环境行政处罚乏力
针对环境行政违法者的制裁中，担当主要角色的行政处罚却没有发挥出应有的作用，甚至被人称之为“违法成本低”。究其原因，即有行政处罚的制度设计的问题，同时也有行政处罚实施过程中存在的一些问题。
我国现行环境行政处罚措施实际上主要就是警告、罚款和责令关闭。在实际环保执法过程中，警告如同隔靴搔痒，罚款额度偏低，责令关闭更是“有选择”地使用，使得环境行政处罚的威慑作用大为减少。
警告通常也称声誉罚，是对违法行为人所做的谴责和告诫的处罚，其主要特征在于：以损害被处罚人名誉权为内容；具有对被处罚人谴责和告诫的双重作用；是最轻的一种行政处罚。[17]对于这种最轻微的行政处罚措施，环境保护行政机关使用的较少，违法者也没有太在意。因为行政机关在作出警告处罚后，会直接送达给违法企业，也就是说只有处罚者和被罚者两个主体知道，没有向社会公开的机制，不可能对企业造成声誉上的损害，其效果自然就不明显。但如果在警告的同时向社会公开，使公众和消费者知晓，则会对违法企业造成不小压力。总体而言，向社会公开“违反行政上的义务、命令或者指导的行为，使之处于社会性制裁之下，将会受到间接性压力和强制”。[18]当今社会，企业的名誉是企业发展核心要素之一，将违法行为公之与众，在社会舆论的压力下，违法者必将注意和改正其行为，警告也就达到其目的了。
罚款是环境行政处罚中使用得最多的措施，其原因无外乎适用罚款的情形最多，也方便执行。但问题在于罚款数额的确定。如果规定的过高，被处罚者承担不起而导致无法经营，此非罚款之目的；如果规定的过低，无法达到一定的法律效果，不能抑制违法行为而使环境受到污染，此亦非罚款之目的。罚款作为一种行政处罚的手段，应让违法者感觉到一定的痛苦，更不能使违法者从违法行为中获利。但在我国由于罚款数额偏低，以至于有些企业主动上缴罚款，以期获得本企业违法行为畅通无阻的权利。除此之外，企业通过环境违法行为所获得的收益也远远大于罚款额度。现行罚款额度严重偏低，根本无法抑制环境违法行为的发生。于是，围绕着罚款这一处罚措施，“按日计罚”、倍数罚、“以环境违法动态收益为基准”的处罚相继被提出，有些甚至在最新的立法中已经体现出来。如新修订的《水污染防治法》第73条采用了倍数罚，规定“……不正常使用水污染物处理设施，……处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款”。但以收费本来就严重偏低的排污费为基数，即使收取三倍的额度，罚款也同样偏低。而如果按理论上的“按日计罚”和“以环境违法动态收益为基准”进行罚款也存在问题。因违法行为是动态变化的，量化违法行为的时间或者所造成的损失，是一件非常复杂的事情，会大幅增加执法的成本，与现有的执法水平也不相符。总体而言，罚款额度必须大幅增加，但同时也应保证罚款计算方式简单且易于操作。
表4 2006年水污染处理设施年运行成本和处理每吨水运行成本
资料来源：2006年中华人民共和国国家统计局发布的环境统计数字。其中，对于每吨污水处理的运行成本只能根据总数进行粗略计算。
2001年～2006年处理每吨污水平均费用走势图
资料来源：根据2006年中华人民共和国国家统计局发布的环境统计数字计算获取。
在环境行政处罚实施中，使用最多的手段是罚款，所以罚款最能反映环境处罚的力度大小。中国环境保护法律关于罚款的规定，绝大多数是采用最高限额制，即规定某种违法行为最高处罚额度。其中最重的罚款规定是发生污染事故的处罚，按事故所造成损失的一定比例处罚，通常最高不超过100万元。[19]但在实际处罚的过程中，罚款的实际处罚额度是多少呢？据四川省成都市环保局2006年的罚款清单表明，该市环保局罚款的额度有偏低的倾向。在这份罚款清单中共有84家企业，最高的为10万元，是一家服装企业；而1万元（含1万）以下的罚款为56家，占总数的66.7％；1万元至2万元（含2万）的罚款为17家，占总数的20.2％。也就是说，2万元以下的罚款占了绝大部分，这种处罚即使对于一个相对较小的企业来说，也难以发挥威慑作用。
为什么会存在这种低额度化的罚款趋势呢？一是相关环境法律法规修订比较滞后，对于快速发展的经济来说，罚款数额呈现相对下降的趋势。二环保部门缺乏一套科学的行政处罚评估机制，在自由裁量权的限度内难以确定合理的罚款数额。三是在于一些习惯性做法，如环保部门对企业做出处罚后，企业因知道自己存在问题，也乐意接受罚款，但是会找关系向环保部门说情，要求降低罚款。环保部门也就在企业的软磨硬泡中降低了罚款的额度（见表5）。
表5 我国环境行政违法罚款一览（部分）
续表
注：《固废》即《固体废物污染环境防治法》。
责令关闭是最严格的处罚措施，通常针对两种违法企业而设置。一种是各种小型的污染企业；另一种是需限期治理的企业或使用列入“黑名单”的技术设备的企业，如不予治理或改正才会被关闭。对于前者，由于企业规模小且带来的GDP增长和财政税收少，责令关闭不会存在较大障碍。对于后者，如果企业规模较大，地方政府在责令关闭之前，就不得不衡量一下各种利益。很多情况下，限期治理的期限会不断延长，“限期”成为“无期”，“责令关闭”根本难以实现。责令关闭作为最严格的行政处罚措施，是应该慎用，但不是“有选择”地使用，对于符合责令关闭法定要件的企业应严格依照法律执行，才能真正树立法律权威，保障人民切身利益。
各级环保部门处罚权限的分配，对罚款的实施也有很大的影响。可能考虑到地方环保部门的行政执法能力问题，1999年原国家环境保护总局颁布的《环境行政处罚办法》规定：“县级环境保护行政部门处罚权最高1万，市级环境保护行政部门处罚权最高5万，省级环境行政部门最高20万。”虽然该条款于2003年被修改为“各级环境保护行政主管部门实施罚款处罚的权限，适用环境保护法律、行政法规、地方性法规、规章的规定”。但在辽宁和陕西都还存在类似的权限限制规定。例如《辽宁省环境保护条例》规定，县级环保部门只能罚1万元；《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护〉办法》也规定，市级环保部门的处罚限额是5万元，县级的处罚限额是1万元。这种处罚权限的设置很大程度上限制了对环境违法行为惩罚的力度。基层环保部门发现违法行为后，本应该请求上级环保部门处以高额罚款，但在目前罚款金额与环保部门自身经费来源挂钩的相关潜规则之下，基层环保部门很可能选择较低罚款额度，使罚款数额符合自身罚款权限的相关规定。
行政处罚如此避重就轻，在现实中产生连锁反应，对环境行政执法产生非常恶劣的影响，甚至产生了不可思议的现象。重庆市环境监察执法人员曾对重庆市的一家企业进行过调查，2000年到2007年间环保部门共对该企业处罚52次，共计罚款241万元，可是该企业在这期间的违法收益却达到七千多万元。[20]正如一位美国学者所指出的那样，如果当权者允许保留非公正获得的利益，那么当权者不仅会失去那些遵守法律而未获利者对他们的忠诚，而且还将丧失他们拥有那种忠诚的资格。[21]如此，对于法律的敬畏也就荡然无存，产生用钱购买畅行无阻的“排污权”也就不足为怪了。