理顺上下层级统战工作领导小组职责权责
“职责同构”作为中国党政机构职责在纵向上配置的总体特点，造成了不同层级的党政部门在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致。在这种模式下，中国每一级政府都在管理着大体相同的事情，相应地在机构设置上也就表现为“上下对口，左右对齐”[13]。领导小组的设置也大体如此。从当代中国的政治运作实际来看，中央成立某一领导小组以后，地方也会因循科层阶梯层层建立起结构类似的领导小组，以传达中央政策和指示，执行中央决定，应对中央检查，从而形成一个“上下对口，左右对齐”的组织网络。领导小组的泛化设立带来了一定程度的资源浪费和科层叠加。下层领导小组组织特征和运行机制一般不及上一层级领导小组规范。事实上，相当多的领导小组并无绝对的设置必要，而且很多领导小组从机构设置到文件制发几乎是上一层级的翻版，缺乏本地特色，易造成文牍主义、机构重叠、领导精力分散等弊端。甚至很多地方领导小组并无常规性工作职责，虽然不占人员编制，但很少实际运作，这已与设置领导小组的本意相违。
基于此，笔者认为，地方党委统战工作领导小组在不同层级党委间设置应该上下有别、略有差异。存在于某一党委层级的领导小组，不一定就要在下一层级设置。即使跟进设置，在设置方式、职责侧重方面也应有所区别，以努力构建符合地方特点、简约高效的领导小组职能体系。在很多地方，部门间联席会议工作制度在组织架构和运行流程方面，都与领导小组最为相似，是能用来分流领导小组所承载任务的较为理想的一种议事协调模式。所谓联席会议，一般为没有隶属关系但有工作联系的部门，为了解决法律法规政策没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在参与各方充分表达意见的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。[14]相比于领导小组，部门间联席会议更为灵活。因此，面临一些需要多部门协同处理的问题时，可通过部门联席会议形式提出方案，达成共识并交由主责单位负责督办落实，进而形成以领导小组为总揽、各领域统战工作联席会议相配套的协调运行机制。以大连市为例，在统战工作领域，就已经建立健全了民委委员单位制度和宗教工作联席会议领导小组机制。因此，地方党委完全可以利用这类现有的会议机制来取代领导小组的某些功能。这一思路正在被更多地应用于领导小组改革的实践活动之中，用以替代数量过多的各级各类领导小组。
实践案例
大连市统一战线“五项工程”助力实现振兴发展新突破
大连市委统战部
为认真贯彻落实大连市第十三次党代会精神，切实发挥新时代统一战线重要法宝作用，2022年2月11日，大连市统一战线“五项工程”助力实现振兴发展新突破动员大会召开，吹响统一战线助力实现振兴发展新突破集结号。会议强调，2022年是党的二十大召开之年，是大连向三年挺进“万亿GDP城市”目标迈进的第一年，也是各民主党派、各统战团体集中换届后踔厉奋发的第一年。统一战线要全面树立知责担责、知重负重的意识，大力实施“五项工程”，在大连新一轮振兴发展中展现作为、贡献力量。
点评分析：
“五项工程”分别是指聚力引领工程、助力振兴工程、议政建言工程、增进和谐工程和代表人士工程，是大连市统一战线围绕市第十三次党代会提出的“十个新突破”和三年挺进“万亿GDP城市”目标，倾力打造的助力振兴发展的特色重点工作，涉及五大方面，涵盖统一战线11个工作领域，具体包括51项举措。
2021年年底召开的大连市第十三次党代会提出未来五年要在十个方面实现新突破，三年挺进“万亿GDP城市”。大连市委统战部着眼发挥统一战线优势作用，立足全市统一战线工作实际和大统战工作格局，决定在全市统一战线持续打造“五项工程”。这是统一战线围绕中心、服务大局的重大举措，是推动统战工作提质增效的务实行动，是发挥统一战线优势作用的创新实践。“五项工程”政治意义重大、涉及领域众多、协调推进不易，这也要求全市统一战线必须牢固树立“一盘棋”思想，着眼大局、胸怀整体，各司其职、各尽其责，协调配合、相互补位，确保统一战线工作领导小组成员单位的力量有效聚合，确保统战机关各部门的力量有力整合，确保各统战团体的力量有机融合，切实发挥好统一战线的整体合力。
【注释】
[1]《中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2022年版，第53页。
[2]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
[3]吴昌林：《“大统战”是邓小平统一战线理论的特色》，《华东交通大学学报》1998年第3期，第101页。
[4]杨卫敏：《最大公约数是习近平“大统战”理念的集中体现和灵活运用》，《重庆社会主义学院学报》2015年第3期，第3页。
[5]“三人团”为中共党史名词。在中国共产党的历史上曾成立过四个“三人团”。参见王洪亮：《中共历史上的四次中央“三人团”》，《世纪风采》2019年第11期，第39—42页。
[6]归口管理制度参照了苏联的政治模式。苏联为保证党的领导与国家经济、文化、社会等方面工作相互协调，组建了一系列党的工作部门来对国家机关进行指导和管理。中国共产党借鉴了苏联的这种制度设计。参见王臻荣、郎明远：《从“领导小组”到“委员会”：制度逻辑与政治价值》，《山西大学学报：哲学社会科学版》2018年第4期，第103页。
[7]1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。毛泽东亲自修订部分规定，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们作直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。参见《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第268—269页。这表明，中央层面领导小组的政治属性就是执政党内部组织结构中的一级，直接向中央政治局和书记处负责。需要指出的是，中央政法小组和中央外事小组实际上早在1956年1月和1958年3月就已经成立。上述通知只是较为正式和全面提出在中共中央层面设立类似性质的领导小组，并确定其在党的组织体系中的定位。
[8]樊钉：《国家治理现代化视野下的“领导小组”决策研究》，《中共宁波市委党校学报》2015年第1期，第106页。
[9]1939年1月16日，根据党的六届六中全会决定，中共中央南方局在重庆正式成立，周恩来为书记。南方局的中心任务，是代表中国共产党，立足国民党统治区，与各方力量打交道，致力于维护、巩固和发展统一战线。由于统战工作任务繁重，周恩来提议建立统一战线工作委员会，全面负责南方局所辖区域内统一战线工作。委员会下设军政组、经济组、妇女组、社会组等若干小组，以各种方式同民主党派、无党派人士、国民党民主派、地方实力派、著名知识分子等广泛接触，向他们介绍共产党的主张，并逐步取得他们的信任，展开不同形式的合作。
[10]1986年，根据中央领导同志指示，习仲勋同志牵头成立了中央统战工作领导小组。当年8月，习仲勋同志主持召开中央统战工作领导小组会议，讨论全国统战工作会议的报告。10月，习仲勋同志还主持召开了中央统战工作领导小组扩大会议，审议了全国统战工作会议报告的送审稿。在12月召开的全国统战工作会议上，习仲勋同志“建议各省、市、自治区党委由一名副书记或指定一位党政负责同志牵头，成立由统战部、人民政协、民委、侨办等部门负责人参加的统战工作领导小组，对有关统战方面的重大问题进行研究，妥善处理”。
[11]金荣：《国家治理视阈下统一战线参与的必要性及优势研究》，转引自《统一战线与推进国家治理体系和治理能力现代化——2014统一战线前沿问题理论研讨会文集》，第24页。
[12]从改革方案实践来看，主要表现为三种机制：一是归口领导，如政府序列民族宗教事务委员会归口党委统战部领导。二是合署办公，即国家机构与党的机构合并设立，也就是常说的“一个机构、两块牌子”，如台湾工作办公室与政府序列的台湾事务办公室合署办公等。三是加挂牌子，即在党的机构中加挂国家机构的牌子，如国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，地方党委统战部对外加挂政府序列侨务办公室牌子等。无论是合署办公，还是加挂牌子，实质上都表现为党的机构在特定的时间和场合下以国家机构的名义行使职权和承担职责，是实现以党领政、党政交融的一种重要机制。参见向杨：《党的机构设置特征及其逻辑：一个比较的视角》，《理论与改革》2021年5期，第24—36页。
[13]朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。
[14]周望：《中国“小组机制”研究》，天津人民出版社2010年版，第197—198页。