学校治理的基本概念
（一）“治理”的概念
1.西方国家的“治理”认知
“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。中西方对其实践与理论的研究由来已久。1989 年，世界银行的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告提及“治理危机”，用以描述当时非洲发展问题的根源，由此，“治理”概念渐入广大学者视野，迅速风靡各界，被广泛运用和研究。
最初，学者们认为治理与统治在本质上差不多，随着研究的不断深入，治理作为一个独立的概念，有其特定的内涵。马基雅维利主义者认为，君主从外部实施对国家的统治，具有外部的强加性和超越一切的主导性权力。君主为保证其拥有绝对权力，为了达成目的可以不择手段。米歇尔·福柯则认为，治理的主体从实践上讲可以多样，“治理者”并非是君主的代名词，院长、教师等也可以从某种层面上视作“治理者”；治理的对象可以多元化，具体可分为对自我、家庭和国家的治理；治理技艺具有向上和向下这两类向度。实际上，在米歇尔·福柯的描述中，治理没有脱离“操纵、引导和控制”的意义。在罗西瑙的治理理论中，“治理”与“统治”截然不同，“治理”是多元主体的共同治理和权力分享，是共同目标支持的管理活动，它并不依赖自上而下的权力统治。简·库依曼认为，治理具有动态交互性，社会—政治体系的治理是一个错综复杂、多元参与的互动关系模式。联合国全球治理委员会在1995 年发表的报告《我们的全球伙伴关系》中认为，“治理”是公共及私人机构一起管理其共同事务所采取的各种方式的总和。就是说，所有的行动应该是一个联合且持续的过程，其基本特征有：过程而非活动、协调而非控制、互动而非制度、多部门而非仅公共部门。
在西方，治理于实践领域的运用，最开始是针对国家管理中存在的现实问题的应对提法。也就是说，治理是对现实困境的回应，是面对社会形态变化、环境问题凸显、危机挑战四伏、经济全球化等共同问题而产生的一种呼唤，以促进社会的可持续发展。因而，治理最初的运用领域强调对国家、全球问题的治理。其实，从本质上讲，治理即对社会、经济进行掌控的能力。与其说治理是一个全新的概念、一种全新的做法，不如讲它是一种理念与倾向，是针对问题的一种尝试。
2.我国的“治理”认知
在我国，“治理”一词有着源远流长的历史。我国关于治理的常见含义主要体现在：一是古代典籍中的“治理”，将“治”与“治理”并用，基本上离不开秩序、稳定状态、治国之道等意义。它蕴藏着“完善且良好的管理与统治状态”“强调治理的成就和绩效”“治理政务的道理”等丰富的政治智慧。《辞源》中，“治”意味着管理、梳理、惩处，是与“乱”相对的存在。二是非社会领域如自然科学方面的治理。如对黄河、长江的治理，在这里，“治理”更强调对已经存在的问题的解决，即“治理”等同于“解决问题”。三是与一些具体的社会疑难问题（包括教育）的破解相关的想象。例如辍学、乱收费、教育腐败、择校等现象常被当作治理的对象，“治理”蕴含着“整顿、整治”之意，其目的在于为民排忧、扫除乱象、建规立制。
不得不说，我国对治理意义的解读受西方治理概念发展的影响。但是这里面又有着区别：西方学术界多以“统治”作为治理的对象；在我国，则更多将“管理”视作论述治理的标的。越来越多的学者在论述治理的同时，将治理与管理进行了细致的比对。有的学者将治理与管理对立起来，认为从管理到治理是一个质变的过程，认为相对于自上而下提要求的“管理”，“治理”更加强调调动多方积极性，是参与、协商，最终实现善治的过程，管理是相对落后的，治理则是相对先进的，治理最终取代管理；另有一些学者认为，治理与管理是一个概念的不同表达，二者换汤不换药，只是学界的一个噱头罢了。
3.新时代对“治理”的强调
在党的十八届三中全会上，“治理”一词被提及24次之多，如国家治理、政府治理、社会治理、教育治理等。从统治到管理再到治理，是一场国家、社会、公民各方从对立、对抗到交互、联动再到合作、共赢的思想革命。江必新在《光明日报》发表文章指出，管理与治理有如下区别：一是主体不同。管理的主体是政府，而治理的主体还可以包括社会组织乃至个人。这意味着政府不再只是治理的主体，也可以是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也可以是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于间接的人民授权，而治理权当中的相当一部分由人民直接行使。三是运作方式不同。于管理而言，它的运作是刚性的、单向的、具有强制性的；而治理则不同，它可以是包容的、合作的、复合的。从管理到治理，自一元单向治理到多元交互共治，这意味着不仅在思想观念上我们不走人治的老路，在政治生态上，也同样铲除了人治隐形存在的可能，最终真正实现法治。国家的治理、政府的治理、社会的治理，其基本方式一定是法治。国家治理、政府治理、社会治理的现代化，一定是整个社会领域的法治化，即以法治的可操作性、可预期性等等优势，来凝聚特殊转型时期社会的共识，使各个不同的利益主体彼此之间求同存异，依法追求其自身利益的最大化。
（二）学校治理及相关概念
1. 学校治理
学校治理指的是学校的相关利益主体，依据国家的相关法律、法规和学校的章程，通过民主、共治、协调来实现学校共同目标的活动过程。学校治理不只要实现学校的教育目标，更要实现学校对于社会的责任和价值。对学校内部而言，通过治理让学校各项制度更健全，更符合社会进步的需要；通过治理可以让教师的专业素养得到提升，可以对学生的成长和发展有更加积极的促进作用。它可以分为内部治理与外部治理，学校内部治理主要说的是学校内部的结构性治理，学校的外部治理则更多地描述来自校园外部的功能性治理。功能性治理，则是解决来自学校外部资源配置和分配的问题。这里我们说的学校治理，主要是说学校内部的结构性治理，实际上是解决学校内部各方的权力分配与支配的问题。
2.学校治理和学校管理有区别
一是目的不同。学校管理主要强调既定目标的实现；而学校治理不同，它更侧重于强调治理的过程。二是职能不同。学校管理关注的是做出决策的计划、组织、指挥、控制、协调等；而学校治理则关注规范既定权利和责任，关注责任体系是否明确、决策指导是否科学。三是依据不同。学校管理的依据是校内的层级关系，学校治理的依据则是现行的有关法律法规。由此，我们看出，从学校管理转变为学校治理，是教育观念的一种重大的理论创新、实践创新。可以说，学校治理是能实现学校利益最大化的学校管理的延伸与创新。
3.学校治理体系
随着治理体系和治理能力现代化的提出，学校治理体系开始在有关层面得到体现。全国教育管理干部培训专家委员会副主任、北京开放大学校长褚宏启认为，完善教育治理体系，是推进教育治理的关键，采取分权、集权两种形式来调整和优化共治主体责与权的关系。当前，我国学校办学自主权不够、政府宏观管理能力不足、学校内部治理结构不完善等突出问题都可以通过教育治理来解决。教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，而学校治理体系是教育治理体系的重要组成部分。事实上，学校治理体系的相关改革一直伴随着学校管理改革的全过程。学校在责、权、利的平衡方面，资源配置方面以及治理参与的主体变更等各方面不断完善，最终形成学校的教育相关制度与规范的综合体系，包括跟学校教育有关的法律法规、学校的章程等等制度性文件，共同构成一个具备协同性、系统性等特征的包括各种不同构成要素的立体、有机整体。
学校治理体系现代化是指国家与学校完善、优化学校教育制度与规范体系的过程。陈克军、华文立于2015 年在《重庆科技学院学报》上发表的《学校治理体系与治理能力现代化探析》中提出，学校治理体系的现代化，主要涉及“主体多元化与共同治理问题”“客体类型化与学校自治问题”“权利义务的规范化与依法治校问题”等学校治理的三大核心问题。学校治理体系现代化应从观念、制度、行动与监督等多个层面构建相关制度与规范，将“善治”作为直接目标，建立高效、公平、自由、有序的新格局。
4.学校治理能力
学校治理能力是指学校执行学校教育制度与规范的水平，具体体现为学校推行国家法律法规、学校章程的力量。学校治理能力的重点之处在于提升干部队伍的综合素质。学校治理的主体是人，从思想、认知、理念和行为等方面入手，从发出治理行为的源头入手，以提升干部队伍的综合素质来带动治理能力的自然提升。
学校治理体系、治理能力属于学校治理结构优化的两个方面。一方面，治理体系从制度层面发挥保障作用，用制度的形式进行规定、执行，为治理能力的提升提供操作平台与法律保障；另一方面，治理体系能否发挥成效，还得以治理能力为保障。治理能力的提升，必将伴随着治理体系的不断完善。完善学校治理体系是前提，提升学校治理能力是根本。治理体系与治理能力这二者相辅相成，作为组织治理结构变革的思想保障、动力保障、制度保障，共同为组织内部治理结构的优化升级护航。
学校治理能力现代化，指的是学校教育制度和规范的执行水平和能力不断得到提高的过程。治理能力的现代化，通过制度来约定、激励人的行为，改变相关主体的思维方式与行为习惯，从而解决有权滥用和有权不用问题。张乐天在《复旦教育论坛》上发表的《推进学校治理能力现代化：意义、重心与路径》中提出，推进学校治理能力的现代化，对于深化学校及整个教育领域的改革与发展都具有十分重要的理论与现实意义，具体表述为：一是推进学校治理能力现代化是推进教育治理体系和治理能力现代化的关键之处和重心所在，二是推进学校治理能力现代化对于深化学校改革和促进学校的新发展具有极其重要的现实意义。张明、石均在2015 年发表的《学校治理能力现代化的意义、特征与路径》中认为，实现学校治理能力现代化，能促进教育的公平与公正，促进教育的自由与有序，促进教育的效率与效能。学校治理能力现代化的主要标志有参与主体的多元化、法治精神、以“共治”求“善治”。他们认为，当前实现学校治理能力现代化的途径主要有：一是建立现代学校制度，完善学校内部治理结构；二是优化资源配置机制，提高学校外部治理功能；三是全面推动依法治校，将学校教育纳入法制轨道。从根本上说，学校治理能力现代化，就是要通过规范化、科学化的制度设计，激发校内外治理的多元化主体执行制度的积极性、主动性和创造性。
总的来说，学校治理体系和治理能力的现代化，要求我们不断适应新的时代变化，改革和完善不适应当前实践发展的具体要求的相关机制与制度，实现学校各项事务治理的制度化、程序化、规范化，增强按制度办事、依法办事的意识，正确运用学校制度和有关法律法规，提高学校治理的科学、民主与法治水平，综合提升学校的治理能力。