3.1.3 城市现存水务管理系统分析
3.1.3.1 基本格局
以1988年颁布《水法》为标志，我国走上了依法治水的道路。中共十五届五中全会决议提出“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”，以及1998年国务院办公厅 《关于印发水利部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称水利部“三定方案”）及建设部、矿产部等涉水部门的 “三定方案”，基本理顺了水的资源管理体制。2002年修订的 《水法》进一步明确了 “国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”这在全国基本形成了水资源统一管理的格局。
3.1.3.2 改革阻力及问题
由于受传统水管理体制的影响和束缚，在水资源管理体制的改革，水的资源管理与开发利用产业管理相对分离的管理体制和制度及运作机制的建立过程中，尤其是在实行政府宏观管理和水务产业市场化运作方面，所存在的体制不顺、运作不畅、管理“错位”及“越位”、市场化程度低等问题，在城市水务管理中仍表现得比较突出。可用图3.2来反映目前城市水务管理的现状及关系。
（1）在水环境管理方面。依据 《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称 《水污染防治法》）、《水法》、《河道管理条例》和水利部“三定方案”，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关，水行政主管部门是对水污染防治实施监督管理的协同部门，所以，在有些城市水环境管理上出现“环保不下水，水利不上岸”的分工说法。但这必须协调好，关键是环境保护部门在管理用户排水时，严格执行水质达标排放和污水总量控制排放的“双控”目标管理，水行政主管部门应加强对河流、湖泊等水体水质监测和纳污能力审定、水功能区划和水环境保护规划等的管理。所以，环境保护部门和水行政主管部门增强协同管理是治理和保护城市水环境的关键问题。
图3.2 现存城市水务管理系统示意图
（2）在水源及水源工程管理方面。按国务院对水利部“三定方案”规定，水利部的主要职责之一是统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）。《水法》规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”所以，水行政主管部门是城市天然水资源的主管部门。但是，在相当多的城市，仍存在地表水属水行政主管部门管理，地下水属建设行政主管部门管理，或存在城市规划区内的水资源由建设行政主管部门管理，规划区外的水资源由水行政主管部门管理，有的城市的水源还涉及国土资源等部门，从而将按流域性运动、储存的水从地表与地下、城市与郊区分割开来管理，使得城市水源难以实现统筹、协调、优化开采。例如偏重地下水、忽视地表水，造成城市地表水源浪费，水源结构不合理，引发缺水和水文地质灾害，从而难以实现城乡水源统一规划和优化配置利用。
同时，从城市水源工程的隶属关系看，不仅涉及水行政主管部门、城市建设行政主管部门，还涉及众多的企（事）业单位修建的自备供水工程（他们在获得取水权后，要按水资源变化情况和经济社会发展情况实行优化开采管理常是很难的事情）。在城区内盲目大量开采地下水，除与水源多头管理有关外，还与水源工程不能实现统一调度有直接因果联系。水源及水源工程的分散管理也是城市其他水源，如城区外可调入水源、跨流域可调入水源、城市污水处理再生水源等不能有效地纳入统筹规划、调度、配置利用的重要原因。
（3）在城市供水系统管理方面。城市供水系统可分为集中式供水系统和分散式供水系统。集中式供水系统主要隶属于城市建设行政主管部门，如城市自来水公司；分散式供水系统主要指在城区内分布面广、量大的各企（事）业单位及个人修建的自备供水工程。上述两类供水系统多并存于城市供水中。所以，目前城市供水工程和管理格局离现代化城市倡导的统一管网、统一优化配水的要求差距较大。管网难以形成优化、高效、统一管理的原因，主要是水管理部门权威性不高、水源管理不协调、资源水价偏低和节水缺利等因素的影响，造成用水户争相自建供水系统，加剧了统一管理城市供水和水源调配的难度。
（4）在城市用水系统管理方面。城市用水系统属用水的企（事）业单位管理，水行政主管部门、城市建设主管部门多参与水用途、用水效率等的监督管理。由于现有法规、标准对其管理的指导性重于制约性，加之用水管理制度性建设和高效用水工艺、设备设施等的标准化管理建设滞后于经济社会的发展，对强化用水管理力度的要求、提高用水效率的投入相对偏低，使得城市用水普遍陷于效率不高，监管乏力的状态。
（5）在城市节水管理方面。城市节水管理，按水利部、建设部“三定方案”要求，水行政主管部门负责拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，指导全国节约用水工作；建设行政主管部门负责指导城市采水和管网输水，用户用水中的节约用水工作，并接受水利部门的监督，从而形成用户用水、水行政主管部门负责指导和监督、建设部门具体负责节水管理的状况。而现实情况是，由于在用水管理方面存在的上述问题，加之《水法》所要求建立的节水管理制度还没能建立起强制执行的配套管理办法、规范、标准及经济运作机制，尤其是节水观念薄弱，节水缺利等因素的影响和制约，造成用户节水积极性不高，管理部门指导、监管节水难以到位。
（6）在城市排水管理方面。该处的城市排水主要指城市用水户的排水，不包括雨洪和城郊农业排水。城市排水管理，主要由环境保护部门和水行政主管部门管理。近年来在排水方面的管理取得了一定成效，有效地遏制了城市水环境持续恶化的趋势。目前多数用户排水都能做到达到排放水质标准，但也有一些企业（包括医院、宾馆）不仅排水不能达到标准，还采用非法排放、稀释排放等手段排污，情节恶劣。在加大超标排污管理的情况下，对城市水环境影响较大的是随着污废水排放量的增多而产生的污染物富集危害，如常发现一些城市用水户的排水大部分或绝大部分都达标，但城市河网、地下水污染仍很严重的现象，与此关系密切。
（7）在城市污水处理管理方面。目前城市污水处理尚处于政出多门的管理状态，仅就污水处理厂的隶属关系而言，有的属环保局，有的属水利局，有的属公用事业局，有的属建委，有的属市政局，还有的属自来水公司。多头管理造成的最大问题是对城市污水处理厂的管理责任分不清，运行费用高，污水处理费大量流失，污水处理率低，处理后利用率低，这除与法规建设和管理措施不力有关外，还与污水处理没能走出公益性、步入产业化有关。许多污水处理厂仍按着事业单位的运作模式操作，无法实现与产业化市场机制相对接，一些地方甚至还紧抱着污水处理“只能由政府投资，国有单位负责运营管理”的观念。
从上述城市现存水供需系统和城市现存水务管理系统分析知，城市水务的运行和管理还没能形成有机联系、有效利用、有效节约保护、系统化管理、良性运作的管理体制、制度和机制，还不够重视水的自然循环规律和经济社会用水的运行规律，更多的是受管理体制、制度和运作机制的影响，使城市水的各环节在运行和管理中形成分割管理的局面，打破了其内在的联系和循环性规律。同时，也受市场化运作程度不高的钳制，使得政府的宏观管理没能与市场机制的微观调控和激励行为构成有机地联系和协同作用，影响了城市水务的建设与发展。