控烟执法监管模式

我国主要采用单部门执法和多部门执法两种模式。其中，有以北京为代表的单部门执法模式，也有以上海、广州、深圳和香港特区、澳门特区等为代表的多部门执法模式。单部门执法，执法主体统一组织相关行政部门共同参与监督管理，有望改变执法队伍单薄，执法力度较弱的现状。多部门执法，主要执法部门统一协调好各相关行政部门的执法工作，辅以公众参与，充分发挥社会监督作用。中国社会科学院法学研究所副研究员黄金荣认为，如果只是由一个政府各部门的协调机构作为执法主体，专门执法人员有限，这会导致实际操作中的执法能力受限。但如果将执法权赋予过多的主管部门，又会导致协调工作成为极为困难的工作。中国政法大学法治政府研究院教授王青斌认为，除了现有的两种执法模式以外，还有综合执法模式，即将多部法律法规的执法权交给一支统一的执法队伍，这样做不但能节约执法成本，还能提高执法效率。复旦大学公共卫生学院朱梓嫣等认为，无论是何种模式执法都有其优点，如何改善执法过程中暴露出的问题才是重中之重。

处罚力度方面，我国地方立法在处罚条款的规定上不够明确肯定，有些甚至没有规定处罚措施及处罚金额。即使有具体的处罚数额，也轻微到不足以制止吸烟行为。南京医科大学公共卫生学院刘宇认为，可以运用分级别和分类别的处罚方式，即对首次违反法律的行为主要采用批评、教育等处罚手段，并对个人信息记录在案，对多次违反法律的行为则采用罚款、社会服务（如担任义务控烟劝导员）甚至行政拘留等手段，对严重妨碍执法的行为还要按照刑法规定追究刑事责任，从而保证法律的教育作用和强制作用，对于控烟执行不力的公共场所业主也应采取批评教育、罚款甚至停业整顿、吊销营业证照的处罚。将处罚的规则进一步优化，这样才能保证执法的效率。西南交通大学法学系吴楠认为，当前大幅提高处罚力度是控烟立法的发展趋势。虽说处罚不是目的，但面对巨额的罚款，还是会让一些烟民望而却步。根据中国香港特区《定额罚款（吸烟罪行）条例》，任何人在法定禁止吸烟区或公共交通工具内吸烟或携带燃着的烟草制品、雪茄或烟斗，执法人员有权向他们发出定额罚款通知书，罚款港币1 500元。任何人故意妨碍控烟督察执行职务、不遵从督察要求提供其姓名及地址或出示身份证明文件，或者提供虚假或误导性的姓名或地址，即属违法，最高可被罚款港币10000元。这样严苛的处罚，对吸烟者足以产生惩戒的效果和威慑力，值得内地立法借鉴。

但这些年来，国内各地方控烟法律法规也在不断完善中。禁烟区域的管理要求越来越具体，可操作性也越来越强；当前的监管主体和监管原则更有利于执法协调和调动多方参与；对违法吸烟的处罚程序也在逐步简化、处罚金额规定也相对更合理。

当然，和国外一样，国内有无烟立法的城市也普遍反映有取证难、时间滞后影响执法等问题。控烟工作不仅仅是公共卫生问题，更是社会问题，需要全社会动员、共同参与，鼓励各种社会组织和个人采取各种形式为控烟工作提供支持。针对提升控烟多部门合作治理能力，中国疾病预防控制中心控烟办研究员杨杰建议：明确各部门职责与分工，赋予协调部门一定的权利在最大程度上对职能进行有机统一，减少不必要的部门间协调；推动部门间协调合作方式的转变；开展自觉协调和强制协调；建立部门间协调配合监督机制等。复旦大学国际关系与公共事务学院林瑶则认为不仅需要政府以禁烟法令、严格执行和扩大宣传为先导，更需要发动全社会的力量开展控烟治理工作，包括建立控烟组织、网站、建立控烟志愿者队伍等。天津大学管理与经济学部肖永刚应用史密斯模型的理论框架研究了控烟政策执行存在的问题，提出应加强对政策执行各环节的有效衔接，从目标、内容和管理三个方面改善政策，促使各部门的协调配合以及公众的积极参与，达到因时因地制宜。

北京市为方便市民投诉违法吸烟行为，志愿者更精准、快速到达被投诉现场，也为缓解卫生监督执法部门的压力，开发了控烟微信实时监管系统——“控烟一张图”，实现了“互联网+控烟”的社会共治创新模式。台湾地区鼓励市民对违法吸烟行为拍照举报，并对举报者进行奖励。上海除了通过12345市民热线实现控烟投诉举报外，市民可通过“无烟上海”微信公众号、“健康云”APP等移动互联网平台的“控烟热力地图”小程序，提供法定禁烟场所的控烟问题线索（如室内违规吸烟、室内有烟蒂烟具、无禁烟标识等），在平台上形成大数据和全市控烟热力地图。同时，将定期发布问题场所榜单，以加强社会和舆论监督，督促场所进行控烟管理、巩固和整改。同时，上海也将逐步完善“控烟热力地图”系统和控烟志愿者平台对接，有利于志愿者实地开展控烟巡查和宣传，对重点、难点场所形成控烟执法建议书并报送所在辖区控烟监管部门，开展精准执法，切实提升监管执法力度和效率，共建共享无烟上海。

（乐坤蕾）