管制

管制

Regulation

“管制”这一词条和最近的“放松管制”趋势主要与商业广播联系在一起，特别是与英国和美国广播的长期管制历史联系在一起。我们有理由问一问，为什么必须对广播进行监管？例如，英国媒体似乎几乎完全不受政府干预和监管的控制，那么为什么商业广播要受到控制呢？类似地，全球除了一两个君主专制国家之外，我们可以在互联网上看到我们想知道的任何东西，可以说互联网是一个几乎不受监管的媒体，而广播的理念、资金、内容、所有权、多样性、位置和模式都一度在某些时间段内受到严格控制。

正如试图揭开广播本质的过程中经常出现的情况一样，通过观察最早的无线广播形式，我们可以找到部分答案。美国和英国的无线电监管源于两个主要问题：首先，无线电波是一种有限的资源，因此需要对其分配采取某种控制；其次，广播是一种潜在的、重要的、有影响力的媒体，因此需要对广播的播出内容和由谁广播进行某种控制。希尔姆斯在对战前美国广播电台的描述中强调，广播对于众多不同的参与者和机构而言十分重要。广播是20世纪美国文化转型的核心，如果说政府的干预有什么意义的话，那就是增加了它的重要性。

作为政府管制的公共领域的延伸，广播机构的创立赋予了“收听”比看电影或阅读流行杂志更有分量和影响力的体验；负责教育和文化提升任务的半公立机构地位使它与其他官方机构，如学校、教堂和政府处于一个标准层面。（Hilmess，1997：6）

英国对广播重要性的认识通过BBC首任总经理约翰·瑞斯的思想和政策以及其对“公共服务广播”的系统规划得以体现。广播不仅仅是娱乐和信息的无线传播工具，也是一种提高知识、品位和言行举止的文化、道德和教育力量的公共服务形式，如果这还不够的话，它还具有“团结各阶级民众的作用”，并且“具有帮助构建一个明智、开明民主社会的巨大潜力”（Scannell and Cardiff，1991：7）。毫无疑问，英国广播已经完全被制度化为一种国家主体（一家公营“公司”），由国会授权，成为税收支出的对象，并以税收支付其费用（执照费），也接受国会批准特许状更新和委员会的定期调查。美国的管制采用了“广播共识”的方式，即大型、独立的各广播台既关注政府的意愿，同时也照顾到受众的需求（Hilmes，1997：7）。分配广播波长的日常业务由联邦广播委员会（Federal Radio Commission，1927—1934）负责，之后由联邦通信委员会负责。

联邦通信委员会的历史可以被看作对美国文化态度转变的一种很好的反映。战前的监管机构认为，公众日益对这些广播网（NBC、CBS和ABC）的实力感到担忧。这也延伸至对跨媒体所有权的担忧：1939年，三分之二的美国公众从广播中获得新闻，全国三分之一的电台由报纸所有。鉴于纳粹宣传机器在德国的崛起，当时对媒体所有权集中的担忧是可以理解的。联邦通信委员会监管的另一个特点是一系列被称为“公平原则”的政策指导方针，鼓励电台报道政治问题，同时表达对这些问题的不同意见。20世纪20年代到80年代末是放松管制的鼎盛时期，公平原则被用来鼓励公众辩论，并且在报道中保持平衡。在广播的政治报道中，联邦通信委员会试图对“平衡”和“公平”进行管控，包括采用高度干预“人身攻击”的规则，当有人申明在广播中遭受攻击时，要通知电台关注这种“攻击”，并“要求电台提供播出的文本、录音磁带，或提供关于攻击的精确描述，并为被攻击的人提供一个合理的机会在同一家电台进行自由回应”（Kang，2004：564）。有趣的是，美国关于平衡和公平以及如何实现二者的辩论，与BBC关于“公平”问题的讨论如出一辙。“平衡”到底意味着什么？在大西洋两岸给予一个政党或观点的时间是否应该与反对党相同？

监管不仅涉及频谱分配和政治覆盖，也包括防止色情内容的传播。1937年12月，以淫荡和性挑逗著称的好莱坞明星梅·韦斯特（Mae West）在广播中表达了几句带有性暗示的内容，这使其第一次也是唯一一次出现在NBC的《蔡斯与桑德森时刻》（The Chase and Sandborn Hour）节目中。在节目喜剧小品部分，韦斯特扮演幻灭的夏娃，“这个伊甸园的滑稽短剧中充满了内在的暗示，强调了女性对性爱经历的渴望，以及夏娃为了愉悦的目的而放弃童贞的积极热情”（Murray，2002：137）。公愤随之而来，主要来自宗教团体，NBC宣布韦斯特是一个“不适合在广播中出现的名人”，接下来的12年时间她再也没有出现在广播节目中。这种监管是由电台本身施加的，联邦通信委员会没有进行干预。也有一些美国公众真正担心的问题是，广播正处于被过度“净化”的风险中：数以百计写给联邦通信委员会的信件公开支持梅·韦斯特，电台的权利被挑战（Murray，2002：138）。

英国商业广播始于1973年，并立即受到英国独立广播管理委员会（IBA）的监管。监管机构认为，新的商业广播要提供平衡信息、教育内容、娱乐内容、高标准和精确的新闻，要公正，“避免对好的品位和庄重风格的冒犯”（IBA，1989：3）。这些要求十分严苛，变革之风开始反对国家对于广播的管控，反对之声在电视领域更为普遍。20世纪70年代中期以来，英国和美国施行自由市场或“新自由主义”政策。1979年，玛格丽特·撒切尔当选英国首相，1980年，罗纳德·里根当选美国总统，预示着大家熟知的国家监管的终结。

英国的《广播法案》取消了对所有权、节目内容和多样性的限制。很快，拥有多家电台的大型媒体公司开始购买这些小型的地方电台，并强加给受众这些规范化的、联网化的、高度格式化的电台服务模式。事实证明，不再受到要求本地化和多样性内容的管制限制，像大西方广播（Great Western Radio，GWR）这样的公司很容易收购30多家电台，然后与首都广播集团（Capital Radio Group）合并组建成大西方&首都媒体集团（GCap Media）。同样，随着地方所有权规则和地方主义要求的逐步消除，美国20世纪80年代的放松管制趋势越发明显。1996年的《电信法案》最初旨在防止广播垄断危险的反垄断规则和对广播电台所有权的限制已经结束。该法案通过后的两年内，美国11，000个广播电台中的4000个已被售出。广播行业发生了前所未有的整合态势，几乎压倒了在曾经高度多样化的行业发展中所倡导的多样性和地方主义理念：

虽然放松管制允许清晰频道传媒集团在全美范围内收购陷入困境的广播电台，但新的所有者往往通过削减成本来追求盈利，而不是采用独特的内容来吸引听众。因此，当地的广播电台通常由少数几家公司主导，提供打包的同质化的广播服务。（Andy Sullivan，in Hilliard and Keith，2005：73）

尽管在限制所有权和广播不平衡的努力中，监管有时会出现阻碍发展和官僚主义问题，但取消监管则意味着广播落入极少数公司之手（它们倾向于一套类似的政治信仰）。

美国放松管制的另一个影响是对公平原则和淫秽规则的放松。确切地说，1987年，联邦通信委员会宣布不再执行公平原则，因此，那些以“耸人听闻”标新立异的电台谈话节目主持人可以在很大程度上宣扬反自由和右翼信息，而不需要任何“平衡”。霍华德·斯特恩对“福利女王”（welfare queens）和“流血的心”（bleeding heart）自由派人士的攻击，尤其令人难以忍受。尽管反政府、反移民，斯特恩是一个比他第一次出现时更加矛盾和复杂的电台从业者（Douglas，1999，302-309）。他的自由意志主义和打破禁忌的决心确实让他在联邦通信委员会那里惹上了麻烦，但随后他重新塑造了自己的人设，成为反对联邦权威的《第一修正案》（First Amendment）的斗士。放松管制，加上更活跃的广播市场，以及卫星广播为节目内容销售创造机会，大量谈话类电台诞生了。正如道格拉斯所指出的，具有讽刺意味的是，谈话电台的参与性精神，即挑战权力中心的感觉，一定程度上是放松管制和将媒体所有权集中在极少数人手中的结果，“民粹主义和分享参与是电台的某种公众形象，这实际上掩盖了经济集中度的提高和除行业本身非常富有的人之外所有人进入壁垒的提高”（1999：293）。

针对广播管制的论述，必然会遗漏很多东西。这是一个宏大的主题，看起来触及了广播行业的核心。这里再谈一两点对于理解广播监管比较重要的问题。广播史中包含了不胜枚举的有关广播行业之外的人和爱好者的例子：“远程无线电通信爱好者”（DXer）、“无线运营商”（sans-filistes）和“海盗电台”等，这些概念都是用来表述那些制作和传播广播内容，但却处于合法广播体制之外的力量（参见“海盗电台”词条）。美国一战前后和20世纪20年代早期的这些业余广播，最终不得不让位于有执照和受监管的广播电台。法国的广播粉丝们（或称“广播爱好者”）一直活跃到20世纪30年代中期。当然，将海盗电台和业余广播爱好者电台赶出广播领域一直是广播监管机构的职责，但近年来，这一职责的作用也随着监管放松而发生了很大的变化。美国和英国的监管机构向社区团体展现了发展小规模电台的前景。美国联邦通讯委员会迫于社会压力，为因人数不足而不具有代表性的社会群体发放了低功率调频牌照，从而在1996年后的商业广播的荒原上允许更多不同的声音出现。然而，一个更鼓舞人心的例子是，英国广播管理局（Radio Authority）在全英国建立了社区广播电台（该政策随后由新的监管机构Ofcom制定）。正如美国联邦通信委员会一样，英国监管机构也受到了影响，希望创建一个除公共广播和商业广播之外的“第三条道路”的广播，这源自垄断所带来的商业广播同质化的压力。有证据表明，监管不是对发展机会的限制，相反它可以成为刺激市场所不具备的丰富性和多样性的代理人。对于电台制作人和学生来说，监管与无限制的商业主义之间的争论无疑将继续成为这场争论的源头，这场争论将触及广播媒体的核心问题。

思考题

1.为什么要对广播行业实行监管？英国广播的监管体系如何发挥作用？

2.为什么“监管与无限制的商业主义之间的争论”“将触及广播媒体的核心问题”？

延伸阅读

Kang，S.（2004）‘Fairness Doctrine：controversial issue broadcasting policy’，in C.Sterling（ed.），The Museum of Broadcast Communications Encyclopedia of Radio，Vol.2.New York：Fitzroy Dearborn.pp.563-6.

Murray，M.（2002）‘“The Tendency to Deprave and Corrupt Morals” Regulation and irregular sexuality in golden age radio comedy’，in M.Hilmes and J.Loviglio（eds），Radio Reader：Essays in the Cultural History of Radio .New York：Routledge.pp.135-56.

Hilliard，H.L.and Keith，M.C.（2005）The Quieted Voice：The Rise and Demise of Localism in American Radio .Carbondale，IL：Southern Illinois University Press.