农村环境法治自发秩序生成的背景

在我国环境法治建设过程中，通过理性构建制定国家法律，由国家进行规制已然成为基本思路。但目前我国环境立法基本上是以城市环境为中心，重视工业生产与都市生活对环境造成的影响，而忽视农村环境问题。自1979年我国第一部环境保护法律《环境保护法（试行）》实施以来，我国大约制定了三十多部环保相关的法律，但并没有一部是专门针对农村环境的。对此，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海曾指出：面对严峻的农村环境问题，应加快农村环境法律、法规和标准体系建设，制定综合性农村环境法规以及土壤、畜禽等专项农村环境管理法规，解决农村立法滞后问题。^[1]当然，在现行环境法律中，还是有一些涉及农村环境保护的内容，但是原则性内容较多，具有实际可操作性的内容较少。如在污染防治立法方面，最为典型的是2008年修订的《水污染防治法》，其第四章第四节专设“农业和农村水污染防治”相关内容，对农药、化肥、畜禽养殖、水产养殖、灌溉用水等仅作出了原则性的规定。这主要是因为农村环境问题存在“细、散、广”的特征，难以建立统一的、具体的应对措施。在自然生态保护法方面，则主要是针对自然保护区域的保护，而没有涉及广大农村地区的自然生态环境。在地方立法方面，2012年银川市制定并通过了《银川市农村环境保护条例》，这是我国首次制定专门性的农村环境保护地方条例，但该条例在内容上大量重复和借鉴现行《环境保护法》的相关规定，对于促进农村环境法治的发展意义不大。由此可以看出，对农村环境的忽视以及农村环境问题的散在性与多样性成为构建农村环境保护制度的重要障碍因素。

在农村环境行政规制方面，由于我国行政资源有限更是难以有效管控现有的农村环境问题。通常而言，行政资源是由人员、经费、技术等要素构成，各国的行政资源都是有限的。行政资源各要素的规模以及比例不仅受到社会经济水平的制约，还受到民主政治的制约，一个精简、高效的行政架构是每个国家所向往的政府构成模式。由于我国存在的城乡二元结构以及整个环境行政资源的分配不足，导致农村地区的环境行政资源严重短缺。如县一级的环境监察机构在我国还存在很大的空白，截至2008年底还有201个县一级行政区没有专门的环境监察机构。^[2]即使是设有环境监察机构的农村地区，执法人员的素质和技术保障方面还是全面落后于城市。(https://www.daowen.com)

所以，仅仅依靠政府推动农村环境法治的发展，依靠“人造秩序”来处理好农村环境保护过程中的各种关系，难以达到保护良好农村环境的目的。我国在环境保护制度建设方面，长期以来侧重于城市环境利益的保护，虽经不断的发展和完善，仍突出表现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征，在环境保护机制上也一直存在过于单一化问题，即主要依赖于行政主导的强制实施。^[3]此种情形也就形成两种后果：一是直接导致农村环境立法滞后；二是为机械地保障“依法行政”，而强调环境执法的标准性与统一性，但这与农村环境问题多样复杂性形成尖锐矛盾。所以，在此种情形之下，农村中的“自发秩序”的生成可能更好适应某些农村中的环境问题，能成为“人造秩序”的有益补充。