防止污染转移的环境法律制度的完善
首先，应完善现有的各种环境保护行政管理制度，同时应重点明确地方政府在环境保护中的责任，以促进环境保护基本制度的实施。环境保护基本制度实施中的问题其实有很多是来自地方政府不合理的制约，地方政府作为一定区域的全部事务的管理者，管理地方经济、技术、社会、文化等各种事务，在行政管理过程中会存在优先目标，为实现其中某一个目标而选择放弃其它目标。在经济发展与环境保护之间就明显存在此问题，很多地方政府在经济发展和环境保护难以协调之时，通常放弃环境保护。地方政府往往把自身的利益凌驾于整个国家和社会利益至上，当涉及本地利益与国家利益和社会利益的时候不惜牺牲后者利益，中央政府政令难以在地方政府得到有效贯彻，使得中央政府权威下降，这是地方政府对中央政府的一种不负责任的表现。[6]针对此种情况，只有明确了地方政府的责任，地方政府在责任之下才会为环境保护提供足额资金，以及在环境行政执法过程中不再阻扰环保部门执法，甚至要求其它部门提供一定的协同合作，这些将会使环境行政的面貌大为改观。
在制度完善过程中，需要特别注意行政处罚制度的完善，以破解困扰我国多年的“违法成本低”问题。
1.环境行政处罚体系的重整：导入“两罚制”
我国环境法一直强调对于单位的处罚，而忽视对于违法人员的处罚。环境法对违法人员的制裁主要有两种方式：一种是按相关规定给予行政处分，但在政企分开以及投资多元化之后，企业以法人方式开展各种活动，行政机关与企业之间的隶属关系越来越淡薄，这种适用于行政机关内部人员的惩罚规定对于企业人员来说显然不合时宜。且在性质上，它与行政处罚也是完全不同的。另外一种方式则是按相关规定给予治安管理处罚或者追究刑事责任。但总体而言，治安管理处罚的目的及相应义务性规范与环境保护法律的目的与规范相去甚远，显然不具有针对性和实际适用性。
也就是说，目前我国环境法在行政处罚上实行的是转嫁制，即直接责任人员的责任为单位组织责任所吸收，只处罚单位而不处罚直接责任人员。在法理上，行政责任转嫁制的确存在一定的合理性。即直接责任人员的违法行为从客观上和实质上都属于单位的业务活动，在直接责任人员担当的职务范围之内，具有完成单位业务的主观意图。换言之，直接责任人员是“代理”单位组织进行活动，其后果当然应该由单位承担。且违法行为也是由于单位在直接责任人员的选任监督义务上的懈怠，才造成了不良的后果。
但面对环境违法有可能造成不可逆的严重后果，实行转嫁制根本无法达到教育和威慑的目的。在环境违法行为中，企业负责人的意志通过单位意志表现出来，指挥具体实施者进行环境违法活动，违法行为被发现后企业组织受到了处罚，而处于企业组织背后的直接责任人员却逃过了法律的制裁，明显是不合理的。在这种情况下，企业组织犹如“防火墙”，为相关违法人员抵御了法律制裁，同时也使相关人员感受不到法律的威慑，法律权威自然也就难以树立。
在此种现实情况下，有必要导入两罚制。所谓两罚制是指在同一违法行为中，即对违法单位作出处罚，又为违法人员作出处罚。立法者其实是注意到了“两罚制”的重要性。2008年新修订的《水污染防治法》第83条规定“企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款……”从这一立法规定可以看出，我国环境保护相关的行政处罚，从强调处罚单位的“单罚制”向既处罚单位又处罚相关直接责任人员的“两罚制”的转变倾向。
实行“两罚制”是否违反了行政处罚法中的“一事不再罚”原则呢？“一事不再罚”原则是指对相对人符合一个违法构成要件的行为，除法律（包括法律精神）另有规定之外，行政主体对该相对人只能给予一个和一次处罚。[7]很显然，“两罚制”并没有在一次违法行为中给予相对人两次处罚，而是给两个违法行为人（企业组织和直接责任人员）以共同处罚，增加的是行政处罚的严厉程度，是严罚化的一种趋势。(https://www.daowen.com)
2.环境行政处罚与环境刑罚的衔接
环境行政处罚的边界要与环境刑罚相衔接，在公法责任体系内作出科学合理的分配，防止它们之间出现较为严重的断层。环境刑罚对于环境行政来说具有相当的保障作用，且“有必要认识到环境刑罚作为行政实现的补强手段”。[8]但从我国现行的相关法律来看，环境行政处罚与环境刑法之间存在相当严重的断层。
以某企业单位向水体处置有毒物质的行为为例。现行《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）第338条环境污染事故罪，规定“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置……有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金……”。同时第346条规定“单位犯……第三百三十八条……规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”由此可见，向水体处置有毒物质并造成重大环境污染事故的违法行为才会构成犯罪，重大环境污染事故成为追究刑事责任的标准。而依据新修订的《水污染防治法》，向水体排放剧毒废液，只要没有达到“重大”污染事故的程度，违法单位应被处以5万元以上50万元以下罚款，如果造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的20％计算罚款。在这种情况下，直接责任者是不用承担任何公法上的法律责任的。同一模式的违法行为，以是否造成重大环境污染事故为分水岭，直接责任人员或受到严厉的刑罚惩罚，或不承担公法上的任何责任，此二者之间的断裂是明显的。
另外，从其他各种环境违法行为的社会危害性大小来看，违法行为人应该按危害大小受到公法上的非难，但这种层次性并不明显。如不正常使用污染治理设施、闲置污染治理设施、私设暗管排污、向饮用水源地保护区排污等行为，带来的危害可能没有环境污染事故的危害明显和直接，但经过长时间的在自然环境中的累积，同样会造成人体健康和自然环境的损害，且很多情况下损害难以恢复。如各地相继发生的铅中毒事件，如在违法企业违法排污之初就适用较为严厉的行政罚，也就不会造成如此严重的后果。换言之，这些行为虽没造成实际危害，却具有抽象的危险性和具有可罚性，其行为者不可能不会预见到危险，所以应该对该行为者予以处罚。但我国现行环境保护法律几乎都将这种责任全部转嫁给了直接责任人员所属单位组织，直接责任人员则游离于法律责任之外。但一旦遇上重大环境污染事故，直接责任人员就会受到处罚最为严厉的刑罚制裁。总体而言，环境行政处罚与环境刑法不具有连贯性，是一种跳跃性的发展。
因此，对于直接责任人员的环境行政处罚与环境刑罚的衔接是相当有必要的。此种衔接无外乎三种思路：一是扩大刑罚范围；二是增加行政处罚的强度；三是两者同时扩展以实现对接。环境刑罚范围的扩大，对于我国现阶段环境保护有着显著优点：第一，对于环境违法的非难不仅体现在经济利益上，更多的体现在对社会秩序的维护，对污染受害者的人格保护上。第二，对环境违法行为的威慑力增大，改善环境法领域内的“违法成本低”问题，更好地实现预防原则。陈慈阳教授曾指出：“在二次大战之后，由于福利国家理念的兴起，刑法传统所保护的法益已明显无法负荷现实社会的需求，一些涉及社会福利以及重大民生之事项，也逐渐提升其法益的地位。同时为了加强对于人民生命及健康之安全，立法机构也将一些原属于行政不法的行为，提升到刑事不法之层次，如经济犯罪、环境刑法、交通犯罪等等。”[9]但环境刑罚扩大也同样有着其自身的弱点：第一，刑事司法成本较高，即使是简易程序，其成本也高于行政程序。第二，行政机关和司法机关的配合上，环境行政机关可能会认为案件移交司法是行政不力的结果，影响自身的形象，而司法机关也可能会认为是为环境行政机关服务，积极性不高。所以环境刑罚范围的扩大，应纳入一些较为严重的违法行为，但同时也应考虑到刑事司法成本等问题。
至于增加行政处罚的强度，相对来说应该容易一些。除以上论述的现行行政处罚措施的改善外，推行“两罚制”对直接责任者实施行政处罚，增加人身罚的处罚方式都会大幅增加行政处罚的严厉性。在我国新的《水污染防治法》修改过程中，相关草案的起草者其实已经关注到了这个问题。《水污染防治法（修订草案）》规定“对阻碍环境保护行政主管部门执法的行为，和有偷排行为的违法者，可以给予行政拘留的处罚”。但在公布的新修订的《水污染防治法》中则被“统一”到指引性规定之中了。
总之，环境行政处罚与环境刑罚的衔接既要考虑到现实社会的需要，又要考虑到我国法制传统，同时扩展环境行政处罚与环境刑罚的范围。立法者应基于社会非难程度、对自然生态和人体健康造成的危险、社会违法的频度以及刑事政策等情况作出综合判断。