《刑法修正案（十一）》的立法背景
随着社会的发展及各种新型法律关系的出现，影响国家安全和社会稳定的因素也会不断变化。经过几十年的不懈努力，我国的社会治安水平得到极大改善，暴力犯罪案件不断下降，公众的安全感也不断提升，可以说，整体上看，我国目前是世界上最为安全的国家之一。与此同时，由于国内外各种风险因素不断涌现，一些新的安全问题随之出现，一些不显性的安全问题变得显性起来。安全问题的变化，需要立法者作出积极回应，进而有效遏制相关犯罪。
一、《刑法修正案（十一）》的立法根据
《关于〈中华人民共和国刑法修正案（十一）（草案）〉的说明》（以下简称“草案说明”）指出，刑法修正是“根据新任务、新要求、新情况对刑法作出局部调整”。“草案说明”还说明了修法的必要性，具体表现三个方面：“一是，落实党中央决策部署的要求。党的十八大以来，党中央对安全生产、产权保护、金融市场秩序、食品药品安全、生态环境、公共卫生安全等领域的刑法治理和保护提出了明确要求。二是，适应国内国际形势变化和当前面临的新情况、新斗争需要，与疫情防控相关的公共卫生安全、生物安全，以及知识产权领域等法律的制定修改进一步衔接，需要刑法作出相应调整，以增强法律规范的系统性、完整性、协同性。三是，近年来司法实践中出现了一些新情况新问题，全国人大代表、中央政法机关和有关部门、地方等都提出了一些修改刑法的意见建议，需要修改刑法予以明确和解决，回应关切。”[1]
从“草案说明”有关修法必要性的论述，可以看到此次修法立法根据主要表现为四个方面：
一是党中央有关安全等领域的政策需要刑法修正加以贯彻。在安全生产、产权保护、金融市场秩序、食品药品安全、生态环境、公共卫生安全等方面，党中央都提出过相关政策，习近平总书记的系列讲话中也都有过具体论述。在产权保护方面，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就曾提出：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”在安全生产方面，习近平总书记指出：“生命重于泰山。各级党委和政府务必把安全生产摆到重要位置，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义。要针对安全生产事故主要特点和突出问题，层层压实责任，狠抓整改落实，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，有效遏制重特大事故发生。”[2]在金融安全方面，习近平总书记指出：“必须充分认识金融在经济发展和社会生活中的重要地位和作用，切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事，扎扎实实把金融工作做好。”[3]在食品药品安全方面，习近平总书记也多次予以强调。2016年12月21日，他在中央财经领导小组第十四次会议上的讲话指出：“加强食品安全监管，关系全国13亿多人‘舌尖上的安全’，关系广大人民群众身体健康和生命安全。要严字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓。要坚持源头严防、过程严管、风险严控，完善食品药品安全监管体制，加强统一性、权威性。要从满足普遍需求出发，促进餐饮业提高安全质量。”2018年7月23日，在对吉林长春长生生物疫苗案件作出的重要指示中，他指出：“确保药品安全是各级党委和政府义不容辞之责，要始终把人民群众的身体健康放在首位，以猛药去疴、刮骨疗毒的决心，完善我国疫苗管理体制，坚决守住安全底线，全力保障群众切身利益和社会安全稳定大局。”2018年5月18日，习近平在全国生态环境保护大会上讲话明确提出：“全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院对环境污染和生态破坏界定定罪标准，加大惩治力度，形成高压态势。”针对公共卫生安全问题，习近平总书记也提出相应目标，尤其是2020年新冠疫情暴发后，他多次作出重要指示。例如，2020年2月5日，在中央全面依法治国委员会第三次会议上，他明确提出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。要抓紧修订完善野生动物保护法律法规，健全执法管理体制及职责，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上防控重大公共卫生风险。要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，严格执行传染病防治法及其实施办法、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施。要加强治安管理、市场监管等执法工作，加大对暴力伤害医务人员违法行为的打击力度，严厉查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为，依法严厉打击抗拒疫情防控、制假售假、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。”[4]在知识产权保护方面，2017年7月17日，习近平主持召开中央财经领导小组第十六次会议时强调：“要完善知识产权保护相关法律法规，提高知识产权审查质量和审查效率。要加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。要加大知识产权侵权违法行为惩治力度，让侵权者付出沉重代价。”[5]
从党中央文件和习近平总书记的重要讲话中，能够看到党中央有关重大安全等方面的政策精神，刑法修正过程即对此予以充分体现。
二是适应国内国际形势变化和当前面临的新情况、新斗争需要。过去几年，由于各种因素叠加，国内国际形势呈现一些新的变化，出现了很多新的问题。在经济领域即出现了一些新情况，例如，跨境商业间谍或者为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供商业秘密的行为，为应对这类危害行为，此次刑法修改规定了为境外窃取、刺探、收买、非法提供商业秘密罪。再如，人类遗传资源的保护，也涉及重大安全问题。“人类遗传资源就如同人类的‘生命说明书’”，其重要性自不待言。一些境外机构也曾试图获取我国的这类资源，给我国公共健康、社会公共利益带来一定隐患。为有效保护这类重大资源，此次刑法修改将非法采集人类遗传资源或非法运送、邮寄、携带人类遗传资源材料出境，危害公众健康或者社会公共利益且情节严重的，作为犯罪加以规定。又如，生物安全攸关民众健康、社会安定和国家战略安全。为防范外来物种入侵，此次刑法修改将非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种行为规定为犯罪。此外，2020年新冠疫情暴发后，既有法律中的一些短板也凸显出来，刑法立法也需要予以相应调整。《刑法修正案（十一）》将“依法确定采取甲类传染病预防、控制措施的传染病”纳入《刑法》第330条妨害传染病防治罪的调整范围，即具有明显的强化传染病防治秩序的倾向。同样，对第338条污染环境罪的修改也能看到这一点，即将“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的”，规定为该条的加重量刑情节。该修正案将以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为予以犯罪化，如果考察其立法背景，也与防控传染病有关。根据社会形势发展变化而出现的新情况、新问题，立法机关及时修改刑法立法以遏制新类型的危害行为，这对促进社会安全、稳定具有重要意义。
三是与相关行政法律修改保持协调一致，确保行政法律提供的规制秩序能够得到有效保障。针对当前出现的新情况、新问题，行政法律也进行了积极调整，相应地，对于严重违反这些行政法律，社会危害性达到严重程度的，也需要刑法予以适时调整。例如，2019年8月26日全国人大常委会对《药品管理法》进行了修改，其中第124条即对“未取得药品批准证明文件生产、进口药品”等妨害药品管理秩序的行为进行了规定，该法第114条也再次强调“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《刑法修正案（十一）》第7条将妨害药品管理秩序、足以严重危害人体健康的行为规定为犯罪，就是与《药品管理法》的修改保持协调一致。2020年11月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》，修改后的第53条对八种应受法律制裁的侵犯著作权行为作出了规定，而此次刑法修正案相应地对《刑法》第217条侵犯著作权罪的规定进行了修改。《人类遗传资源管理条例》于2019年3月20日国务院第四十一次常务会议通过，2019年7月1日起施行。该行政法规中就对各种非法采集我国人类遗传资源或者非法运送、邮寄、携带我国人类遗传资源材料出境作出规定，并作为行政违法行为进行制裁。第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日通过的《生物安全法》第79条、第80条也作出相应的规定。此次刑法修正案增设的第334条之一也相应作了犯罪化的规定。《生物安全法》第81条规定：“违反本法规定，未经批准，擅自引进外来物种的，由县级以上人民政府有关部门根据职责分工，没收引进的外来物种，并处五万元以上二十五万元以下的罚款。违反本法规定，未经批准，擅自释放或者丢弃外来物种的，由县级以上人民政府有关部门根据职责分工，责令限期捕回、找回释放或者丢弃的外来物种，处一万元以上五万元以下的罚款。”而此次刑法修正案第43条规定，非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种，情节严重的，作为犯罪处理。从以上列举可以看出，《刑法修正案（十一）》的主要任务就是，与相关的行政法律中法律责任部分内容相衔接，进而为这些行政法律所形成的规制秩序提供法律保障。(https://www.daowen.com)
四是针对当前出现的新情况新问题，需要刑法立法进行及时调整。从《刑法修正案（十一）》条文分析，主要存在两种情况：（1）一些案件引发公众舆论高度关注，立法者认为刑法需要及时修改以弥补法律漏洞。例如，有关刑事责任年龄调整的规定，就是因为最近几年发生了几起未满14周岁儿童残忍杀人的案件。妨害驾驶、高空抛物、冒名顶替、损害英雄烈士名誉、荣誉等行为的入刑，也是因为某些个案的影响。最近几年因高利贷讨债而引发的社会矛盾十分突出，在一定程度上影响了社会稳定。为此，此次刑法修改将催收高利贷等产生非法债务的行为规定为犯罪。（2）原有刑法规范在适用过程中出现了一些问题，需要通过修改罪状规定或者调整法定刑加以解决。前者如，对操纵证券、期货市场罪的修改，就是针对实践中这类行为表现形式的变化进行的修改，进而能够准确涵盖各种类型的操纵证券、期货市场的严重危害行为，以形成准确、合理的法律评价。后者如，对侵犯知识产权罪的法定刑调整，表现出一定的加重倾向，意在威慑、严惩侵犯知识产权的行为。值得注意的是，该修正案对生产、销售、提供劣药罪，违规披露、不披露重要信息罪，非法吸收公众存款罪，洗钱罪，集资诈骗罪的罚金刑规定方式进行修改，即采取抽象罚金制的规定，如此可以赋予审判机关在量刑时以更大的自由裁量权。
二、《刑法修正案（十一）》的政策导向
“草案说明”指出，此次刑法修改的总体思路包括四个方面：“一是，坚决贯彻落实党中央决策部署，将党中央决策转化为法律制度。紧紧围绕保障党和国家重大战略目标实现、保障改革开放成果和建设法治中国、平安中国的要求，更加注重统筹发挥好刑法对经济社会生活的规范保障、引领推动作用。二是，坚持以人民为中心，适应新时代人民群众日益增长的美好生活需要，围绕坚决打好‘三大攻坚战’，加强保护人民群众生命财产安全，特别是有关安全生产、食品药品、环境、公共卫生等涉及公共、民生领域的基本安全、重大安全。三是，进一步贯彻宽严相济刑事政策，适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，把握犯罪产生、发展和预防惩治的规律，注重社会系统治理和综合施策。对社会危害严重的犯罪保持高压态势，对一些社会危害较轻，或者有从轻情节的犯罪，留下从宽处置的余地和空间；对能够通过行政、民事责任和经济社会管理等手段有效解决的矛盾，不作为犯罪处理，防止内部矛盾激化，避免不必要的刑罚扩张。四是，坚持问题导向，针对实践中反映的突出问题，及时对刑法作出调整。坚持‘立得住、行得通、真管用’，避免偏离实践导向的修改，维护法律的权威和严肃有效执行。同时，坚持从我国国情出发，立足我国社会治理实践。”[6]
从上述总体思路看，《刑法修正案（十一）》的政策导向体现在四个方面：
一是党中央的决策部署。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话指出：“新时代中国特色社会主义思想，明确坚持和发展中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国；明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕；明确中国特色社会主义事业总体布局是‘五位一体’、战略布局是‘四个全面’，强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信；明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家；明确党在新时代的强军目标是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，把人民军队建设成为世界一流军队；明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体；明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量，提出新时代党的建设总要求，突出政治建设在党的建设中的重要地位。”[7]这一论述指出了新时代中国特色社会主义建设的总任务。这一论述以及其他重要文献中党中央有关国家和社会治理的政策文件，是法律修改完善包括刑法修改的基本政策根据。党中央在一些领域提出的具体政策也是刑法修改的重要政策根据。例如，在民营经济发展方面，自党的十八大以来，党的十八大、十九大报告的基本政策性论述，在中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》等重要文件中予以集中阐述，要求各级政府加强非公有制经济的产权保护，切实维护民营企业的合法利益，依法保护民营企业家财产权、创新利益和自主经营权。中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，健全支持民营经济发展的法治环境；营造公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。此次刑法修改中对非国家工作人员腐败犯罪法定刑的调整，即体现了这一具体政策的要求。
二是解决当前国家和社会治理的难点问题。通过刑事制裁手段预防和惩治危害社会行为，是国家和社会治理的一个重要组成部分。此次刑法修改，也突出强调了刑法在国家和社会治理中的重要性。“草案说明”提出要“围绕坚决打好‘三大攻坚战’”，就说明了这一点。习近平总书记在党的十九大报告中指出：要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。“三大攻坚战”所要解决的一些问题，就需要发挥刑法的惩治和预防功能。例如，防范化解重大风险中就包括防范重大金融风险。对此，习近平总书记就强调：“要深化对国际国内金融形势的认识，正确把握金融本质，深化金融供给侧结构性改革，平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险，深化金融改革开放，增强金融服务实体经济能力，坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展。”[8]此次刑法修改的重点内容之一就是完善破坏金融秩序犯罪规定，对证券犯罪、非法集资犯罪进行了较大规模的修改，提高了对这些犯罪的惩治力度，进而提高资本市场违法违规成本。再如，有关污染防治方面，习近平总书记提出，“要打好污染防治攻坚战。解决好人民群众反映强烈的突出环境问题，既是改善环境民生的迫切需要，也是加强生态文明建设的当务之急。要保持攻坚力度和势头，坚决治理‘散乱污’企业，继续推进重点区域大气环境综合整治，加快城镇、开发区、工业园区污水处理设施建设，深入推进农村牧区人居环境整治”。[9]此次刑法修改，就对破坏环境资源保护罪进行了较大规模的调整。
三是宽严相济刑事政策的继续贯彻。“人民教育家”高铭暄教授曾指出，宽严相济是我国在维护社会治安的长期实践中形成的基本刑事政策。宽严相济刑事政策是惩办与宽大相结合的刑事政策的继承和发展。它是当前和今后相当长一个时期的基本刑事政策，不仅对于刑事司法，而且对于刑事立法，都有重要意义。“一方面，对严重刑事犯罪依法严厉打击，什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，在稳准狠和及时性上全面体现这一方针；另一方面，充分重视依法从宽的一面，对轻微违法犯罪人员，对失足青少年，继续坚持教育、感化、挽救方针，符合条件的可适当多判一些缓刑。”[10]作为基本刑事政策，宽严相济刑事政策在指导刑法立法方面具有积极意义。此次刑法修改，虽然总体上有趋重的迹象，即体现了“严厉”刑事政策的一面，但也有宽缓刑事政策的体现。例如，可能在某些人看来，妨害安全驾驶行为的犯罪化是一种“严厉”刑事政策的体现，但如果细细剖析会发现，设若不将妨害安全驾驶行为单独成罪，那么，对于针对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置的行为，在没有造成实际损害的情况下，很可能根据《刑法》第114条以危险方法危害公共安全罪处理，而该罪的最低法定刑为3年有期徒刑。从这个角度看，将妨害安全驾驶行为单独成罪，反倒可以体现罪责刑相适应原则的要求，也可以贯彻宽缓的刑事政策。再如，对《刑法》第175条之一骗取贷款、票据承兑、金融票证罪的修改中，删除了“或者有其他严重情节的”表述，其背景和目的在于，“由于‘融资门槛高’、‘融资难’等原因，民营企业因生产经营需要，在融资过程中虽然有一些违规行为，但并没有诈骗目的，最后未给银行造成重大损失的，一般不作为犯罪处理”。[11]这也体现了对民营企业及民营企业家实施的违法行为采取了相对宽缓的刑事政策。又如，对《刑法》第176条非法吸收公众存款罪的修改中，增设的第3款规定：“在提起公诉前积极退赃退赔，减少损害结果发生的，可以从轻或者减轻处罚。”这也体现了一定的宽缓的刑事政策。
四是坚持问题导向的立法路径。坚持问题导向，就是要通过准确发现问题及其根源，进而科学地解决问题；坚持问题导向，可以避免走弯路、走过场。刑法立法中坚持问题导向，就是积极、主动发现影响社会安全、稳定的各种不利因素，分析其存在的状态、规模，进而提出解决的具体方案。此次刑法修改，坚持问题导向贯彻始终，无论是增设新罪，还是调整一些犯罪的罪状和法定刑，都带有明显的问题导向，其解决问题的思路也是清晰的。从当下我国社会发展的实际和趋势看，我国国家和社会治理当中出现的问题，虽然要参考国外经验，但主要还是应从我国的实际出发，直面我国社会的实际问题，切忌将外国的问题视为我国的问题，或者简单地照搬别国的思路来解决我们的问题。