报道“中国允诺支持威尔逊；徐总统希望国联维护和平与公正”；21日“总统在法国大受欢迎表明他会终结战争；相信国联会在英国赢得各方强有力支持”。国联在世界各地备受欢迎的消息鼓动了美国人民的心情，提高了威尔逊的威望。
在报道人们对国联支持状况的同时，媒体也对反对国联计划的言论给予了关注，并且在1919年下半年，这种负面报道越来越多。早在1918年，媒体就报道参议员们对国联的敌视态度。1918年11月22日在一篇名为“瑞德攻击国联计划”的报道中，参议员瑞德认为“美国将自己捆缚在国联上就意味着要将自己的子民送去任何爆发争端的国联成员国参加战斗。这违背了乔治·华盛顿告别宣言中警告美国在未来不要纠缠于联盟组织的告诫”[138]。波拉参议员也嘲笑国联计划，“认为每一个国家都应该决心执行门罗主义”[139]。到1919年下半年，人们对国联的信念已经消损了。威尔逊称参议院“毒害了公众舆论的池淖”[140]。人们通过参议员的公开演说以及媒体对其的报道，逐渐接受了这种观点，认为国联计划违背了门罗宣言，“美国人所要承担的负担之一……就是进入一个包括法国在内的武装联盟。……当我们把我们自己捆缚于‘相互合作’的完全权力体中，我们会成为世界秩序的一部分吗？143年来，我们都忙于自己国内的事务，而不去理睬其他地区。在我看来，我们待在我们的地方，把全部精力用于解决我们的国内问题是合情合理的。即使诉诸国联，也不能把属于这个世界秩序的一部分的国家从其他赞同这个世界秩序的国家手中解救出来”[141]。另一名公众写信称，“美国参议院外交委员充分体现了真正的美国主义。……一旦我们接受了威尔逊先生所提出的国联，美国就会成为一个从属国，正如参议员洛奇所说的那样，另一面旗帜将会在旧的荣耀上空摇曳，我们会经历每一场欧洲的战争，无疑未来将会有很多场。我相信，……国联……会是战争的先兆”[142]。
由此可见，报纸在促进公众舆论的形成方面具有巨大作用，天主教纽约总教区的大主教在一次就报纸读者群的扩大所发表的典型评论中提到：“在这里的每一个人都在读报，即便是最贫穷的人也花得起钱买报来读。出于急于节省时间和劳动的心理特点，我们这里的人们比其他任何地方的人都更愿意允许别人代替我们思考，更依赖于他人告知我们每日发生在这个世界上的历史大事，为我们提供即拿即用的思想流派和行为建议。”[143]
大法官亚历山大·爱迪生在1799年元旦这天不无担忧地写道：“如果你能用报纸控制形形色色的人，你就控制了这个国家，因为你能控制能主宰一切的大众舆论。”[144]这就是报纸塑造公众舆论的巨大作用。
（4）反映公众舆论
如上文所述，媒体报道的来源多种多样，各种舆论都可以在媒体上得到体现。政治人物的舆论观点在新闻报道栏目得以充分展示。例如媒体对参议员言论的报道以及对总统威尔逊、前总统塔夫脱以及罗斯福的诸多报道。(https://www.daowen.com)
各种利益集团利用媒体表达自己的看法，纷纷将给威尔逊的电报公之于众，表达其对国联的支持或反对之情。例如美国劳工和民主联盟发表的一份声明表示：“威尔逊总统在大都市歌剧院做的杰出演讲为每一个劳工和妇女带去了新鲜的激情和信念的活力。”[145]1918年11月17日，联合广告俱乐部电报称“允诺支持威尔逊”[146]，1919年2月5日，《纽约时报》报道“商人允诺支持国联，商务部电报威尔逊重申其支持国联计划”[147]。
普通民众虽然很难成为新闻采访的对象，但是也可以通过向报刊栏目组写信的方式来表达自己的意见。这样，报纸媒体就成为了解公众舆论的一项重要途径。
2.对外交决策者的作用
在外交决策上，媒体虽然受到政府的很多制约，但它对政策制定者也发挥了很大的作用。媒体为政府部门提供了大量直接或间接的外交信息；它反映了公众舆论，从而造成舆论压力，奠定了政治决策的氛围；同时媒体将政府决策的信息告知公众，依照公众的反应进行政策调整，提到政治检验的作用。
（1）提供外交信息
决策者获取信息可以通过很多渠道，除正式的政府报告之外，很重要的一个就是通过新闻媒体。在国联问题上，虽然由于距离原因，美国代表阅读美国报纸有些困难，但是代表们与英法媒体保持了紧密的联系。《每日邮报》（Daily Mail）是“每天早晨这里（巴黎）英语写就的主要报纸”，它的影响是很大的，“大部分的英国和美国代表早餐时读报是很正常的，更重要的是，这两个代表团常定期阅读”。会议大部分时间，美国代表戈登·奥金克洛斯（Gordon Auchincloss）与《每日邮报》记者维克汉姆斯·斯蒂德（Wickham Steed）一直保持了紧密联系，他说：“我认为从一月开始就收集《每日邮报》是很有启发性的。社论经常是我和斯蒂德交谈的部分内容，这些文章很大程度上帮助我理解事情的进展。”[148]
与政府报告相比，报纸媒体在给政策决定者提供信息方面有两个较为明显的特点。第一，媒体报道较为迅速。与正式的政府报告所需经历的繁冗手续相比，记者们刺探消息撰写新闻的速度要迅速很多。许多记者都与政府部门的工作人员保持密切往来，得以获得很多秘密的内部资料，因而媒体报道往往成为第一手的信息来源。
1919年6月8日，参议院最先看到的国联盟约也是由媒体披露的。这天，参议员波拉向参议院递交了一份和平条约的复印件，坦率地承认他是从《芝加哥论坛报》记者处得到的，该记者将此文件从德国偷渡到美国。[149]在总统的西部之行时，也是随行记者提醒威尔逊注意参议员布里特（Bullitt）召开的听证会。在会上，兰辛发表了反对国联的演说：“我认为现在的国联完全没有用处。强权大国以适合自己的形式安排了世界秩序。英国和法国从条约中得到了他想要得到的一切，除了国联成员国全体一致，否则国联无法修改条约任何一条不公正条款，而大国也不会考虑弱小民族的利益而同意修改。”兰辛称：“我认为如果参议院，如果美国人真正理解条约的内容，条约毫无疑问会不被否决，但是我怀疑美国人是否会理解。”[150]
第二，媒体报道涵盖的信息比较全面，包括世界各地以及美国各地各方舆论观点。美国三大通讯社以及很多大报刊集团多财力比较雄厚，可以在全美各地乃至世界多个国家派驻记者。例如《纽约时报》就从国外的伦敦、利物浦、北京、哥本哈根、柏林以及巴黎发回了大量报道，至于美国国内的舆论反映更加全面。这就使得这些媒体可以报道各地的公众舆论。而政治决策者也可以仅通过一份报纸就知晓世界各地国际新闻状况。
（2）政策环境与气氛营造者
媒体对政治决策者的作用不仅仅在于它是信息和意见的提供者，还在于他能够调动公众舆论，从而奠定讨论某个政治问题的氛围，促使决策者作出某种倾向的决策。威尔逊就曾说：“我认为很大程度上公共事务的成功取决于报人……因为新闻决定了公共事务的氛围。”[151]
巴黎和会最初不允许记者旁听，1919年1月12日全体会议时，记者被拒斥在大门之外，甚至连会议室的窗帘都是紧闭着的。记者们原本以为在威尔逊的倡导下，巴黎和会会是一次公开的会议，而现在紧缩的大门却将一切新闻封闭在内，对此记者表现了极大的愤慨。连贝克也说：“我永远不会忘记那种失望、厌恶……”[152]这场会议受到记者们猛烈的抨击，他们称这次会议“钳制舆论”，是“黑暗中的外交”。美国通讯社、国际新闻通讯社、美联社、《信使日报》（Courier-Journal）、《纽约世界报》、《芝加哥论坛报》、《纽约时报》、《纽约太阳报》、《纽约先驱论坛报》记者联名向威尔逊写信抗议，称“这会限制我们对于已达成事项的信息。它会进一步阻碍关于这些问题的信息的出版发布，而公众有权获知这些信息。除非获得这个权利，公众就没有机会获知会议所商讨的各项内容，那么公众舆论也无法如你所提倡的，并在十四点原则中提到的那样正常运转。因此，我们作为美国媒体代表，……提出严正抗议。……我们希望你能解决这种不能忍受的状况。我们支持你所支持的，‘签订公开和平条约’”[153]。
在随后巴黎和会17日的会谈中，“威尔逊引述联合国和美国媒体代表特别委员会的决定，说他们要求巴黎和会的完全公开性。第二点要求官方记录尽可能完整。第三点是，除记录外，每天会议进展的完整概要应该向记者发布，记者应享有完全评论自由。第四点是应允许代表和负责任的记者之间的自由交流”。威尔逊认为，公开性是不可避免的，现下讨论的问题不是公开与否，而是如何正确地公开。[154]最终结果，媒体代表可以获准参加全体大会。
媒体作为政策环境的营造者，既能够推动会议的公开性，也可以给威尔逊的国联政策带来很大压力。事后学者认为，威尔逊选择巴黎作为和会进行的地点显然是个错误。其中一个重要原因就在于巴黎的媒体氛围对威尔逊很不利。有记者就认为：“……法国政府允许巴黎报纸发表针对威尔逊总统的阴险攻击，并大肆刊发关于美国军队行为的报道……某些法国报纸受到法国政府的信任，这是人所共知的。”[155]当时美国和平委员会的贝克甚至在一定程度上有证据表明法国媒体的攻击是有组织有指导的：一份实际由美国委员会掌握的秘密文件显示法国媒体——很多都是恶名昭著地被政府控制——被控制攻击总统的影响力，支持法国利益。
威尔逊也明显地感到媒体的压力，在1919年5月3日的会议记录中，威尔逊认为，“媒体的整个趋势就表明法国与英国并不和美国站在一起，他没有得到这些国家的首脑的支持”[156]。这使得他在会议谈判中力不从心，受到很多限制。
（3）衡量民意的标尺
行政机构很多决策者会在正式作出决策前，先将其透露给媒体，以测试其公众反应，然后根据公众反应对政策加以修改完善，以期最后通过。在国联问题上，兰辛也曾抱有类似的想法。
1月20日威尔逊和美国代表的会谈中，兰辛提到，在威尔逊回国之前，可以将国联问题整理发布出来。“从政策的观点来看，我认为这些观点声明将会引起政敌的怒火和对国联的批评，这可以给美国公众舆论一个表达意见的机会，而提前表达的公众意见将使得最后起草的国联草约能赢得美国大部分公众的支持，并且可能确保美国参议员的支持……”[157]不过，威尔逊并没有同意。威尔逊对图马尔蒂说：“我不是那种会因为别人反对我而改变我个观点的人……”[158]威尔逊的这种性格显然限制了媒体政治检验作用的发挥。由此可见，媒体政治检验作用的发挥需要行政机构的配合，只有行政机构自觉运用媒体作为检测政策的工具，并根据媒体及舆论的反馈意见自觉进行政策调整，才能促使政治决策迅速有效地得到通过。