环境保护补偿协议问题

过去，农村中的生态环境资源可能被认为没有什么价值，但随着环境问题恶化，良好环境逐步被人认识到具有巨大的价值，所以以生态环境资源为交易对象的环境保护协议也就随之产生，这主要是基于生态环境资源的保护方与需求方之间的合意形成，是与环境保护相关的“自发秩序”生产的标志。生态环境作为交易对象在法律中并没有明确规定，生态环境的交易内容通常只能由双方进行协商，达成合意后按合意的内容来约束各自的行为。通常情况下，交易的双方中一方为保护环境的一方，另一方则是利用环境的一方。

1.直接向农户购买生态环境

直接向农户购买整体生态环境的典型案例就是法国皮埃尔矿泉水公司案。^[15]法国的皮埃尔公司是世界最大瓶装天然矿泉水企业之一，其水源地位于农业比较发达的地区，农药、农业污染等问题经常威胁水源的安全。20世纪80年代，由于环境的污染使水质受到影响，许多瓶装水公司面临原有水源质量下降问题，如果开发新的水源，又需要增加大量成本。而皮埃尔公司却反其道而行之，在比较敏感、脆弱的渗透区培育森林，资助农民建立现代化设施，鼓励农民发展有机农业，以此来保护水源，这些比建立过滤厂、搬迁厂址、寻找新水源地在成本上更为节约。其采取的方式是购买土地并将土地以免费的方式让农民按规定的方式使用。该公司高价购买水源地区的农地后，承诺将土地使用权无偿返还给愿意改进土地经营方式的农户，同时向农村提供补偿与技术支持。农户按合同条款发展以草原为基础的乳品业、实施动物废弃物处理改良技术、禁止种植玉米和使用农用化学品。项目实施前后的监测结果显示，公司在水源地区减少了非点源污染。

在此案例中，公司与水源地周边散在的农户进行协商，购买的对象是整个水源地地区的生态环境，所以在农户间达成一致比较困难，但是公司最后还是成功解决了此问题。第一，是购买方的购买意愿非常高，即购买方应由此行为直接能够获取更大的利益，愿意支付农户们“无法抗拒”的交易价格。本案中皮埃尔公司认为建立过滤厂或搬迁厂址、寻找新的水源地在成本上会更高，所以愿意以高于市场的价格进行购买农户土地，还支付补偿与提高技术支持。换言之，农户不仅获得了购买土地款项，还可以免费使用土地，其放弃的只不过是原有的生产方式而已；第二，生态环境的权利容易明晰。本案中交易的直接对象其实是土地，生态环境是依附于土地的，获得土地的所有权后容易控制土地上的生态环境。当然，购买生态环境有时并不一定要购买生态环境所在区域的所有土地，还可以购买农户对自己行为约束，采取对环境友好的生产方式。但此种方式可能会存在一定问题，假设将来随着社会发展，土地价值攀升与土地利用形式发生改变，农户不再自愿接受此项交易，那结果会如何呢？此项交易具有一定的不确定性，容易在将来由于情况的变化而产生纠纷。

2.向环境监管者购买(https://www.daowen.com)

生态环境提供者很多情况下是由分散的主体组成，这些主体在生态环境供给方面受到监管者的管理。如此，基于交易成本的考虑，可以不与散在主体进行直接交易，而是与管理他们的政府或组织进行交易，再通过政府的管制实现生态环境的供应。

我国金华江流域生态产品的交易案例便属此种。金华江流域生态产品的案例包括两种方式，即水权交易与异地开发，都是在金华江流域上下级政府之间进行的。水权交易发生在中游的东阳市和义乌市之间，是中国的首例水权交易协议，东阳市以2亿元的价格一次性把横锦水库每年4999.9万立方米的水的永久用水权让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮用水标准。义乌为解决水资源紧张问题，曾提出三个方案：一是扩建原来水库；二是新建水库；三是以投资方式从市外引水。客观条件表明只有第三种方式可行，新建、扩建水库并净化水资源的成本远高于水权交易。而异地开发模式则是发生在金华江流域磐安县与金华市之间。磐安县位置处于金华江上游，下游的金华市区则对金华江的水资源需求非常大，1996年金华市为保护水源区环境和水质，在金华市工业园区专门建立属于磐安县的“飞地”——潘安扶贫经济技术开发区，其税收全部归磐安县，相应则要求磐安县拒绝审批污染企业，保证上游水源区环境，保持3类饮用水标准。

以上两种生态环境补偿的方式中，生态环境的支付方都是一级地方政府，通过严格管制本辖区的生态环境，并以此提供良好的生态环境而获得补偿。其实，政府作为生态环境提供方，其提供生态环境的方式主要有三种。一是更为严格的执法，需要更多的行政资源的投入，虽然对于一级政府而言严格执法是理所当然的，但在当前中国的环境保护执法语境下，此种做法还是成立。二是制定并执行有利于环境保护的地方产业政策，限制有可能污染和破坏环境的相关产业的发展，但这会减少地方税收，换句话说就是使地方丧失发展的机会。三是通过与辖区内企业、农户达成自愿协议，给予相当补助并要求其采取有利于环境保护的生产方式，包括退耕还林等措施。

第一种方式中，政府通过交易获得利益后进行更为严格的执法不具有正当性，因为行政机关的严格执法是其必然要求，即使没有额外的利益，行政机关也应该严格执法，所以从理论的角度来说，通过市场交易促使政府严格执行环境法律相关制度应该是不合理的。第二种方式中，制定并实施有利于环境保护的地方产业政策。在这一过程中，政府的产业政策应该符合法律规定，如果被指定为限制开发区域，其产业政策就应该是受限制的，国家应通过转移支付的方式对其进行补偿。但是对政府而言，补偿的是其机会成本，受多种因素影响，交易起来较为困难。如在安徽与浙江的关于新安江水质对赌协议中，浙江认为水质恶化还要向安徽支付1亿元非常不公平，而安徽则认为安徽黄山做出的牺牲又何止一个亿。^[16]这是因为牵涉的因素太多（如就业、税收、人均收入等），无法清楚明确地判断自己的利益界限（包括经济利益和政治利益）。第三种方式，由政府组织通过与辖区内企业、农户达成自愿协议，这一过程中政府通常会作为一个组织者，指导进行退耕还林、封山育林等维持生态环境的活动，政府与企业、农户应该是平等关系。但是，由于政府有着多种发展目标，如果将钱补偿给特定政府，特定政府能否专款专用，将收取的款项全部用到生态环境上仍存疑问。